从柔性领导力开发谈提高政府公信力，本文主要内容关键词为：公信力论文,柔性论文,领导力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-3文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2012)03-0159-05
近年来我国社会对政府公信力的关注不断提升。随着经济体制改革以及由此推动的社会转型的逐步深化，经济、政治、文化、社会乃至人们的思想观念发生了深刻的变化，公众对政府的期望与政府对公众期望的实际满足程度之间的矛盾反差越来越大、越来越尖锐，政府公信力越来越受到质疑。在这种背景下，如何提高政府公信力的问题开始引起全社会关注，也成为学者们潜心研究的课题。本文试图从柔性领导力开发这一视角切入，探寻开发柔性领导力以提高我国政府公信力的对策和方法。
一、非职务权力影响力：政府公信力的一个重要因素
政府公信力是政府行为得到社会公众信任和认可的程度，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。具体体现为：政府的合法性程度、政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府公务员的业务素质和行政道德水平、政府的国际形象与政治地位。政府公信力的实质是公众对政府行为的评价和反应，公众认可政府的行为，对政府持肯定态度，政府的公信力就高，反之政府公信力就低。
从对政府公信力的这一界定看，非职务权力影响力是影响政府公信力的一个重要因素。
政府公信力是公众与政府关系的体现。从政府方面看，作为公共权力的掌握者和行使者，政府掌握公共权力范围的大小。行使公共权力的强弱，执行公权力的公正程度以及自身对待公共权力的态度等因素都影响到其公信力的大小。然而，政府的公信力大小不能由政府自己说了算，得由公众说了算。从公众方面看，政府公信力的实质是民众对政府整体形象的认识和态度，并在此基础上作出的评价。因此，正如有些学者所说：“政府公信力是政府的社会影响力。它是政府执政能力的客观表现，是政府的权威性、民主性、服务程度和法制建设程度的标志，同时也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度”。而人民群众对政府的这种满意度和信任度即政府的社会影响力，并不是体现在政府所掌控的行政权力、科层体制上，而是体现在政府及其领导者的非职务权力的影响力上。
对此，我们可从理论与实践两方面加以理解。
从理论上看，政府权力的合法性基础是人民群众，其社会影响力来源于人民群众，而人民群众看重的并不是政府领导者手中的行政权力，而是政府领导者手中的权力是否为民所用，他们的心中是否真正装着广大百姓。从领导学的角度说，真正的领导力不是单纯的权力，而是领导者在被领导者心中产生的影响力。这种影响力并非与他们的职位权力相对应，甚至与他们的职位权力无关。西方领导学的奠基人法约尔称这种影响力为“个人的权力”，所谓个人的权力就是“由于自己的智慧、博学、精神、道德、指挥才能、所做的工作等等决定的”，显然，在此所说的“个人的权力”即非法定的职务权力影响力。他认为，出色的领导人需要职务规定的权力，也需要个人权力。同样，光有行政权力而无社会影响力，政府的公信力也难以确立。
重视政府在公众心中的影响力，这是政治现代化的必然产物。
从直观上看，政府的公信力与政府的权威有着最直接的联系，而公众对权威的理解，在不同的历史阶段是有差异的。马克斯·韦伯曾把政治统治权威分为三种历史形态：传统型权威——“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和传统授命实施权威的统治者的合法性至上”；魅力型权威——“建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上”；法理型权威——“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上”。这三种权威完全建立在三种不同的基础之上。传统型权威面向过去，建立在祖辈相传的传统基础之上，对传统型权威的服从，就是服从“传统赋予他们的固有尊严”。魅力型权威建立在非凡人格、英雄气概、创业奇迹的基础之上，是来自对领袖个人魅力的崇拜。法理型权威即法定权威，是建立在规章制度和行为规则的合法性基础之上，对法理型权威的服从即是对法的权威的服从。显然，前两种权威是不发达政治的产物，很难适应现代社会的发展。现代政治越发达，法理型权威的作用必然越强。
在当代民主政治的社会背景下，政府的权威完全应该建立在其合法性的基础之上。民主政治条件下的合法性主要由价值观念、法律规范、治理绩效和认同机制四项原则构成。这四项原则可简约为合民意性与合法律性。在两者之中，合民意性是绝对的，是最终归宿。这就是说，现代政府要有权威，有公信力，必要条件就在于其公共权力必须得到民众的认可、拥护和支持。这就要求政府领导走民主化道路，通过制度化、规范化、程序化的渠道，调动公民广泛有序地参与行政事务，并用公仆般的热忱赢得公众的拥戴。如果说，维系传统型权威和魅力型权威的基础主要是领导者手中掌控的职务权力，那么，维系法理型权威的基础则除了法定的职务权力外，非职务权力影响力起着更为重要的作用。
所谓非职务权力影响力，即不依赖于领导者担当的职务，靠领导者自身的个性特征与言行而有效地影响并改变被领导者心理和行为的能力。非职务权力影响力取决于领导者的品格、学识、才能等因素，通过诚信度、号召力、亲和力、良好人脉、团队精神、创造力、远见卓识、组织能力等途径表现出来，具有很强的内在性，是一种非法定的、非强制的、柔性的力量。而正是这种柔性的力量最能凝聚人心、赢得人心。以合民意性为坚实基础的政府公信力主要来自这种非职务权力影响力。
从现实状况看，当今我国政府公信力下降的主要缘由就在于非职务权力影响力的缺失。
新中国建立以后，尤其是改革开放以来，我国人民政府执政为民，带领全国人民取得社会主义建设的巨大成就，全国人民的物质和文化需求不断得到满足。我国政府无论在国内还是国际上都建立了良好的形象。我国政府的公信力在总体上说是相当高的。但是，由于种种主客观原因，目前在政府公信力方面还有许多不尽如人意的地方。
我们不能不看到，在当今社会转型期、社会矛盾突显期，我国政府公信力在某些方面呈现出局部下降趋势，表现为：政府服务质量有所下降、政府信息公开满意度不高、政府依法行政有所失范、政府行为信用有所弱化等。在中共中央机关刊物《求是》的子刊《小康》杂志中，公布了2008-2009年度中国信用小康的指数为61.1，比上年提高0.7个百分点。政府公信力指数虽然微弱上扬，但仅刚刚及格。在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的调查中，认为“仅作参考，掺假的成分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达91.1%，而在2007年的调查中，这个比例是79.3%。公众对政府行为的信任度下降了10个百分点，一定程度上反映出政府失信问题相当严峻。
政府公信力的下降是由多方面原因造成的。既有国际因素，也有国内因素；既有客观原因，也有主观原因。当然，政府方面的主观原因是主要因素。归纳起来，主要包括：
其一，政府政策诚信度问题。一些政策的制定本来就脱离实际，脱离群众，可行性不强，而有些领导者却单凭长官意志，盲目推行。或不顾群众利益，不倾听群众意见，主观武断，违背民主决策原则，最终制定出的政策的价值取向和利益取向与民众期望相悖。结果当然不仅难以兑现，而且必然损害人民利益，给社会带来严重损失。这样的政策势必会降低政府公信力。
其二，政府行为诚信度问题。政府行为是政府政策得以施行的具体途径。政府行为得力与否，直接关系到政府公信力的高低。当今政府公信力不高一个直接原因是政府行为不力，主要表现为：(1)一些政府行为不规范，或不符行政程序，或不符法律规范；(2)一些政府行为职责不明，错位越位，该管的不管，不该管的管了许多，甚至与民争利；(3)一些政府行政不作为，敷衍塞责，得过且过，漠视群众；(4)一些政府行政走形式，满足于一般号召，不求实际效果；或追求表面上的轰轰烈烈，大搞“政绩工程”、“形象工程”，至于群众的实惠，一概不顾。凡此种种，势必影响政府的公信力。
其三，政府形象诚信度问题。政府的形象直接关系到政府公信力，只有群众认为政府值得信赖，才会信任它。而政府的形象靠政府的领导者和公务员们来维护。当今政府公信力不高，与一些领导者和公务员的德行不端也有直接关系。试想，面对一些把权力当做谋取私利的工具，把权力当做个人飞黄腾达、光宗耀祖的途径，把权力当做儿戏，对人民赋予的权力极不负责，口头上为民，实际上为己，或为自己家族的干部；面对一些作风漂浮，不思进取，脱离实际，漠视群众呼声，对中央的统一部署有令不行，有禁不止，阳奉阴违的干部；面对一些骄奢淫逸、贪赃枉法、生活堕落的干部；面对一些热衷于搞私下小动作，搞小圈子、小宗派，当面一套、背后一套，走后门、拉关系的干部，群众怎会信任他们？如果政府的“衙门”被这帮人把持，还会有公信力吗？
而以上所说的政府政策、政府行为和政府形象的诚信度问题均为非职务权力影响力问题。可见，提升非职务权力影响力，是提升政府公信力的关键。
二、非职务权力影响力：柔性领导力开发的核心内容
非职务权力影响力的提升有赖于柔性领导力的开发，这是由柔性领导力的本质特征所决定的。柔性领导力是相对于刚性领导力而言的。如果说，刚性领导力主要是依据职权、规章制度和科层体制发挥效用，柔性领导力则主要依靠非职务性的影响力发挥效用。柔性领导力是以非强制性方式，唤起被领导者的心理响应，变领导者的意图和组织目标为被领导者的自觉行为的领导力。柔性领导力的最大特点在于其效用的发挥不是依靠职务权力，不是依靠行政命令、规章制度和科层组织，而是依靠人的心理过程，依赖于调动下属主动性、激发下属潜力和创造精神。依靠非职务性的影响力发挥效用是柔性领导力最本质特征，也是实施柔性领导力的根本手段，如确立方向、促进人员合作、激励与鼓舞、价值意义与感情的激励等。这些显然都不是单纯的行政权力能所及的。
柔性领导力是构成完整领导力的不可或缺的因素。这可从领导力的构成加以分析。
就领导力的实质看，任何一种领导力都是权力、能力和影响力的统一。它们都是领导者在领导活动中不可缺少的力量，但其含义和性质各有不同：权力是由领导者的职务决定的，具有强制性和法定性质，受法律保护，随职务的开始和终止而开始和终止；能力是由领导者的素质决定的，职务只能为其施展提供条件或机会，而不能决定能力的大小，也不具备有任何强制性的法定性质，无所谓的法律保护；影响力是由领导者的威信，即领导者个人的品质、道德、学识、才能等方面的修养在其下属心目中所形成的形象与地位所决定的，影响力没有强制性，更没有任何法定性质，因而不受法律保护。显然，在这“三力”中，能力完全是一种非职务权力性质的力量；影响力虽然与职务有一定关系，但从根本上说，还是属于非职务性质的。
从领导的职能方面考察，领导力是思考力、决策力和执行力的统一。对于领导者来说，思考力的提高是做好领导工作的前提，成熟的思考力才能产生行之有效的领导力。然而，思考力却是非职务性质的领导力。决策力和执行力虽然更多地与领导者担任的职务相关，但其中也难免含有非职务的成分。因为，一项高明决策的完成和一项决策的有效实施，都离不开领导者的能力和影响力。
可见，任何领导力都由职务权力和非职务权力两部分构成，柔性领导力正是领导力中的非职务权力部分所产生的影响力。柔性领导力的开发正是对非职务权力影响力的开发、培育和发展。
柔性领导力的开发重在开掘领导力中的非职务权力影响力。主要包括：
首先，诚信力的开发。诚信力即领导者的可信度。可信度铸就影响力。有了可信度，就有了领导者与被领导者之间的信任关系。一个不被信任的人，无论用承诺还是威胁的手段，都是很难产生影响力的。可信度来自领导者的学识、品格、能力、道德等非权力因素的开发与提升，来自于领导者由内而外的气质和风范，尤其是领导者言行一致、身先士卒的高风亮节。领导者本人是否具备正直诚信的品质是其能否取得追随者信任的关键。“其身正，不令而行”，只有群众感到领导者确实是值得信赖的引路人，吃苦在前，享受在后，一心为人民，一切为人民，下属才会“亲其身，听其道”，凝聚在领导目标旗帜下，实现组织高绩效和变革。因此，诚信力开发的关键是塑造人格，提升领导者道德水平。领导者的人格，体现着领导者的道德、品行、作风，是领导者获得非职务权力影响力的重要基础。考察那些领导有方、成绩显著、有较强魅力的领导者，无一不有着完美的人格和良好的道德品质。领导者的品德水平的高低是影响政府柔性领导力开发的重要因素。一个成功的领导者必须树立良好的道德形象，推行道德教化，由正已而后正人，由修己而后安人，由自律而后他律。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了加强共产党人道德建设问题，政府柔性领导力的开发，要从各级领导干部的思想道德建设抓起。
其次，团队精神的开发。团队精神是协作精神和服务意识的统一，其基础是对个人的尊重，核心是协同合作，最高境界是团队成员的向心力和凝聚力。团队精神必须具备以下要素：(1)团队凝聚力。团队成员能强烈地感觉到自己是团队中的一员，把个人工作与团队目标结合在一起，为自己成为团队的一员而骄傲。(2)团队合作精神。即团队和团队人员能表现出协作和共为一体的特点。良好的合作是高绩效团队的基础。政府领导的团队精神主要表现为政府与公众互动过程中的合作精神以及政府领导对于民众的凝聚力，领导者非职务权力影响力集中体现在对团队的领导过程中。
随着社会的发展，领导行为正越来越多地出现在团队层级中。这是与以往命令—控制模式背道而驰的新型领导模式。对大多数的领导者而言，面临的挑战是如何成为一名出色的团队领导。他们要学习一些领导团队的技能，例如与他人分享信息的耐心，信任别人，放下架子，尊重组织成员的兴趣和成就，懂得何时让团队独立工作，何时对团队进行调节。团队领导者，首先应该是联系外界的纽带，即联系上级领导、其他团队、外部资源、所需信息等的纽带；其次应该是解决问题的能手，能与团队一起解决所出现的问题；再次应该是冲突的协调者，能通过协调，把团队内部的斗争减少到最低限度；最后应该是团队的教练，他们能使期望和任务清晰，能为团队人员提供帮助，采用一切方式来帮助团队人员提高工作绩效。对于领导者而言，团队精神的开发，关键在于关心人、尊重人的以人为本精神的开发，一是要了解部属，充分信任部属，注意激发部属的潜力；二是要善于沟通、交流。政府领导团队精神开发的关键则在于群众观点、群众意识的培育和强化。
团队精神的发挥程度是检验领导影响力的一个重要尺度。与韦伯同一时代的人物奥尔格·西美尔(1858-1918)曾明确指出，下属对其领导的影响等同于领导者对他们产生的影响。他写道，下属们如果不信任领导者，那么领导者也就无法维持自己的权力。从某种意义上说，领导者的权力是由下属授予的。这就是说，要把部属的积极性激发出来，要部属全力以赴为实现组织目标而努力，领导者首先必须充分信任下属。应该看到，“领导力是领导者个人(或领导团队)为实现领导者自己及其追随者的共同目标，而通过说服或榜样作用激励某个群体的过程”。领导者和被领导者的交流和影响是双向的，领导者并非是高高在上者。在团队中，“除了那些在不同层次被称做领导的人外，在每个重要组织或社团中都有许许多多的成员，他们为了团体利益，本能地分担着领导者的职责。实际上，被领导力研究领域忽视了的这些人，对其领导者和团体是至关重要的”。从某种意义上说，团队成员潜力的发挥程度取决于领导者对他们的信任程度。对于政府领导而言，政府与群众的信任也是相互的，提高政府公信力的一个重要前提是政府领导对群众的充分信任。
再次，组织能力的开发。领导能力是柔性领导力的又一重要方面。因此，开发领导能力自然成为开发柔性领导力的一个重要内容。党的十七大强调，“党要站在时代前列带领人民不断开创事业发展新局面，必须以改革创新精神加强自身建设，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。在全面建设小康社会的新时期，我们党对干部领导能力建设提出了明确要求。党的十六大提出了“五大能力”建设：必须提高领导干部科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。党的十七大和全国组织工作会议又进一步提出了增强新的“五大能力”建设的要求，要重视提高领导干部把握大势大局的能力、开拓创新的能力、领导科学发展的能力、促进社会和谐的能力和合作共事的能力。这些是新时期干部领导能力建设的基本要求，应当作为提升干部领导能力的核心内容。政府在领导中国特色社会主义事业的过程中，如能充分展示这些能力，在处理社会矛盾、应对各种复杂局面时驾驭自如，成效显著，显然就会提升公信力。
三、柔性领导力开发：提高政府公信力的新视角
既然非职务权力影响力是直接关系到政府公信力的重要因素，而柔性领导力的开发实质上就是非职务权力影响力的开发，因而，柔性领导力的开发无疑是提升政府公信力的重要途径之一。
政府公信力建设是现代民主政治建设的重要目标之一。温家宝总理曾经谈道：“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面，一是社会的诚信，一是政府的公信力。这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步。”政府公信力问题既是政府各项制度建设和政府官员作风建设的基石，也是提高民众对政府支持、信任和信心的关键所在。因而，提升政府公信力是构建社会主义和谐社会的重要前提之一。
许多学者已经对如何提升政府公信力问题作出研究。着眼点主要从定位政府角色和保证制度的公正性，以建设好诚信法治政府、勤政廉洁政府和务实爱民政府这一角度入手。提出诸如：坚持依法行政，维护宪法和法律的权威性；推行决策的科学化、民主化，改革和完善行政决策机制；全面履行政府职能，加强社会管理和公共服务，提供充足优质的公共产品与公共服务，不断满足人民群众日益增长的物质需求与公共服务需求；加强民主监督、行政问责；确立执政为民的理念，把维护好、实现好、发展好人民群众的利益作为政府工作的出发点和落脚点，夯实建设信用政府的思想基础等。许多研究者也注意到了克服阻碍提升政府公信力的负面因素，诸如政策随意、作风漂浮、管理理念滞后、管理举措不力乃至权力腐败和官僚主义等。
凡此种种都是很有价值的研究成果。本文拟补充的一点是，不可忽视通过柔性领导力开发提升政府公信力这一视角。
第一，开发柔性化权力是提高我国政府公信力的必经之路。政府公信力的提升固然需要刚性的制度建设和刚性的权力行使，如严格执法、依法办事、民主决策的体制机制、密切联系群众的制度保证等。“没有规矩，不成方圆”，没有必要的规章制度，就无法保证规范的政府行为和让群众满意的政府效率。但仅有制度也是不够的。制度建设是外在的，制度的真正落实还要靠制度执行者的心悦诚服，发自内心的相信、拥戴、遵从。这正是依靠非职务权力影响力即柔性领导力作用的发挥才能达到的。柔性领导力的开发不仅可以巩固法制建设和各项制度建设的成果，还可以弥补法制建设和制度建设所起不到的作用。从本质上说，政府的权力须得到民众的认可和拥戴、支持才是合法的。如果说，政府仅仅依靠法律的外在权威和强制性的力量行使手中的权力，虽然在一定时期内这些权力也能实施，但如不能取得民众内心的真心拥护，这些实施只能是暂时的。只有充分施展了非职务权力影响力的权力(即柔性化的权力)才是长久的、深入民心的，因而才是真正有效的、合法的。基于柔性化权力的政府的公信力才是牢固的。
第二，开发柔性化的战略权变能力是提高政府公信力的关键因素。政府公信力的提高既要靠在日常管理中始终如一地为人民服务，更需要在关系到整个社会发展和全体社会成员根本利益的重大问题上做出正确的战略决策，把握时代潮流和发展趋势。这就要求政府部门具有战略眼光和战略权变能力。战略的制定是一个非常复杂的过程，它不仅涉及决策者的集体和个人意识，而且涉及组织、社会发展状况。在战略的制定过程中，必须妥善处理好个体和集体、当今和长远的矛盾，量体裁衣，随机应变，因而需要柔性的战略权变能力。政府部门具备柔性的战略权变能力，便能在复杂多变的社会状况面前运筹帷幄，临变不惊，做出符合社会发展规律的决策和判断，带领广大社会公众朝着历史前进的方向共同努力。
柔性的战略权变能力是一种适应能力。柔性的战略权变观认为，组织外部环境的不同决定了战略的差异性。优秀的战略管理者应该懂得审时度势，根据组织环境的变化调整战略。因而我国政府必须在战略制定时，注意与组织生态环境的现实状况相协调与匹配，不能把战略视为单纯刚性的东西，而应有其柔性的即适应环境的一面。柔性的战略权变能力也是一种应变能力。根据柔性的战略权变观，明智的战略应是一种能不断自我调整和自我更新的战略。事实上，长远的战略具备稳定性、关键性、全局性和规范性，但社会环境的多变性、复杂性又决定了战略具有非稳定性的一面。政府部门只有把握了柔性的战略权变能力，才能适应多变的环境，与时俱进，制定出高效益高效率的战略决策，以博得民众的高度信任和支持。
第三，开发人性化的领导方式是提高我国政府公信力的内在要求。为人民服务是我国政府的根本宗旨，以人为本是我国政府的执政理念，这就决定了我国政府的领导方式必须人性化。这里所谓“人性化”，即政府行为方式、工作方式必须符合人民群众意愿，受人民群众欢迎。领导方式的人性化强调的是领导者办一切事情都要从人民群众的利益出发，充分尊重人民群众的心理感受和尊严；强调政府与人民群众的人格平等，真诚地听取群众意见，当好人民公仆。领导方式的人性化是柔性领导力的必然要求。依据柔性领导力理论，领导者的角色定位应是社会大众的服务者，政府部门存在的价值在于为社会公众提供更好的公共管理和公共服务，为人民群众提供更好的生产、生活条件。领导者把服务工作做好了，被领导者方能大显身手，大展宏图。因此说，实现了角色转变的政府才能成为为人民服务的政府、值得人民群众信任的政府。
综上所述，非职务权力影响力是改善政府形象，提升政府公信力的重要因素。政府形象是政府行为、政策，以及政府工作人员的整体面貌给社会公众留下的综合印象。政府公信力取决于社会公众心目中的政府形象。而充分利用非职务权力影响力来影响社会公众，是在公众心目中留下好的政府形象，赢得民众对政府的理解和支持，从而取信于民的关键。
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