对94新税制的基本估价，本文主要内容关键词为：税制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从1950年建立新税制、统一全国税政以来，经过1953年、1958年、1973年、1984年的税制改革及以后近10年的修订和完善，基本上建立了一个以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的复合税制体系，较好地适应了改革开放和经济发展的需要。党的十四大提出建立社会主义市场经济以后，原税制存在的问题突出地表现出来。为适应建立分税制财政体制，与国际税制接轨，以便更好地适应社会主义市场经济发展的要求，一套崭新的税制终于从酝酿、测算论证走向了成熟，并从1994年1月起在全国实施。这次税制改革，其规模之大、内容之多、范围之广、力度之强，都是前所未有的。
一、新旧税制的比较
税制改革是关系到国家长治久安和经济体制改革的重大决策，涉及到对社会各阶层既得经济利益的重新分配和调整，对国民经济运行与发展具有重要的调控作用。新税制以统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保障财政收入为指导思想，以建立适应生产力发展水平的、符合社会主义市场经济要求的税制体系为目标，在遵循加强国家实现调控能力、体现公平税负、贯彻国家产业政策、兼顾公平与效率、简化与规范税制等原则的前提下，对原税制从结构、内容、负担、管理等方面进行了全方位的整体性改革。与原税制相比，其特点表现为：
——结构上的规范性。(1)在结构规模方面：原税制除正式35种税以外，还有类似税收性质的国家能源交通重点建设基金、国家预算调节基金及教育费附加等，共计38种。新税制颁行后，已实施的工商税收17种，加之农业税和关税共计19种，充分体现了简化与规范税制的改革原则。(2)在结构模式方面：新税制虽仍采用流转税和所得税并重为主体的税制结构，但在税种地位及其内涵上却不尽相同。表现在流转税上，原税制产品税、增值税和营业税三税并立；而新税制以增值税为主，增值税、消费税和营业税三税并存交叉调节，体现了新三税本身所应有的科学功能。表现在所得税上，原税制按经济类型分设所得税，即有6种所得税和2个调节税；而新税制则统一内资企业所得税和个人所得税，加原涉外所得税共计3种，使所得税制趋于规范化。
——内容上的全面性。新税制突出了税收征收制度的改革重点，同时兼及了税收会计核算、发票管理和征管制度等方面的改革，涉及内容多、范围广。(1)在征收制度上，无论是税种的修订、合并、新征和取消，还是在税种各要素上（如征收范围、计税依据、税率、减免税和纳税期限等方面），都进行了不同程度的修改和完善。(2)在税收会计核算上，结合1993年新财务会计制度，增设了一部分会计科目和会计报表，同时对核算及帐务处理等也作了明确的规定。(3)在发票管理上，制定了“增值税专用发票使用规定”，并重新修订颁行了全国“发票管理办法”及其实施细则，使发票管理更加科学化、法律化。(4)在征管制度上，明确建立纳税申报、税务代理、税务稽查“三位一体”的征管格局，明确加速推进税收征管计算机化的进程，以及确立适应社会主义市场经济需要的税收基本规范等。
——税负上的合理性。新税制突破了在计划经济体制下形成的分配格局，其税基与原税制相比有所拓宽，整体税负水平基本上与原税制持平。(1)从税负的调整上看，新税制体现了加强国家宏观调控能力的需要、国家产业政策的奖限要求以及与国际税负水平相衔接的客观要求，达到了实现公平税负、鼓励企业竞争的目的。例如，增值税扩大了其征收范围，规定了17%的标准税率和13%的优惠税率，充分体现了增值税公平税负和避免重复征税的功能；统一企业所得税，规定了33%的标准税率以及18%、27%两档优惠税率，克服了按经济类型设税种的税负不平衡等问题；其他如消费税、营业税、资源税等税率的规定和调整，以及减免权、起征点、免征额和弥补亏损等方面的规定，基本上达到了预期的目的和效果。(2)从企业税收负担来看，新税制理顺了国家与企业的分配关系，国有企业实际税负总体上下降幅度较大，大部分集体、乡镇企业税负减轻，涉外企业实行新流转税制后约有70%的企业的税负下降或持平，这为多种经济的发展增添了后劲和动力。
——管理上的科学性。税制中最敏感的改革是减免税。新税制对减免税的条件及其权限作了极为严格的规定。这既体现了减免税管理在法律上的统一性和严肃性，又为实际税收工作强化减免税管理提供了保证。征管制度改革明确建立“三位一体”的征管格局，并辅之重罚偷逃税行为的办法，以及确立适应市场经济要求的税收基本规范，这是针对现实税收工作实行科学化管理的一项有效措施，对增强全社会及公民的纳税意识、重塑良好的税收环境等方面将会起到不可估量的积极作用；同时明确加速推进征管计算机化的进程，则有利于税收工作全面实行科学管理，提高其效率和水平，对实现税收管理现代化有着积极的现实意义。
二、新税制的利弊分析
’94年新税制是建国以来在税收分配领域进行的最广泛、最深刻的一次改革，是税制建设史上的重大突破，这对我国的政治、社会经济尤其是社会主义市场经济建设将会产生积极而深远的影响。其优点和积极作用主要表现在以下几个方面：
第一，建立了适应社会主义市场经济发展的新的分配格局，有利于促进市场经济体制的形成。市场经济具有盲目性和自发性等缺陷，若要达到有效生产和资源配置的最佳方式，保证市场经济的良性运行和发展，就必须辅之法律的、经济的或行政手段的引导和干预。税收则兼有法律强制和经济调控两种功能，良好的税制可以促进市场经济的发育并有着弥补其缺陷之功效。’94税制改革以建立适应社会主义市场经济发展要求的税制体系为出发点，注重强化税收的刚性和约束力，推进了依法治税的进程，使经济行为符合法律（包括税法）的规范。流转税制改革克服了原产品税重复征税和税负失衡等问题，保证了征收范围广、收入及时稳定等优点，起到了适应市场机制和补充市场调节的作用；所得税制改革解决了税负不公等问题，发挥了税收调节个人收入悬殊和地区间经济发展差距过大的作用，既适应了市场经济发展的竞争需要，又促进了全社会协调发展以达到共同富裕的目的；资源税制进一步扩大其范围，将其级差收入归国有，发挥了税收有效配置社会资源的作用；其他各税的改革，对均衡社会财富、缓解社会分配不公及限制某些经济行为等方面也起到了积极的调控作用，有助于市场经济的建立与良性运行。
第二，提高了“两个比重”，有利于加强国家对宏观经济的调控能力。国家对宏观经济调控能力的强弱，主要取决于国家财力的大小和税权集中的程度，新税制充分地体现了这一精神。这次税改总体上调整了税收总规模，逐步提高了税收收入占国民生产总值和中央财政收入占整个财政收入“两个比重”，有利于社会总供给与总需求的基本平衡。通过税制结构的调整和税制的修改，合理划分税种和确定科学税率，适应了分税制财政体制改革的需求，建立中央税、地方税及共享税的税制体系，理顺了中央和地方的分配关系；通过统一内资企业所得税和个人所得税，理顺了国家与纳税人的分配关系，较好地保证了国家的财力需求；通过统一税政、集中税权，保留政策性减免，取消困难性减免税，严格税收征收管理，有利于做到应收尽收。诸如此类的积极作用，保障了国家具有足够的财力和税收来调控国民经济的运行和发展。
第三，理顺国家与企业的分配关系，有利于促进企业转换经营机制。理顺分配关系，尤其是国家与企业的分配关系，是这次税改的重要指导思想。流转税制中的增值税具有“中性原则”，总体上为绝大部分不同行业，尤其是同行企业的生产经营创造了平等竞争的条件，有利于企业充分发挥生产经营的自主权。所得税制等方面的改革，实行税利分流、统一比例税率、税后还贷和税后承包，以及取消国有大中型企业调节税、小型企业的承包费、企业税后征集“两金”等办法，减轻了企业的税收负担，有利于增强其活力，促进企业在市场经济的竞争中转换生产经营机制，完善经营责任制，使企业成为真正的自主经营、自负盈亏、自我积累、自求发展的独立生产经营者。
第四，建立了较为稳定的税制体系，有利于促进多种经济成分、尤其涉外经济的发展。新税制改革历经近两年的研究、论证及严格的立法程序，初步形成了一套符合市场经济发展的、较为完整、规范、稳定的税制体系。尤其明确了涉外经济实行内外统一的流转税等税制（涉外所得税除外），使涉外企业和外藉个人对来华投资充满信心。可以说，新税制达到了使各种经济类型的纳税企业在公平税负下竞争的目的。无论何种经济类型的企业，只要行业相同其税负大体上也是相同的，这将会减少假集体、假外资、假合资等问题的发生；这既可减轻征管工作中的困难，又有利于促进各种经济成分的全面发展，从而加快社会主义市场经济的建立与发展。
第五，参照国际惯例，有利于加速我国税制与国际税制的接轨。逐步与国际惯例接轨，这是我国经济体制改革和经济发展的必要措施。从我国国情出发，积极借鉴国外税制的有益做法是这次税改的成功之处。例如，流转税方面：增值税实行价外征税、抵扣税款制度，改12档税率为标准和优惠两档税率；消费税实行对特殊消费品在生产销售环节征税。所得税方面：统一所得税，实行比例税率和超额累进税率相结合，规范税前扣除项目和列支标准等。其他各税方面：如开征土地增值税、社会保险税、遗产税和证券交易税（后3种税暂未出台），相应调整和修改地方税等。以上所述诸改革，基本上与国外税制的通行做法是一致的。因此，改革后的新税制，不仅缩小了与国际税制惯例的差距，同时也促进了国内市场与国际市场相衔接的经济发展。
应该指出的是，’94新税制虽是一次成功的改革，但在某种意义上说它仍具有“转轨”的性质，由于客观条件等方面的原因，尚存一些不足和需要完善之处。本文认为，这既有税制本身存在的问题，又有执行中的问题。概括起来主要表现为：一是由于我国实行生产型增值税，其征收范围只限制在工商业，因而对建筑安装、交通运输及提供服务行业征收营业税还存在重复征税等不足之处；二是所得税制中企业所得税还存在内外两套并存的不公平问题，改革尚未完全到位；三是地方各税的许多税种尚不够规范，如拟修改的房产税、车船税、土地使用税和城建税尚未颁行，目前总体上仍就执行原税制规定，但在实际工作中又对此进行了宣传，故存在新旧税制执行不一、不理解等问题，加之原税制中税基过窄及税率偏低等，显然难以保证地方的财政收入；四是拟开征的新税种如证券交易税、社会保险税和遗产税，直到目前尚无定论，或继续论证开征或不征，纳税人和公民感到糊涂、不理解；五是由于培训和辅导新税制实施不够，故在征纳过程中存在一些差错或不严等问题，如增值税的税基，许多是按现行售价计税的，造成货物售价提高及纳税人、消费者存有税负畸重的错误认识；六是在地方税管理权限上，由于地方税与地方各级财力及经济发展密切相关，当地方财政资金充盈时，其征管工作可能偏松而让税于纳税人，反之则可能强化行政手段去抓地方税收入，显然这与税法的立法精神及其要求不相适应；七是由于税务代理等征管制度还未全面实施，加之推行税务代理制的条件尚不成熟，使其与建立“三位一体”的征管格局不相适应，并影响了税收征管改革的进程。
但是我们应看到，新税制出台初期需要有一个“磨合”的过程，出现一些问题甚至是负效应，可以说是不可避免的、正常的，关键是如何采取积极的措施来予以完善，把新旧税制衔接好。
三、新税制完善的设想及对策
笔者认为，在当前及今后相当长的时期内，税制建设的主要任务应是：按社会主义市场经济发展的要求来调整和完善税制，使税收活动与市场经济运行相协调。对此应从以下两个方面着手进行。
（一）修订和完善税制，加快税改的进程
新税制已经颁行半年之多，从税制本身存在的问题来看，应从完善及加快税制改革进程的角度来考虑。
1.实行消费型增值税，扩大其征收范围。消费型增值税允许全额扣除资本物的购进税金，征税对象仅限于消费资料。实行这种类型的增值税，可以促进资本投资，减轻企业税负。此外，还应进一步扩大增值税的征收范围，除工商业以外还需包括诸如交通运输、建筑安装及服务等提供劳务的行业，以保证各行业税负的合理性，充分发挥增值税的中性优势和应有的作用。
2.统一内外资企业所得税，加快合并的步伐。现代市场经济是一种竞争经济，就税收而言，内外资企业在不同所得税制下存在不公平竞争的问题，因此统一内外资企业所得税制已势在必行。我国原设想分两步走，在1996年以后达到这一目标。从目前情况看，于1995年初开始实施运行为佳，这既可解决内外资企业税制不一等问题，又可加快我国税制与国际惯例的接轨。
3.适应分税制财政体制的要求，及早修订和开征地方税等税种。分税制财政体制业已实施，其核心是要求合理划分管理权限，明确各税收入归属，以确保中央和地方各级的财政收入。从我国现状出发，在分税制实施初期，对地方税的立法和管理应遵循集中、统一、规范和适度的原则；应尽快论证拟开征的遗产税、社会保险税和证券交易税的可行性，修订房产税等四个地方税，并及早出台运行。
4.税收征管制度的改革尽早出台，使其系统化。新税制中对征管方面的改革，其细化内容尚处于论证阶段。从“三位一体”的征管格局及其计算机化的目标来看，这些征管制度是可行的、并有着积极的现实意义，故此应加快制度颁行的各项工作；同时，应与《征管法》等内容相衔接，以保证税收征管制度的科学化和系统化。
（二）实际工作中应注意解决的问题
新税制从理论上说是科学、可行的，做到了简化、易懂、易操作，但由于税务机关面临机构改革及某些税务人员素质偏低、培训质量差等问题，因而新税制在实际执行中产生了一些偏差。对此必须予以纠正，采取有针对性措施来保证新税制的正确贯彻和执行。
1.加强新税制宣传和培训的力度。新税出台前后，国家及其有关部门对税制改革的必要性、意义及其主要内容，作了不同程度的报道和宣传，各地财政、税务机关及企业主管部门等单位也认真组织了新税制的咨询、培训和考核工作，总体上收到了一定的效果。但也存在流于形式、只求经济效益而不注重质量等问题，一些税务人员和纳税人对新税制还没有做到真正理解和掌握。因此，新税制的宣传和培训工作，在当前及今后一段时期内仍是一项艰巨、细致的工作任务。
2.强化税收征收管理工作的力度。新税制运行后所存在的差错和问题，其产生的原因之一就是征管力度不够。由于“三位一体”的征管格局还只是一种改革目标，从原征管格局过渡到新格局目前仍有一定的距离，因此必须采取措施强化税收征管工作。一是细化税制，并相应制定税务代理、税收处罚、举报奖励、税务稽查工作规程等规章制度，使征管工作有法可依；二是加强纳税审核、税务稽查和税收审计工作，推进税收工作分工的科学化和专业化；三是加强宣传和准备工作，培训和考核税务代理人，积极创造条件全面推行税务代理制，同时完善税务机关的咨询服务；四是加快在税收征管领域应用计算机的进程，提高税收工作电算化和网络化水平；五是建立税务人员定期税制培训及考核制度，以及纳税单位办税人员合格证制度，以保证征纳双方正确和严格贯彻执行国家的税收政策法令；六是发挥财税部门的促产优势，积极培养和开发税源，同时又要坚持依法治税，做到应收尽收；七是在征管工作中不断完善征管制度，纠正偏差，堵塞漏洞，以确保国家税收收入不受侵害和损失。
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