司法官职务序列改革的体制突破与司法价值，本文主要内容关键词为：司法官论文,序列论文,职务论文,司法论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2004年始，我国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，从民众反映强烈的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，按照公正司法和严格执法的要求，从司法规律和特点出发，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。①2004—2008年、2008—2012年的两轮司法改革，侧重于程序规则和工作机制的修改与完善，通过不断优化权力配置、完善诉讼规则促使司法官依法办案。特别是2012年两大诉讼法修改将司法改革的重要成果和内容吸纳到立法之中，以此为表征，前两轮司改的任务基本完成。司法官是司法权行使的主体，司改的成果最终要反映在司法官执法办案的效果上。长期以来我国实行的是一元化、行政化的司法人事管理制度，严重影响了整个司法制度的健康发展，制约着其他司改措施的顺利推行。因此，新一轮司法改革应当以司法人事制度的改革作为突破口。司法人事制度改革主要涉及司法人员的分类管理与司法官单独职务序列的建立。2013年3月1日，高检院会同中组部联合下发了《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，将检察工作人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，为建设高素质、职业化的检察官队伍提供了制度保障。法院的分类改革与此相同。经过前期深入的研究论证，2011年7月，两高联合中组部分别出台了《法官职务序列设置暂行规定》、《检察官职务序列设置暂行规定》，开始推行司法官职务序列的模拟套改。由于职务序列改革意见在分类管理改革之前出台，没有充分体现司法官的主体地位与职务特点，法官、检察官的职务层次按照与综合管理类公务员的对应关系套入新的等级，未能突破现有体制。总体上看，以往的司改措施，多居于机制改革，“几乎未有根本性的重大举措”。②我们认为，当前研究、深化司法改革，应当将深化司法官职务序列改革作为一项重点问题，通过体制性障碍的突破解决相应的机制性问题，为其他方面的改革，如机构改革、办案方式、责任制等创造积极的条件。 一、建立司法官单独职务序列的理论依据 司法官的职务层次对应综合管理类公务员的职务层次，是科层行政管理体制在司法领域的体现。科层行政管理体制以“命令服从”和“长官负责”为特征，在这一体制中，“每一上层的梯队都承担着更大的责任，也享有更大的权势。级别相同的官员是相互平等的，但是，当他们之间产生争议的时候，这些‘同僚’没有权利通过协商和妥协来自行解决这些争议。他们必须把争议事项交给共同的上级去处理。”③必须承认，科层行政体制能够对司法管理产生一定积极的影响。科层制在司法机关内部的确立不仅实现单位与国家在组织上的连贯性，而且为司法机关的运作提供了明确的权利义务体系。④也不可否认，在一个司法官群体素质相对不高的国家里，司法官的科层行政官僚管理能够使审判质量得到相对的保障。⑤然而，实践已经表明，在司法领域实行科层行政管理体制总体而言弊大于利。司法管理的科层体制不仅抹杀了司法权与行政权的本质区别，制约了司法官整体司法水平的提升，而且还是妨碍司法官依法独立行使司法权的重要原因。世界上法治发达国家普遍实行的是司法官单独职务序列，我国台湾地区“法官法”甚至明确规定“法官不列官等、职等”，均以年资、俸点作为计算俸级的标准。⑥ (一)在权力结构上，司法官的地位有别于普通公务员 无论是西方国家的三权分立还是我国的人民代表大会制度，司法官在宪法体制上都有着独特的地位。实行三权分立制度的国家，行使立法权、司法权、行政权的国家机关地位是平等的，彼此之间相互制衡。韦伯早就提出应将司法排除在科层管理体制之外，因为“法官与公务员的地位是完全不同的。他们被任命担任特别重要和有尊严的职位。他们在国家的政治体制中占据了关键的位置。他们平等站在国王与行政机关之间，同样平等站在行政机关与人民之间。”⑦我国实行的是人民代表大会制度，司法机关只对产生它的国家权力机关负责，与行政机关地位平等。根据宪法和法院、检察院组织法的规定，各级法院、检察院的院长、检察长由各级人大选举和罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员，副检察长、检委会委员和检察员也要由院长或者检察长提请本级人大常委会任免。各级政府除行政负责人和内设机构负责人由各级人大及其常委会任免外，一般行政人员由政府组织人事部门任免，无需经过人大及其常委会的批准。这是因为，被任命担任司法官与被任命担任行政或其他职务是不一样的。司法官职务不是“雇佣”意义上的职务。作为司法机关的成员，司法官独立行使国家的司法权力。他们与政府部长或国会议员一样担任公职。⑧因此在宪法体制的层面，司法官的职务序列应与普通公务员有所区别。 (二)在权力属性上，司法权的性质有别于行政权 司法权是相对于立法权、行政权的国家权力。司法权是一种判断权，通过将一般的法律规则适用于具体案件上，来发挥应有的功能。⑨行政权则是一种管理权，是对公共事务进行组织、管理、提供服务的权力。行政机关在行使行政权时，本身作为行政法律关系的一方当事人，依照自己单方面意志对行政管理相对人作出某种处理决定，因此行政权不具有中立性，行政权的行使所产生的结论也不一定是终局的。“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者”。⑩司法权和行政权在权力属性上的不同决定了两者价值追求的差异。行政权立足于对社会的管理，秩序和效率是行政管理首要的价值追求。司法权的价值追求与之相反，司法权着眼于对权利的救济，公正是其首要的价值目标。正因如此，科层行政体制更适应于行政管理而非司法管理。“科层行政体制体现的是功利主义、效率第一的行政价值观，社会对他们的评判更多的是根据其工作效率、达到其目的的能力，人们对他们最严重的批评是工作没有效率，而不公正对他们来说并不是一种严重的批评。”(11)但是在司法领域，司法官要根据居中感知、经验的证据，按照一定的规则对案件事实作出判断，并适用法律对案件作出处理，司法裁断的结果与双方当事人的利益密切相关，因此对司法官而言，公正而非效率才是第一位的价值追求。 (三)在运行机制上，司法权的行使方式有别于行政权 司法活动是司法官运用专业知识对法律争议进行决断的过程。为了保证结果的公正性，司法官必须摒除各方的干扰，依据法律和良知独立地作出判断。《司法独立世界宣言》第2条规定：“每个法官应自由地根据其对事实的评价和法律的解释，在不受来自任何方面或任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁决；此乃他们应有之职责。”第3条规定：“在作出裁决的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立。司法系统的任何等级组织，以及等级和级别方面的任何差异，都不应影响法官自由地宣布其判决的权力。”行政权的行使是一种集权制的模式，具有上令下从的特点。行政官员处于固定的职务等级制度中，在事务上有服从官职的义务。(12)司法权与行政权的行使方式和要求截然不同。对此，德国法官傅德指出：“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职。而对法官来说恰恰相反，如果法官仅凭上级的指示去判案的话，这种行为就构成失职。”(13)从应然角度讲，司法官在文书上独立发表意见，独立署名，因而也独立承担责任。行政管理上下一体、命令服从，由发布命令的上级长官对下级执行的行政事务承担行政责任。上命下从、责任一体的科层行政体制与司法官的司法属性存在明显的冲突。 (四)在任职资格上，司法官的资历需求有别于普通公务员 司法需要运用专业的法律知识对复杂的法律争议作出严谨的论证和决断，需要司法官的法律素养和能力、智识和经验综合地发挥作用。与行政官员相比，司法官员的职业化特征更为明显，任职的资历要求也更高。在德国，法官是从获得法学学士学位，通过两次州司法考试成绩优秀的人员中选拔而出。在两次司法考试之间要有为期两年的专业实践。在被任命为法官之前，候选人还需要经过一系列的面试。(14)在法国，申请成为法官、检察官，必须获得法学学士学位并通过国家司法考试，合格者可以进入国立法官学院进行为期31个月两个阶段的专业培训，第一阶段结束后需要参加统一的考试，合格者还要进行第二阶段的具体专业培训，才有资格选择成为法官或者检察官。(15)英美实行的是“优秀的律师任法官”制度，也就是从资深律师中经过严格的推荐和考核程序来委任法官。(16)与职业性质、职业门槛、培养方式相适应，司法官职业待遇高于普通公务员亦是各国和地区的通例。美国、英国、墨西哥等国的法官工资，都直接对应政府司局级以上官员。以美国为例，根据2013年的最新统计，全美874名联邦法官中，最高法院首席大法官年薪为22.35万美元，其他大法官是21.39万美元，巡回上诉法院法官为18.45万美元，地区法院法官为17.4万美元。而联邦参议员和众议员年薪均为17.4万美元，只与地区法院法官持平。与行政机关相比，总统年薪为40万美元，副总统23万美元，司法部长等主要内阁成员约18万美元。副部长们约为16万美元，已低于联邦法官最低工资。各州法院法官与各州其他公务员薪酬比例也大抵如此。德国、日本法官的工资虽与公务员职级对应，但总体也高于普通公务员。我国台湾地区法官薪酬目前已是同一职等公务员的2.5倍，最高时曾达到3.25倍。(17) 我国的司法官任职也有着严格的条件要求，一般都需要具备法学学士及以上学位，而且必须通过国家司法考试和国家公务员考试，才能有资格被任命为法官、检察官。普通公务员的任职并没有这样严格的专业和资格要求，一般只需通过国家公务员考试即可。尽管我国司法官与普通公务员的任职资格要求悬殊，但是在科层行政管理体制下，司法官的职业评价标准，尤其是薪酬待遇方面，与普通公务员相差无几，两者适用同一标准。2007年以后，国家对法官、检察官增设了审判津贴、检察津贴，但月人均只有两百余元，基本只具有象征意义。法官、检察官实际享受的待遇甚至会低于多数行政部门的工作人员。与司法官的任职资格、职业责任和工作量相比较，适用与行政官员相同的晋升、罢免、薪酬待遇等评价的标准，显然有失公平。 (五)在培养方式上，司法官的职业发展有别于普通公务员 司法活动是一项经验性很强的职业活动，对司法官的职业能力提升而言，职业经验占据了相当大的比重。司法活动的实践性和专业性也决定了司法官的难以替代性。一般而言，司法官的培养周期要长于其他类型的公务人员，这类似于医生或者其他专业技术人才的培养。因此，许多国家实行司法官的终身制和员额制，司法官的晋升也只是在司法职业岗位上流动，而不是交换到其他行政机构的领导岗位。在大陆法系国家，上级法院的法官一般从下级法院的资深法官中择优选拔。例如，德国基本法授权州政府成立法官选拔委员会，负责决定是否批准法官的终身任命或法官从一个法院向另一个法院的晋升。(18)英美法系国家实行执业律师选任法官制度。以英国为例，高等法院法官职位的候选人来自辩护律师队伍，这类候选人必须具有至少10年的法律工作经验才能被考虑任命到高等法院的法官职位，上诉法庭的法官职位至少需要15年的工作经验。(19)我国在司法领域实行的是科层行政管理体制，行政职务是职业评价的“标杆”，由此就导致许多司法精英、检察业务骨干，一旦培养出来，囿于职业发展空间和职位的限制，不得已就要被安排到非业务部门的领导职位，或者被安排到其他行政部门的领导岗位，或者要去从事其他“更有前景”的职业，造成司法人才大量流失。将司法官混同于行政公务人员进行管理，既不利于司法官职业荣誉感的培养，也不利于司法官司法能力的提升，更不利于司法官职业共同体的塑造。 二、我国司法官职务序列现状、弊端及对司法改革的负面影响 长期以来，我国对公务员实行单一化的管理模式，法官、检察官的职务层次套用国家行政机关职务层次。从最高人民法院(检察院)到区县一级法院(检察院)，四级院的院长(检察长)、副院长(副检察长)、审委会委员(检委会委员)、审判员(检察员)、助理审判员(助理检察员)共二十个法官(检察官)职务，分别对应从国家级副职到科员的十个职务层次，在具体的管理中也是实行“院长(检察长)一业务部门负责人—法官(检察官)”的科层管理体制。司法官的司法属性决定了司法官应适用与普通公务员不同的职务序列。我国公务员法明确规定对公务员实行分类管理，法官、检察的管理制度可以另行规定。2011年，两高会同中组部对司法官职务序列进行改革，分别出台了法官和检察官的《职务序列暂行规定》。这次改革提高了司法官职务与公务员职务的对应关系，二级高级法官、检察官以下，对应的公务员级别普遍向上提高了一级。但是司法官与行政官员整体上的职务对应关系没有改变，改革并不彻底，科层行政体制在司法领域积存的问题未能得到根本的解决。 (一)司法官职务序列层次与行政官员的对应关系淡化了司法官司法属性，导致司法权异化 司法官职务序列层次与行政官员的对应关系，是司法行政化管理的具体体现，由此造成的严重问题就是司法权异化为行政权。在现有体制下，案件办理需要经过逐级审批和汇报，普通司法官只是案件的承办人员，即行政垂直线上底部的一个点，在其上的每个点对案件处理都有一定程度的“决定权”，这种“审而不定，定而不审”的办案机制，不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性，(20)因而造成司法属性的减弱，行政属性的增强。多级审批的办案机制还导致办案责任不明确。在这种行政职级大小决定权力大小，同时也能够左右司法官职业晋升的制度空间内，司法官独立办案难免会受到来自同僚的不同程度的干扰，这其中既有逐级审批制这种正式的制度安排，也有非正式的人情社会和官阶压制的因素。 (二)司法官职务序列层次与行政官员的对应关系弱化了司法官的主体地位，不加区别的评价机制有失公正 司法机关是执法办案的部门，司法官在其中居于主体地位。在司法机关内部，在现有的科层行政体制、以职位决定地位的评价机制下，某些司法行政人员，特别是带“长”的司法行政人员，其地位往往至少等于普通的司法官，甚至要高于某些同样带“长”的业务部门领导。在现有的科层行政管理体制下，司法官的主体地位无法得到真正的彰显。司法系统实行的科层行政体制，以行政职级作为评价职业待遇和职业荣誉的标准，尽管业务部门和非业务部门职责不同，却可能出现相同职级、不同职责但是待遇相同的情况。司法官与司法行政人员的工作性质不同，却要执行同样的工资标准；本属于同一工作性质、并且由同一级国家权力机关任命的司法官之间，却又因行政职级的不同而执行不同的工资标准，这明显违背公平原则。(21)在司法官分类管理改革推行之后，司法人员根据工作特点分类明确、各司其职，司法官和司法行政人员严格分类、界限明晰，因科层体制带来的公平问题将更加突出。 (三)司法官职务序列层次与行政官员的对应关系限制了司法官的职业发展，影响司法队伍的职业化建设 在司法系统的科层行政体制下，一方面行政职级决定职业待遇和社会评价，另一方面业务单位的行政职级、职位数量有限，于是就造成了千军万马挤向“长”这个独木桥的尴尬局面。行政化管理模式下，有限的行政职级不仅封闭了司法官的自我发展空间，而且误导了司法官对职业发展方向的追求。(22)由于职业发展空间有限，许多司法人才和业务骨干或者选择离职，或者选择转向非业务岗位领导职位。在法院、检察院内部，许多政治部主任、办公室主任等都是曾经的审判精英、公诉精英或者其他业务骨干出身，因为职级有限增设困难，只能异岗上任。司法队伍的职业化建设因此而大受影响。 (四)司法官职务序列层次与行政官员的对应关系制约了其他司改措施的顺利推进，成为司法制度改革的瓶颈 为了优化司法权力配置，增强司法官执法办案独立性，近年来法检系统都进行了相应改革，如法院合议制、分类管理改革，检察院的分类管理、主任检察官、内设机构整合改革等，这些改革都遭遇到了相同问题——“司法官职务序列”这道“拦路虎”。司法官职务序列设置涉及整个国家人事制度，牵一发而动全身，这个问题不解决，其他改革意图也难以真正贯彻和实现。 司法官分类管理改革试行了有近十年。高法自2004年起在全国确定了18个地方法院作为法官助理制度的试点法院，以期实现法官、法官助理、书记员、执行员、司法行政人员的分类管理。高检自2003年制定了《检察人员分类改革框架方案》，并率先在山东、重庆等地展开试点，2007年和2013年先后出台了相应的规范性文件。十余年来改革试点经验日趋成熟，然而却一直未能全面实施。尽管2013年高检院会同中组部联合下发了新的文件，但是改革的精神和意图还是难以真正落实到位，其根源还在于职务序列的掣肘。在检察人员分类管理改革试点过程中，检察辅助人员的职务序列可以根据工作特点，分别参照国家规定的行政执法类、专业技术类公务员及人民警察职务序列设置，检察行政人员可以比照国家规定的综合管理类公务员职务序列执行。囿于体制所限，大部分试点院只能采取现行检察官等级作为检察官的职务层次，以检察官等级作为检察官职务序列，实际上只是表面上改变了名称，检察官等级的称谓取代了局、处、科级的称谓，不能真正摆脱行政职级，更解决不了如何理顺检察官职务间的地位、关系问题，也不利于建立检察官单独的工资标准。(23)法院的分类管理改革存在同样的问题。 司法机关内设机构整合改革面临的问题也是如此。以检察系统的改革为例，湖北省检察机关实行“小院整合”改革内设机构，黄石等地将检察机关原有的多个内设机构整合成批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等5个实际运作的工作机构。在职务序列层次不变的情况下，部门压缩后原有十余个部门的负责人的职业去向成了新的问题。一些地方为了解决这样的矛盾，不得已采取人事上的“双轨制”，即为检察官们保留“官帽”，而具体的工作依然附于办案实际，如一些人对外是人民监督员办公室主任，对内却是个地道的公诉检察官。(24)这种做法只能是权宜之计，长久以往必将诱发新的矛盾。由于职务序列层次不变，即以行政职级作为职业评价的标准不变，在内设机构整合的过程中，原有的业务部门负责人(中层干部)成为了利益受损最大的一方，因而也是对改革抵触情绪最大的一方。如果不建立检察官的单独职务序列，在内设机构改革过程中，这样的矛盾无法避免，问题也难以真正解决。 法院的合议制改革、检察院的主任检察官办案方式改革也存在同样的问题。由于职级和官阶的对应关系，近年来虽然各级法院、检察院摸索进行了合议制改革、主任检察官制度改革，目的是为了“放权于司法官”，但是这种改革仍然不具有司法官的独立性，只是在事权上进行了一定程度的放权，简化了一些审批程序，改革并不彻底。(25)而且，工资和职务职级挂钩在一定程度上影响了审判长、主任检察官的吸引力，使得一些审判长、主任检察官把晋升行政职务作为自己的价值目标。(26)在职务层次对应关系不变的情况下，司法机关内部各级“长”对案件处理“显性”或者“隐性”的控制力依然存在，合议庭、主任检察官小组执法办案的独立性因而大打折扣，制度改革的目标难以真正实现。由于各级“长”的导向和激励作用，合议制、主任检察官制度也难以得到司法官的真正支持。正是因上述问题的存在，实践中甚至出现了改革“回潮”的现象，在一些改革试点单位，合议制、主任检察官制度已经名存实亡，司法官办案方式又回到了原来的老路上。职务序列设置已经成了合议制、主任检察官制度发展中的主要障碍。 三、司法官单独职务序列的改革设想 司法官职务序列设置是司法管理制度的轴心。只有司法官职务序列这个轴运转正常，其他改革诸如分类管理、内设机构整合、办案方式、办案责任制等才能顺利推进。应当根据我国司法机关的性质和特点，结合司法工作规律，在总的国家公务员职务体系内结合司法官职务设置，合理设定司法官等级序列，使司法官等级相对独立于行政级别。 (一)根据司法工作需要和不同岗位职业特点，对司法人员实行分类管理 司法人员分类管理是司法官单独职务序列的前提。关于司法官分类管理的规范性文件已经出台，对司法人员横向的分类——“质”的规定性意见也已成熟，即将司法人员职位分为司法官、司法辅助人员和司法行政人员三类，初步解决了司法人员混岗问题。对司法人员纵向的分类——“量”的规定性意见还需要进一步完善。如《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》规定，四级检察院检察官和检察辅助人员两类人员在人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例分别为70％、75％、80％、85％左右，司法行政人员所占员额比例分别为30％、25％、20％、15％左右。其中，检察官、检察辅助人员分别在各级人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例，由最高人民检察院会商有关部门另行规定。法官、法官辅助人员也存在员额比例平衡设置问题。下一步就需要在充分调研基础上，特别是要考虑到两大诉讼法修改对司法人力资源配置的影响，本着尽量向基层司法机关倾斜的原则，合理设置司法官和司法辅助人员的员额比例。司法官是社会分工精细化的产物，肩负着定纷止争、维护公平正义的社会责任，社会对司法官任职资格的要求也越来越高，包括专业训练、学历层次、实践经验、道德品质等方面都要符合一定的条件，同时也会对司法官配以较高的薪酬待遇，因此各国对司法官的培养普遍采取精英化模式。我们在设置司法官、司法官辅助人员的员额比例时，也要充分考虑到这一因素，对法官、检察官的比例设置不宜太高，整体规模应当有所控制，司法辅助人员的比例则应有所增加。 (二)司法官按照司法官职务序列进行单独管理，依法设置司法官职务层次等级 司法官职务序列改革涉及国家整个人事体制，在充分关照基本国情的前提下，应当科学界定行政序列与司法官序列的关系。既要考虑到司法官的司法属性，又要保证司法官与其他公职人员依法、有序交流，设置单独运转并与国家公务员制度联动的司法官职务序列，但是不与综合管理类公务员职务层次一一对应，即对司法官不再评定行政职级。目前法官、检察官职务序列分别适用的是《法官职务序列设置暂行规定》、《检察官职务序列设置暂行规定》，适用四等十二级的法官、检察官等级序列。我们认为，为了保证处于较低职务层次的司法官有足够的机会晋升级别，有必要减少司法官的级数。对于司法官序列而言，根据国家关于法院、检察院四个层次的设置与每个法院、检察院中三个不同层级法官、检察官职务的设置，依照责任、权力层次的划分，可以考虑采取首席大法官(检察官)、大法官(检察官)、高级法官(检察官)、主任法官(检察官)、法官(检察官)、初任法官(检察官)六个层次法官、检察官职务的设置。“主任法官(检察官)、法官(检察官)、初任法官(检察官)”职务层次的设置，与当下正在推行的司法官办案方式(合议制、主任检察官办案责任制)的改革相适应，司法官职务序列的设置不再以与行政级别的对应关系为依据，而是以办案责任方式为依据。“首席大法官(检察官)、大法官(检察官)、高级法官(检察官)”则是为司法机关各级院正副院长(检察长)和资深法官(检察官)而设，为普通司法官职务晋升创设一条期盼可以实现的通道。这种改革，既能够有效摆脱、彻底摒弃以往司法官职务层次与行政官员的一一对应关系，也能为基层司法官提供充足的职业发展空间和可预期的物质待遇改善空间。对司法辅助人员和司法行政人员的职务设置和等级，则按照综合管理类公务员的有关规定执行。 (三)提高司法官职业准入标准，建立专门司法官惩戒委员会进行鉴定和评价 对司法官进行分类管理、设置单独的职务序列，不能仅“赋权”，还要进一步“明责”；不能仅增强独立性，还要不断提高司法官的职业素养，加大对司法官的监督力度。因此有必要从学历、任职资格等方面提高司法官职业准入门槛，适当控制司法官的员额，在充分调研各地、各级院司法工作量的基础上，合理设置司法官与司法辅助人员的员额比例，建设一支职业化、精英化的司法官队伍。司法工作是一项实践性、社会性的活动，有必要借鉴国外司法资格取得的职业培训制度改革我国现有的司法职业准入制度。为了增强对司法官职业表现评价的独立性和公允性，有必要设立专门的司法官惩戒委员会，根据司法官的职务、德才表现、工作实绩和资历确立司法官的等级，对司法官进行独立的考核评价。 (四)建立配套的司法官工资序列，司法官享受国家专项规定的福利待遇 因司法官职业准入、职业发展、职业性质的特殊性，司法官工资标准高于行政公务员是各国的通例。建议在司法官分类管理和等级制度的基础上，在建立司法官单独职务序列、提高司法官准入门槛、限制司法官员额比例的前提下，适当提高司法官的物质待遇，以司法官职务和等级作为确定司法官待遇的基本依据，构建以司法官职务工资、工龄工资、等级工资为核心要素的单独的司法官工资序列，司法官享受特殊的司法官津贴，其他司法人员依法享受相应的津贴。适当的物质待遇是彰显司法官主体地位的实质性体现，是分类后司法官“权”、“责”、“利”相统一的要求，有助于培育司法官的职业荣誉感、增强司法官的职业认同度。据统计，2013年北京市某中院一名法官(副科级)月薪约4700元，北京地区2013年的最低工资标准是1400元，2012年度的职工月平均工资为5600元，北京法官的月薪仅是本地最低工资标准的3.35倍，月平均工资还拖了全市人民的后腿。而美国联邦地区法院法官月薪是本国最低工资标准的11倍，英国地区法院法官则是9.9倍，意大利上诉法院法官是7.3倍。香港区域法院法官的最高，达到29倍。(27) 我们认为，根据现有制度资源，上述建议具有可行性。司法官单独职务序列是行政管理现代化和科学化的必然要求，立法上已经为此预留了制度空间。《公务员法》第8条规定，国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平；第3条规定，法律对法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。由此看来，立法的精神是允许和鼓励司法官按照特殊的工作性质实行分类管理，以期提高管理的效能和科学化程度。人民警察的单独职务序列改革为司法官职务序列改革提供了范例。为规范公安机关内设机构设置、完善公安民警分类管理制度和选人用人机制，深化公安人事制度改革，2008年国务院办公厅出台了《关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，对各级公安机关的警官、警员实施职务套改，建立专门的公安民警职务序列，不再与其他国家机关工作人员适用一致的职务序列，实行分类和专门管理。在司法人员分类管理和内设机构改革的试点中，也有地方实行了司法官单独职务序列的改革试点，取得了良好的效果，从经验上证明了司法官单独职务序列的改革具有可行性，能够在全国范围内施行。 在具体的操作过程中，应当本着全盘考虑、循序渐进的原则，先选取司法官分类管理、内设机构改革和办案责任制改革较为成功的若干地方作为改革的试点。为保证司法官单独职务序列改革的合理衔接、平稳过渡，应采取“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”的方式，在职务序列设置上对新、老、中司法人员区别对待。老人(已退休司法人员)沿用旧的职务序列设置规定，但是在薪酬待遇上应适当有所提高；新人(初任司法官)一律适用新的职务序列和薪酬标准：中人(已在岗司法官)则配合分类管理和办案组织的改革进度，逐步过渡到新的职务序列和薪酬标准。经过几年的摸索和试点，待改革的经验和各方面条件成熟后，逐步在全国范围内推广实行司法官的单独职务序列。 四、司法官职务序列改革的重大司法价值 司法官职务序列改革既涉及司法人事制度，也涉及国家公务员制度；既需要单独运转，也需要与公务员制度联动；既涉及人事，也涉及财政。职务序列改革属于真正的体制改革，其难度可想而知，需要拿出改革的勇气和魄力，需要国家组织、人事、财政等部门的有力配合，还需要把握改革的时机和方法。 司法官职务序列改革将会对国家的整个司法制度产生深远而积极的影响。 其一，就司法官分类管理制度改革而言，职务序列改革后，分类管理才会不只徒具其“形”，而将深具其“实”。职务序列改革后，司法机关内部将不会再有各级“长”的评价意义上的激励和导向作用，司法官将彻底摆脱行政职级的“胡萝卜和大棒”效应，职业待遇也会大为提高，司法官的主体地位方能得到真正的彰显。职务序列改革后，司法工作人员摆脱了行政职级的束缚，各司其职、各负其责，司法官、司法辅助人员和司法行政人员在职业地位、社会评价和薪酬待遇上不会再有因各级“长”建制而造成的不公正的困扰，各类司法人员能够得以按照符合各自岗位特点的职责要求和职务序列充分的发展。 其二，就司法官办案方式改革而言，职务序列改革后，目前正在积极实践的合议制、主任检察官制度改革过程中所遇到的困惑也将迎刃而解。司法官的职业价值和尊荣通过法官、检察官的权责和称谓就可以很好的体现，无需再有“科级、处级、局级、部级”这种行政职级上的评价。职务序列改革后，各级“长”的评价机制不复存在，司法官的职业地位、薪酬待遇大为提高，因而也就不会再对司法官形成“审而优则仕”、“主而优则仕”的价值导向。更为重要的是，职务序列改革后，将彻底祛除各级“长”对案件处理都有决定权的司法行政化现象，法官检察官执法办案的独立性将得到切实的增强。 其三，就司法机关内设机构改革而言，职务序列改革后，业务部门负责人只负责本部门行政性的事务以及本人负责案件的处理，不再有权去影响和决定其他司法官负责案件的处理，业务部门负责人这种“长”的吸引力将大为减弱，司法官不再一味地追求晋升行政职务。司法机关内设机构的合并与分离，也不会再遇到目前来自各业务部门负责人(中层干部)这一群体如此大的阻力，司法机关内部的权力配置将会更加优化和明晰。 其四，就司法官办案责任制改革而言，职务序列和办案方式改革后，司法官成为执法办案的真正主体，司法官薪酬待遇大为提高，司法官的“权”、“责”、“利”之间的关系得以理顺，各级别司法官之间的关系也更为简单、清晰。法官、检察官对所办理案件承担责任，符合司法活动亲历性、直接性和独立性的司法规律，司法机关内部各级“长”不再拥有对他人负责案件的决定权，从而彻底改变过去“集体负责等于无人负责”的混乱局面，真正实现“谁办案，谁负责”，司法官执法办案的公正性也将得到切实的加强。 入选理由与述评： 司法的科层行政管理体制一直饱受诟病，近年来许多学者的研究都关注到这一点，并将其与司法独立、司法公正相联系。本文是实务人士对此问题的思考，作者从更全面、更切实际的角度提出了改革方案，提出以办案责任方式为依据进行职务设置，对司法人员实行分类管理，并明确指出当前司法人事管理制度已严重影响了司法改革。由于关涉国家组织、人事、财政多领域，改革司法官职务序列、司法领域“去行政化”，不是单纯法学理论研究能解决的问题，本篇实务界的思考有利于理论对此问题的深入观察。 近5年相关研究文献精选： 1.侯学宾：我国法官等级制度之检讨——以大法官群体为例，《法商研究》，2013（4） 2.李蓉：法官等级制度与法官等级化，《广西社会科学》，2013（6） 3.郭松：绩效考评与司法管理，《江苏行政学院学报》，2013（4） 4.黄豹：达马斯卡科层模式下公检法三机关之关系，《学术界》，2013（9） 5.支振锋：司法独立的制度实践:经验考察与理论再思，《法制与社会发展》，2013（5） 6.张栋：我国检察权运行规律的层级化思考，《江海学刊》，2013（6） 7.谭世贵，王建林：法律职业互动:现状、困境与出路——以法官、检察官、律师为样本的分析，《杭州师范大学学报(社会科学版)》，2013（2） 8.王申：科层行政化管理下的司法独立，《法学》，2012（11） 9.朱全景：引入科层逻辑修改人民检察院组织法，《人民检察》，2012（10） 10.彭小龙：司法场域中的非职业法官——一个初步的比较法社会学分析，《法制与社会发展》，2011（4） 11.陈洪涛，黄西武：中国改革开放30年法官素质状况变迁研究——以法官职业标准与法官职业外部评价标准为视角，《浙江工商大学学报》，2010（1） 12.戴景田，张文娟：公诉人员层级管理实践探索，《人民检察》，2010（20） 13.夏锦文：当代中国的司法改革:成就、问题与出路——以人民法院为中心的分析，《中国法学》，2010（1） 14.李立新：法院人员分类管理改革探析——以新一轮司法体制改革为背景，《法律适用》，2010（5） 15.任永安：论司法行政化及其解决之道，《暨南学报(哲学社会科学版)》，2009（5） 16.肖金明：司法改革的目标与司法模式——基于政治与司法关系的改革思路，《山东大学学报(哲学社会科学版)》，2009（3） 17.李雅琴：层级与职业化——对传统社会法官的另一种解读，《河北法学》，2009（9） 注释： ①《中国的司法改革(白皮书)》。 ②高一飞：《司法改革的中国模式》，法律出版社2011年版，第253页。 ③［美］达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第29页。 ④参见韩波：《法院体制改革研究》，人民法院出版社2003年版，第128页。 ⑤参见王申：《科层行政化管理下的司法独立》，《法学》2012年第11期，第135页。 ⑥参见牛建华：《台湾地区法院人事管理制度观察思考》，《人民法院报》2012年9月14日，第7版。 ⑦转引自怀效锋主编：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第166页。 ⑧同上注。 ⑨参见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期，第31页。 ⑩［德］拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第100页。 (11)前引⑤，王申文，第134页。 (12)参见［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷)，林荣远译，商务印书馆1997年版，第246页。 (13)［德］傅德：《德国的司法职业与司法独立》，载宋冰主编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第19页。 (14)参见周道鸾主编：《外国法院组织法与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第76页。 (15)参见［法］卡斯东·斯特法尼等：《法国刑事诉讼法精义》，罗结珍译，中国政法大学出版社1999年版，第122页。 (16)参见前引⑨，陈瑞华文，第49页。 (17)参见何帆：《法官高薪的前提是什么》，《人民法院报》2013年5月24日，第8版。 (18)参见最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2002年版，第457－460页。 (19)同上注，第269－271页。 (20)参见龙宗智：《论依法独立行使检察权》，《中国刑事法杂志》2002年第1期，第17页。 (21)参见赵阳：《合理设置检察官的职务序列》，《法制日报》2009年4月7日，第5版。 (22)参见徐盈雁：《分类管理：不当官照样有前途》，《检察日报》2007年9月5日，第5版。 (23)同上注。 (24)参见中国人民大学诉讼制度与司法制度改革研究中心：《破解检察监督的湖北经验——湖北省检察机关“两个适当分离”改革情况调研报告》，载“法律监督工作机制建设研讨会”会议交流材料。 (25)参见庄建南、曹呈宏：《独立行使检察权的问题与主义》，载张智辉、谢鹏程主编《中国检察(第5卷)》，中国检察出版社2004年版，第658页。 (26)参见林世钰：《主诉检察官：成长的烦恼》，《检察日报》2008年8月13日，第5版。 (27)前引(17)，何帆文。标签：法官论文; 法律论文; 检察官论文; 职务序列论文; 司法行政论文; 行政体制论文; 公务员职务论文; 工作管理论文; 行政部论文;