电子政务信息资源建设研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,信息资源论文,电子政务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。坚持信息化带动工业化，以工业化促进信息化”。而政府信息化作为国家信息化的龙头，在提高政府行政质量和效率以及科学决策及宏观调控能力上也初显威力。电子政务建设很主要的一部分就是政府的资源共享，这种共享是建立在政府资源信息化的基础之上的，大量的政府业务将以信息的形式存在和产生效益。由此可见，信息已成为现代社会资源的重要部分。如何建设和管理信息资源，如何有效地开发和利用信息资源，是当前电子政务建设的重点问题和面临的新挑战。目前，有关电子政务信息资源建设的研究方兴未艾，研究内容主要集中于以下几个方面：
一、电子政务信息资源建设的现状与存在的问题
“重硬轻软”、“重应用系统，轻信息资源”是多数单位信息化建设的现状写照。由于区域、部门建设的独立性，目前，我国的决大多数电子政务系统大都是以某一地区、行业或某一厂家的操作系统与系统集成技术为基础。各系统自成体系，从而带来例如资源分散、信息共享困难、应用水平低下等，而且形成彼此隔离的信息孤岛式的信息系统，严重影响电子政务的正常发展。电子政务信息资源的建设问题已经引起了政府和有关方面的注意。2001年末，新组建的国家信息化领导小组的第一次会议指出：在目前我国的信息化建设中，信息资源的开发利用水平滞后于信息基础设施的建设，信息资源开发严重不足，而网络和数据库又存在大量低水平的重复建设，且难以实现互联共享。甚至在一些建立了电子政务专网的部门和地区，出现了网络使用效率低下，网络冗余严重等现象。因此，如何整合系统内各应用系统和数据资源，架构一个统一电子政务综合处理平台，实现资源全面整合和共享，成为提高电子政务整体应用水平的关键环节。目前，许多厂商已看到了这一巨大的市场，如赛迪网、赛迪数据、国信贝斯、K12、方正电子等厂商已开始在信息采集、信息加工、信息集成和信息整合等方面进行尝试和探索。其中，北京国信贝斯软件有限公司的完全建立在具有自主知识产权的iBASE数据库基础之上，基于最新的Web Service应用体系架构，利用iBASE数据库强大的数据整合和管理能力，通过全面集成各种格式的电子文档、数据库以及视频、音频等数据和各种分散的政府办公业务系统，基于政务信息资源库，最大限度地实现系统数据交换、程序链接、资源共享重用和互操作的iBASE电子政务数据整合平台应用系统，为解决政府部门之间信息系统的难于一体化及中央与地方政府之间信息系统难于一体化的问题，整合政府内部各业务系统和数据，实现资源的广泛共享提供了一个比较成型的解决方案。
电子政务信息资源作为电子政务建设的一项重要内容，在其建设过程中存在一些被反复提到的达成共识的问题。
1、对电子信息政务信息资源建设的重要性认识不足。目前社会各界对电子政务信息资源的建设还缺乏正确的认识。重硬件，轻软件；重建设，轻应用；重网络，轻信息的现象仍然比较突出。
2、强调部门利益，存在条块分割现象，“信息私有”的封闭保守的传统观念仍在作祟。目前，我国政府管理运作体制及机制多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。政府作为社会经济管理的职能部门是信息资源最大的生产者和使用者。长期以来，由于体制的原因和部门既得利益的驱使，造成信息资源的部门控制，条块分割，缺乏有效共享，不同部门的多头管理也形成了信息资源的重复建设、重复投资和信息不畅，随着市场经济的发展和行政体制的改革，这方面的问题虽然有了很大改观，但一些深层次的问题还没有解决。
3、缺乏指导性的技术标准，造成：“信息孤岛”。在信息资源建设当中，数据标准占据非常重要的地位。只有依据标准建设的数据源，才能够无障碍、不失真地在人与人之间、人与机器之间以及机器与机器之间进行流通和交换；只有数据信息是标准的，处理信息的计算机应用系统才可能实现跨系统共享数据。在推动政府信息化的过程中，发达国家普遍重视制定统一的整体规划和技术标准，以此来规范电子政务的发展。而在我国现行的部颁标准中，却存在规范性和唯一性不够、各自为政、信息难以互联和共享的缺点。
4、组织结构和人才综合素质不适应。许多单位注重信息技术部门的设置，而没有信息加工分析利用的机构设置。在人员素质方面，往往掌握信息技术的人员不掌握信息资源管理知识，反之亦然。同时，一些政府部门官员留恋并习惯于传统的公务文书形式，不愿接受电子政务的洗礼，不愿通过网络来处理公务、完成文件的流转和签发。而且，信息的透明化、办事的规范化势必对行政权利的行使起到一定的限制和监督作用，使得少数部门或个人的既得利益化为乌有，因而容易引起他们对政府信息化的抵触情绪。
谢力民在发表在2002.11.01赛迪网中国计算机用户《信息资源建设的五大瓶颈》一文中还分析了存在于目前电子政务信息资源建设中的一些更深层次的问题，一是缺乏对信息生命周期的全过程管理。对信息资源开发建设，要有信息生命周期的认识，要对信息生命周期进行过程管理。我们的方针政策、规划计划、分析评测应该包括信息生命周期全过程，从宏观上把握住信息生命周期链条的各个环节。当进行具体信息系统建设时，要把数据库的建设和上述各个环节都包括在系统架构和系统设计中，在这个微观小系统中，在信息资源大海中的某一个小岛上，进行有效的信息资源开发。二是缺乏相应的政策环境。信息资源政策在指导信息资源开发利用工作的同时，也构成了信息资源建设的保障环境。信息资源政策的覆盖范围很广，但对于信息资源建设领域，我们迫切需要的是有关信息公开的法律和政策。信息的公开和流通与信息的安全和保护，二者不可缺一，要从法律和政策的角度作出明确的规定。三是缺乏理论研究环境。信息资源建设管理方面的问题，是看得见，却看不清，是说得出，却说不明，在云里雾里，不但一般的技术人员是这样，即使是专家学者，在部分问题上也是感到困惑，这种状况反映出信息资源管理理论研究的欠缺。由于信息化发展阶段性的限制，目前国内对信息技术系统、计算机应用系统的研究比较多，而对于信息资源的理论阐述、对于信息资源管理的框架体系的研究，却很少，与中国目前IT产业的蓬勃高速发展很不相称。四是缺乏技术支撑体系。信息资源的开发建设，需要技术支撑体系，而技术支撑体系，必须是围绕信息资源共享交换、开发利用这个根本目的去构造的，这是我们当前十分缺乏的。
二、电子政务信息资源建设的内容与重点
电子政务信息资源建设，是指对信息资源的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，不仅包括信息本身，而且也包括与信息资源有关的资源，如人员、设备、资金和技术等的管理。重点是不仅要规划和开发一批战略性、宏观性、基础性和公益性的政务信息资源基础数据库，而且要整合和改造现有的信息资源，清理、确认和制订数据库标准与规范。难点在于如何更加有效地开发和利用电子政务信息资源。
1、电子政务信息资源库的内涵与功能。电子政务资源信息库归根结底应该以服务于政府和社会为宗旨。对政府来说应当使政府行政管理、应急指挥和快速反应的能力进一步提高，做到科学、高效的宏观管理和决策。对社会及时发布大量有价值的政务信息，引导企业自主走向市场，对经济发展和社会进步进行导向，减少盲目性。在政府信息资源开发利用方面，资源数据库的功能体现在建立政府信息资源管理体制，建立政府信息公开和面向社会服务制度，制定政府信息资源管理、信息采集、交换、公告、信息网络建设实施标准、信息库建设规范，建设一批能对主要的政府业务工作和重大决策提供支持的数据库群，保证政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享。所以，电子政务信息资源库应当是一个“大而全，大而精”的政府信息数据库群，根据信息共享与安全保密相结合的原则，使资源库群成为领导科学决策、公众排忧解难的“活字典”，成为促进社会生产力解放和发展的原动力。它应当包括：（1）政府决策信息，如国家和地方的政策、法规条例、决策咨询、战略发展研究报告（包括各职能机构和院所历年的研究成果）和阶段性的总体规划等；（2）为社会服务的信息，如国际国内重大政治新闻、经济运行分析、热点透视、社情民意动态、税收征管、统计报表、市场供求信息、社会与经济预测信息、金融财经信息、科技与人才信息，等等；（3）各政府组成部门的工作职能、各种公文、会议情况、总结报告、记录数据、办公文档、机关行政管理信息、经验介绍、驻外办事处工作流信息等政府间交流信息；（4）整个城市的各类资源要素储备和分布状况，行政组织及人力资源调配预案，对自然灾害和意外事故的处理重大突发事件（维护城市稳定方面的信息：突发事件、重大案件、大规模群众集访和应用早期掌握的信息解决弱势群体困难，做好群众工作）的应急预案数据库；（5）不断收集城市规划与发展的思想库以及城市发展和政府行政的历史沿革等信息。还应包括：城市地下网、管、道和线的分布和结构。
2、对现有电子政务信息资源的有效整合和利用。据专家介绍，我国政府部门掌握着社会资源中80％有价值的信息以及3000多个信息库。但是，其中能保持动态更新及有效利用的信息库仅占10％左右，其他大部分信息资源都没有被充分利用以及适时更新，基本上是“死库”。电子政务的建设，能否盘活这些信息资源可谓是关键。有的政府部门虽然上了先进的信息系统，但信息资源数据是呈离散式分布的，缺乏相应的整合与管理，处在无序或无效状态。要解决这一问题，首先要建立一个统一的电子信息架构，能够最大限度的收集、存储、管理信息资源（内容），并且让不同的信息在一个统一标准的结构中（形式）进行传递，将原本分散、独立的信息资源统一整合到一个信息资源平台之上。其次，要最大限度的保证信息存储平台的安全性、可用性。整个信息化统一架构的核心是信息存储。服务器只是外挂的一个信息处理的一个设备和平台，服务器死机可以重新启动，但是数据丢失却是不可恢复的。因此，对于信息存储平台，我们要求它不但能将所有的业务进行集成、整合，统一到单一的数据下面，而且要保持信息资源和业务的连续性，要保证随着新的业务的增加，新的信息资源能够及时的进入系统，并且不影响其他正常的业务运行；第三是确保数据的安全性，让数据在遇到不可预见的灾难的时候能够得到保护，用现在的一些最新的存储技术去实现这些方面的功能。
三、电子政务信息资源建设的途径与措施
电子政务信息资源建设是一项涉及面广、技术性强、资金密集的系统工程。在现阶段，专家及研究者认为尤其要注意以下几个方面：
1、提高认识，重视电子政务信息资源的建设。材料、能源和信息已经成为当今社会三大重要的资源。信息资源已成为生产力、竞争力和社会经济发展的决定因素。谁能更多更快地占有信息资源并能有效地开发和充分利用，谁就能作出正确的决策，取得竞争的优势。电子政务信息资源的建设，尤其是开发利用是政府信息化建设的核心内容，在加速电子政务信息基础设施建设的同时，必须高度重视信息资源的建设。
2、统一规划，统一实施，避免各自为政，重复建设。信息资源数据库系统的建设，是我国电子政务建设的基础性工作，是为电子政务网络平台提供基础的、公用的信息资源。因此，一定要统一规划，统一实施。建议由国家发展计划委员会或信息产业部牵头，成立一个由各部门主管领导参加的领导小组或协调小组，下设由国务院办公厅、各部委、各直属单位以及中国科学院等有关部门专家和技术人员组成的办公室，负责信息资源数据库的规划、实施、协调和督促工作。同时，建设政府信息资源库并非一蹴而就，而是一项长远的系统工程，往往需要做大量基础性的工作，如文件的数字化，信息的筛选，加载和更新等。政府信息资源库重在长期的有效积累和维护管理，要科学的整合各个系统，实现条块结合，依照存量共享，增量共建的原则，形成有效的数据报送和查询功能。
3、统一标准，消除“信息孤岛”。在资源信息数据库的建设过程中，政府对信息资源要采用标准化的方式进行管理，政府必须制定和施行严格的、统一的信息资源管理标准和政策，并监督该政策的执行过程，促进信息资源管理原则、方针的实施，评估相关信息机构的信息管理活动并确定其适用性、有效性和是否符合国家颁布的政策、原则、标准等。
4、建立健全法规、机制。要提高信息的价值、真实性、可靠性、及时性、完整性，就必须确定一些基本原则，制定相关的法律法规，以此制约政务工作中采集信息的随意性。我们要根据我国国情和各地特点，参照发达国家的成熟经验，制定一系列科学的、完善的、可操作性强的法律法规，以保证数据库的开发利用有章可循、有法可依。对电子资源信息数据库的维护，则要建立定时更新、专人负责的机制，采取切实有效的措施，注意数据源的权威性、准确性，保证数据的现实性、完整性和可持续性。
5、正确解决资源公开问题。各地区、各部门要从政务信息化的全局出发，打破条块分割和部门隔阂，主动提供相关信息，实现资源共享。政务信息，实际上是国有财产，只不过授权有关部门来收集并处理而已。任何部门、任何人都无权据为己有，任其浪费。政府部门应充分认识政务信息的本质特征，强化为社会公众提供优质服务的意识，信息资源数据库的大部分内容要向社会各界和普通群众开放。实际上，政务信息资源的开放与共享会产生一个“多赢”的结果，政府各部门和社会公众均能从中受益。
6、加强与社会公众的联系。信息资源库既要为政府部门服务，更要为社会公众服务。政府部门要提供方便快捷的网上检索、下载、打印功能；凡是库中可直接或稍作加工便可提供的信息，应无偿使用；需要详细或多层分组的信息，可酌情收费。政府部门应该欢迎用户对数据库进行监督和核查，鼓励他们将发现的问题以及意见、建议等通过互联网或传统方式及时反映给有关管理部门。网站构建得好不好、数据是否准确，社会公众是最有发言权的。管理部门要充分听取他们的意见，及时解答问题、反馈处理结果。
7、加强对政府信息资源库的系统运行规范管理。对于一个现代组织，尤其是大型社会组织来说（地方政府从某种角度来讲也是一个有机系统），其信息系统往往是一个复杂的大系统，必须有一套运行规范来管理和控制信息系统的运作。系统运行过程中应当遵循的基本规范包括：信息系统操作规程、系统修改扩充升级规程、系统定期维护制度、安全保密制度以及运行状态记录和日志归档等。
8、对信息资源进行分类管理。现今很重要的一个观点就是分类管理，许多发达国家，对信息化以及信息资源其实已经实行了分类管理，如俄罗斯，美国等国家，从信息资源的定义到信息资源的使用权限都有严格的规定，并以法律的形式规定了公民对信息资源的责任和权利。分类管理的思想在我国法制实践中有着广泛的应用，也是我国电子政务信息资源管理的必然选择。通过立法来对电子政务信息资源进行分类管理，对于信息资源的合理配置，有效开发和利用必会起到积极的作用。
9、建立高效、可操作的信息资源质量评价体系。在信息资源开发阶段尤其要进行质量评价，这时的评价是可预测性的。投入运行后，由于信息资源和环境的不断变化，需要对信息资源运行状态和效益进行及时滚动式分析评价，以此作为该库的维护、更新和推广的依据。质量评价的关键是选择评定质量的指标及评定优劣的标准。应包含：有效性、实用性、可靠性、灵活性、安全性、可近性、易用性和完整性。
10、从制度上确保打破信息资源的垄断性，树立权威性。有些组织机构由于保守或竞争等方面的原因，常常把本部门拥有的信息资源看成是自己的私有财产而不大愿意对外公开。如果没有完善的信息公开制度作保证，很难进行信息资源共享。另一方面，各种组织机构或从事规划研究开发，或从事监督管理，或从事生产经营，往往是专门化开展某一方面的工作的权威，他们所产生的、发布的信息相对集中和有序，也比较准确和可靠，具有一定的权威性，给公众以安全感和可信度。
总之，电子政务信息资源建设的研究对于电子政务的深化和完善至关重要，对国家信息化的实现具有举足轻重的意义。目前我国相关的研究刚刚起步，尚缺乏深入系统的研究。存在的突出问题是建设和应用脱节，网络技术和信息资源管理研究脱节，缺乏既懂技术又懂信息资源管理的复合型专业人员。电子政务信息资源建设的研究任重而道远。
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