城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究———个整体性视角与政策组合，本文主要内容关键词为：农地论文,组合论文,整体性论文,视角论文,化与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2006)10-0020-12
一、引言
一国经济要持续、快速、健康发展，就必然需要推进城镇化进程，大力发展城镇经济。城镇化是国民经济纵深发展的基础，城镇化发展必然会引起土地从农业部门向非农业部门转移。例如，日本从1950年到1979年，城镇化占用的优质耕地为133万ha[1]；加拿大在1966-1986年间，在被监测的70个城市集中区(UCRS)就有30万ha农地被开发为城市用地[2]。中国自改革开放以来，伴随着城镇化的加速，大量土地从农业部门转移至非农业部门。据统计，1978-2003年间，全国共有470.15万ha耕地转变为非农用地，平均每年就有29.38万ha农地非农化[3]，而且农地非农化的趋势还在加快，短期内可能无法逆转。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000-2030年的30年间，我国城镇化导致的农地非农化还将超过363.33万ha。
毫无疑问，在中国过去20余年的经济转型中所取得的突出的经济发展绩效，得益于市场化取向的制度变革及其所导致的生产激励与资源配置效率的改进，当然从总体上也得益于农地非农化反过来推进的城镇化和工业化进程。根据国家统计局提供的资料显示[4]，1978年中国国内生产总值为3624.1亿元，2005年增长到182320.6亿元，剔除物价上涨因素，年均实际增长9.5%。在国民经济结构中，农业部门产值从1978年的28.1%下降到2005年的 12.5%，第二、三产业产值比重从1978年的71.9%上升到2005年的87.5%。总体而言，中国经济的快速增长大大得益于城镇化的加速带来的二、三产业产值的增长。新中国成立以来，中国城镇化的历史起点基本始于1978年。1978-2005年间，中国城市从193个增加到660个，城镇数目从2173个增加到 19522个，城镇人口从1.72亿增加到5.62亿。中国净城镇化指数①已从1978年的20%提高到2005年的38%，但它显著低于目前世界48%的平均城市化率和中低收入国家43%的平均值[5]。基于经济发展的客观需要，未来20年中国的城镇化还将加速。据国务院发展研究中心的预测，到2020年中国的净城镇化指数将达到60%，从而达到中等发达国家的水平，表明城镇化是未来中国经济发展势不可挡的趋势。
但是，城镇化引起的农地非农化所带来的矛盾开始凸显。首先，中国城镇化的质量并不高。在1998-2002年间，全国660个城市建成区面积增长了31%，年均增长5%，而同期人口年均增长 1.3%；非农业人口人均建成区面积由1981年的 80m[2]增加到2002年的121m[2]，而2002年世界平均水平为83m[2]，汉城②为55m[2]、东京为66m[2]，开罗为31m[2][6]。其次，城镇化导致的农地过度非农化现象严重。不少地方被征用的土地存在严重的产业空心化问题。根据国土资源部等五部委的联合监察报告显示，在2004年全国共6741个开发区的清理整顿中，遭遇撤并整合的开发区就达到 4735个，撤并率高达70.2%。再次，农地非农化引致的失地农民问题十分突出。目前，我国农地非农化产生的失地农民总量约有4000-5000万人，预计到2020年，还会有4000万人进入失地农民的行列。由于自身素质、体制和管理等方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体，社会矛盾日渐突出。据中国社会科学院发布的《2005年中国社会蓝皮书》预测，农民失地引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题，2004年在全国130多起农村群体性突发事件中，就有87起是因农民失地引发的冲突。这表明，中国的城镇化和农地非农化进程及其衍生的问题是值得我们关注和研究的。
众所周知，土地，尤其是农地，作为人类不可替代的有限的自然资源，在农业部门和非农业部门之间的配置必然会存在此消彼涨的关系。从保护耕地的角度来看，城镇化必然与农业用地形成对立的矛盾。并且从经验上观察，全世界没有一个地区不通过减少耕地而又实现城镇化的经济。但如何确保经济发展中的优质城镇化、农地适度非农化和失地农民的可持续生计，都是现阶段中国面临的重大政策问题。虽然在每个问题上，学术界已经进行了相当多的研究，并提出了各种政策建议。但是，上述三个问题之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路进行分析，更需要在此基础上给出具有综合性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文安排如下：第二部分对城镇化与农地非农化的秩序进行理论分析；第三部分对我国农地非农化中失地农民利益受损作出制度解释；第四部分揭示城镇化、农地非农化与失地农民利益保护的政策关联性，并进行多目标体系下的政策组合设计；最后是结论。
二、城镇化与农地非农化的秩序：一个理论框架
秩序意指事物处于和谐、有序和有效率的一种运行状态。城镇化与农地非农化之间有着前因后果的逻辑关系，要使这种逻辑在现实中有秩序地演绎下去，需要建立一个全新的理论框架给予理论支持。
（一）城镇化的最优路径及其偏离
一般认为，城镇化是发展中国家实现经济快速起飞的重要途径。因为伴随工业化的城镇化进程，一方面会制造出产出效率的比较优势远高于农业的城市经济，另一方面，又可通过精心的城市经营与企业家管理，极大地提升土地的集约利用程度，并显著提高土地的经济产出水平和土地的附加值。在一国经济发展中，比农业更具有比较优势的二、三产业的发展大多集中在城镇，依托二、三产业支撑的城镇化发展，既是从根本上提高国民经济整体素质的关键，也是实现工业化、现代化的必由之路。基于此，我们便可以通过建立一个评价城镇化质量的理论模型，对现实城镇化的路径及其效率进行比较和评估。高质量的城镇化必然是由最低限度的土地占用与最大化的二、三产业经济产出共同推进的结果，而遵循最低限度的土地占用与最大化的城镇经济产出的原则推进的城镇化，则为城镇化的最优路径。我们不妨用图1加以说明。
在图1中，横轴L表示城镇化对土地的占用量，纵轴Q表示城镇化中的经济产出量。假定根据世界各国的最优经验数据得到城镇化路径N[,A]的组合，它和图中的城镇化路径N[,B]和N[,C]相比，其路径中的任意一点都是土地占用量的最小化和城镇经济产出的最大化的组合。如在占用同样多的土地量L[,1]时，城镇化路径N[,C]中的经济产出为Q[,C]，城镇化路径N[,B]中的经济产出为Q[,B]，城镇化路径 N[,A]中的经济产出为Q[,A]，其中，Q[,C]＜Q[,B]＜Q[,A]。由于城镇化对土地的占用与消耗是一个必然的过程，因而又假定再在城镇化路径N[,A]的基础上进一步减少对土地的占用并实现N[,R]路径已变得不可能，从而N[,A]为城镇化的最优路径。显然，城镇化路径 N[,B]和N[,C]是对城镇化最优路径N[,A]的偏离，因为它们占用相同的土地却获得了较低的经济产出，或者是获得相同的经济产出时却占用了更多的土地资源，尤其是在城镇化路径N[,C]时，其土地利用效率是最低的。对于城镇化路径N[,B]和N[,C]，导致其效率低下的根源在于城镇中的产业严重空心化，缺乏以工业化为核心的二、三产业的支撑。所以，要实现城镇化的最优路径，就必须在推进城镇化过程的同时，大力推进工业化，促进二、三产业的同步发展。如果不计成本与收益盲目推进城镇化，必然导致城镇化进程偏离其最优路径，最终以无效的方式增长。
（二）农地非农化：市场机制与政府的作用
在城镇土地资源有限的情况下，城镇的扩张必然需要占用耕地，致使大量农地非农化。农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，是农地资源的重新配置与使用的过程。从理论上讲，农地非农化配置可依靠市场机制或是政府机制来进行。其中，市场机制是通过土地市场利益主体的行为选择和土地价格的变动来实现的，并且其最终效果还取决于农地制度③——尤其是农地产权制度的清晰性[7]。
图1 城镇化的最优路径及其偏离过程
图2 农地非农化中不同土地产权主体间的博弈
在农地产权私有条件下，农地主人（即农地所有者或称农民）拥有包括土地所有权以及由此衍生的使用权、转让权和收益权等一系列权利，在农地非农化中，他们会将土地作为独立的私人生产要素，以尽可能多地分享到土地增值收益为目标，要么将农地按市场价格转让给用地单位，要么以土地资本化的形式入股用地单位，凭土地股权证永久分享红利。如果在农地非农化中的土地价格无法弥补放弃土地的机会成本——农地持有期的农业收益，农地主人有权拒绝参与农地非农化交易。在此情形下，农地主人与非农用地单位处于平等的谈判与交易地位，农地非农化的最终完成取决于双方的讨价还价，并最终达成双方均可接受的交易价格。
但是，依靠纯市场机制来推进农地非农化会存在“市场失灵”，即要么是农地非农化不足，阻碍城镇化进程（本文称为第Ⅰ类市场失灵，由行为选择主导）；要么是农地过度非农化，损害社会福利 （本文称为第Ⅱ类市场失灵，由价格机制主导）。在农地主人对利益的博弈占上风时，第Ⅰ类市场失灵就会出现。这是因为，在完全信息情况下，由私人从事的农地非农化开发活动存在“免费搭便车”现象。也就是，部分农地主人在获取相关区域的农地非农化开发信息后，总是与开发商讨价还价以抬高农地出售价格，即便无法达成交易，他们也同样可以享受到开发商投资产生的区位效益。由于农地非农化主要发生在城镇附近，城市郊区任何相邻的两块农地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择往往容易影响土地需求者或租或买的决策，这就是“邻里外部性”(neighbourhood externalities)。邻里外部性是产生邻里不确定性和相应邻里预期的主要原因。如果这种邻里预期是对邻里双方彼此农地非农化的积极判断，即双方都预期对方会同意并参与农地非农化，并都希望从中获取外部经济效益，从而产生类似“囚徒困境”的博弈现象。博弈的结果是土地私人产权决策无法达到农地非农化的目的。整个博弈过程可由图2加以说明。
假设存在两个农地私人产权，分别以Ⅰ和Ⅱ表示，他们都有法定权利选择和不选择农地非农化交易。为了分析的方便，先假定两项农地收益均为4%，如果他们不进行非农化交易，那么仍能依托城镇的巨大消费市场持续稳定地获得农业收益。如果双方都决定出售土地，则每个私人产权收益假定为7%。而当农地产权所有人Ⅱ决定非农化交易后，在其农地上将变成合理的城市和工业布局；农地产权所有人Ⅰ预期能从对方的农地非农化交易中获得更多的升值效应，因而不采取任何行动的决策。由于对方的农地非农化吸引了更多的人流、物流和大量的资金，从而使农地产权所有人Ⅰ的土地地价飚升，因此，他的农地非农化回报率将上升为10%。但是，农地产权所有人Ⅱ反过来也会受到农地产权所有人Ⅰ的邻里负效应的影响，加上农地非农化的机会成本，合计的结果使其农地非农化回报率下降到3%。这个结论同样适用于农地私人产权Ⅰ非农化而农地私人产权Ⅱ搭便车的情形，这时农地私人产权Ⅱ可以从中受益。博弈的结果是，双方为了回避可能造成的损失，最终都采取不进行农地非农化交易的决策，从而阻碍城镇化进程，除非两个农地产权所有者之间达成某种联合行动的协议，但其协作的可能性微乎甚微。这是因为，首先，两个产权主体在已知会获得较高非农化收益的情况下，会向对方展开收购，而为了反收购，农地产权主体之间必然会相互封锁信息。其次，即使两个农地产权主体之间能够达成协议，但要使多个农地产权主体之间达成合作协议则是十分困难的。因此，土地私有制条件④下，依靠市场机制很难实现农地非农化的秩序。
设想在土地产权制度不完全（即规定农地主人无土地所有权）的制度下，只要法律赋予并保障农民拥有土地使用权及其转让权，在城镇化进程中，上述农地非农化的市场博弈过程仍然是显而易见的。
但是在农地产权制度只规定农民拥有土地使用权而无转让权（例如中国）的权利弱化背景下，市场主体的博弈机制就不复存在，只是政府主导下的市场价格机制在发挥作用。此时，农民的土地可能被政府强制性地征用或推向市场进行不对称性的交易。其中，交易一方的农民处于无决定权的弱势地位，交易另一方的政府或土地开发商就会处于强势地位。考虑在政府的诱导下，即便是交易双方能够按照真实的市场价格达成交易，但是价格最终会取决于价值，市场决定的土地价格只会考虑农地的经济价值（即农产品价值），不会考虑农地所拥有的生态、景观功能、食物安全与世代公平等社会价值和生态价值[13]。所以，市场决定的土地价格总是低于考虑农地全部价值的社会价格。在土地为国家所有的制度下，在农地非农化中，国家承受的是包含农地总价值的边际社会成本，市场土地需求者承受的则是仅考虑农地经济价值的边际私人成本。我们不妨借助图3来说明这一决定过程。
图3集中反映了农地非农化中市场与政府的作用。其中，AC为农地非农化的需求曲线，MSC和MPC分别为农地非农化的边际社会成本和边际私人成本。农地适度非农化是由其边际社会成本和需求曲线的交点E决定的，此时，会产生均衡价格P[,1]（称为社会价格）和均衡数量Q[,1]（称为农地非农化的适度量），农地非农化配置的效率最高，社会总福利实现最大化，即图中的AEO。但从市场的角度看，土地市场价格由图中需求曲线与边际私人成本的交点E′决定，其对应的价格为P[,2](P[,2]＜P[,1])，对应的农地非农化数量为Q[,2]，此时，虽然从用地者的角度已达到农地资源配置的优化和私人利益的最大化，但与全社会福利相比，农地非农化配置效率并未达到最大化，农地非农化过度量为 Q[,2]-Q[,1]，造成社会总福利损失为EE′F′，这种损失正是由第Ⅱ类市场失灵所引发的。
如果土地征用与配置权集中于地方政府，在追求政绩的动机驱使下，为了吸引更多的工业投资者发展经济，政府就会将其政治特权惯性地凌驾于农地使用权及其转让权基础之上，强制地从农地主人手中大规模、低价统一征用土地，然后再以优惠的价格转让给城镇开发商和工业投资者，从而使农地非农化价格由市场价格P[,2]降至P[,3]，农地非农化数量则由Q[,2]增长到Q[,3]，此时，农地非农化配置效率更低，社会总福利损失为EFG，即使是对土地使用者总体而言，其直接福利损失也达到 E′G′G。与农地非农化社会最优数量Q[,1]相比，过度非农化农地量为Q[,3]-Q[,1]，其中，Q[,3]-Q[,2]则为政府行为导致的农地过度非农化量，这正是政府失灵造成的。
（三）农地非农化秩序的形成：市场＋政府＋民主协商制度
上述分析表明，纯市场机制和纯政府机制都无法使农地非农化达到最优秩序和社会福利优化状态。但相比而言，在土地产权制度不完全的情况下，由政府作用导致的农地过度非农化量和社会福利损失要远超过由市场作用的结果。换句话说，在农地非农化中，市场机制比政府机制更有效率。
图3 市场、政府与农地非农化的关系模型
从现实来看，我国的农地非农化主要是政府在起主导作用，其基本途径是国家首先征用农村集体所有的土地，将土地所有权转为国家所有，然后再由地方政府（农地产权的实际控制者）代表国家以划拨（计划配置，并采用划拨价或协议价）或出让（市场化配置，并采用招标、拍卖价）的方式将土地使用权转给城市用地者（包括非盈利性单位和盈利性单位），由此完成农地向城市用地的转化过程。有资料显示[14]，到目前为止，全国只有 26%的建设用地采用了招标、拍卖的市场化方式出让，其余约3/4的土地仍然沿用的是行政划拨、协议出让等计划配置方式。显然，这种由政府主导的农地非农化所引致的社会福利损失是不言而喻的。近10年来，我国土地市场的频繁整顿、各类工业园区的频频整治以及对地方政府关于建设用地审批权的冻结，就客观地证明了我国存在着严重的农地过度非农化和低效非农化问题。可以认为，正是地方政府低价供应土地，才造就了我国城市用地者对土地更为粗放利用的投资方式，也刺激了各地对土地的无效利用，包括过分强调城市的外延扩张，而忽视对现有城市空间的更有效利用。
所以，在城镇化进程中，形成农地非农化的秩序是至关重要的，这需要构筑一种新的机制，以确保市场、政府和民主的力量都能有效地发挥作用。正如以上述及，要促进农地适度非农化，基本点是要通过社会价格（或者至少是市场价格）反映土地要素的稀缺性，并通过价格的作用引导土地利用者集约利用土地。如果农地非农化的社会价格能够达成，之后的核心问题就是如何协调各相关利益主体之间的利益分配关系。要推进农地非农化价格达到社会价格水平，并实现利益调整与分配的公平，就需要发挥中央政府代表社会定价的作用，并引入“民主协商制度”的辅助机制。如果农地非农化能够实行“中央调控、地方政府论证、市场导向、民主协商、农民集体投票”的机制，在民主谈判规则下达成交易合约，其结果虽然不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将会带来农地非农化整体效益的显著提高。
由于市场和政府引致的农地过度非农化配置存在性质上的差异，因而还可以引入不同的政策机制加以修正。如在图3的模型中，由市场作用导致的农地过度非农化量具有内生性，是由市场制度本身固有的缺陷所造成的，解决这一内生性问题，需要通过政府干预（诸如引进社会成本定价和税收等工具）和民主协商制度将土地市价P[,2]尽量提高到包括社会、生态价值在内的社会价格P[,1]水平，以消除市场单独作用造成的农地低效非农化。而单由政府作用引致的农地过度非农化量则是外生的，是由地方政府不适当的干预土地市场而产生的，这就需要通过土地制度的创新、引进市场机制和民主协商制度，规范政府的征地用地行为，使农地非农化价格接近其社会价格水平。
在这里，我们将由“市场＋政府＋民主协商制度”有机融合而成的农地非农化配置机制称为准市场化的配置机制(quasi-market mechanism)。它要求在地权明晰的制度安排下，通过中央政府的科学规划与有效的宏观调控，建立起地方政府有效管理下的土地流转市场，充分利用市场机制和民主协商制度推进农地非农化进程，使市场机制和民主协商制度在农地非农化配置中发挥基础性作用。这是同时利用市场、政府和民主协商制度的优势，形成农地非农化秩序的最佳路径依赖。
三、中国城镇化进程中失地农民利益受损的制度解释
（一）失地农民利益受损的经验证据
虽然从现象上看，城镇化中的农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，但本质上则是对土地利益的重新分配和调整的过程。众所周知，在中观上，农地非农化主要发生在城镇附近；在宏观上，农地非农化主要发生在经济相对发达的地区，因而所占用的耕地一般具有相对较高的肥力和复种指数[15]，如果这些土地不被占用并长期背靠城镇的巨大消费市场，仍可获得持久的和较高的农业收益。但在城镇土地稀缺和改变土地用途、实现工业化和城镇化的双重作用下，农地的市场价值就会上升数倍甚至数十倍，从而形成巨大的级差收益。在发现农地转为非农用地存在的巨额级差收益时，相关利益主体（包括农民、集体、政府、城市用地者等）必然会竞相参与土地级差收益的争夺。但在我国，农地制度是构筑在集体所有制基础之上的⑤，在城乡二元分割的土地制度下，政府便成为农地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将之转换给城市使用者的排他性权力。尽管1998年《宪法》修正案明确了土地使用权可以依法转让，但它仅限于城市，农民至今仍未获得完全的土地转让权。这样，在现行法律下，所有土地进入城市市场都必须首先由政府强制征用，然后通过几种方式配置给城市使用者。换言之，农民无权决定、也无权谈判和参与自己的农地非农化过程，更无权争夺土地的增值收益，无论是土地被作为公共用途、准公共用途，还是明确作为私人使用，都是如此。在巨大的土地增值收益面前，农民最终得到的就只有反差极大的征用补偿费——甚至时常还被政府或集体组织截留。因此，在农地非农化过程中，农民自然就成为利益受损的主体，并成为社会不稳定因素的新的来源。
据笔者从川、渝等地调查发现，当前失地农民利益受损集中表现在：征地补偿标准低、部分征地补偿费被截留、土地收益分享权被剥夺等。根据各地的征地补偿安置办法，川、渝的一些城市土地补偿和安置补助费最高标准为2.0万元／人，有的地方只有1.8万元／人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇居民收入相比，仅相当于2005年当地城镇居民可支配收入的1.9倍。按目前农村居民人均生活消费支出每年3000元计算，只能维持 7年左右的生活；按城镇居民人均消费支出每年 5000元计算，仅能维持4年多的生活。相对于农地预期收益而言，郊区农民的农业年纯收入平均在5000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为15万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将2.0万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均50岁、预期寿命72.6岁计算，每月只能领到70多元的养老金，远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。更有甚者，一些地方对失地农民的征地补偿费大部分被县乡政府和集体以投资解决失地农民就业的名义拿走，但这些截留资金并没有给他们提供稳定的就业机会或获得预期的收益。据了解，在目前土地征用补偿费中，县、乡政府部门要拿走70%以上，而承担劳动力安置的单位和村集体所得约占20%，农民从征地中得到的实际利益（也是失去土地的补偿）仅占征地费用的5%左右。与此同时，政府通过垄断土地一级市场，从农民手中低价征地后，又高价卖给城市用地者，独占了其中的土地增值收益，引发了农民与政府间的极大对立情绪。
（二）失地农民利益受损的制度根源
显然，在我国农地非农化进程中，造成失地农民利益受损的真正根源不是城镇化，而在于现行土地制度本身的缺陷。
1.“二元”土地制度为政府控制土地提供了充分的便利 中国现行的土地制度是建立在“城市土地国家所有和农村土地集体所有”基础之上的，这种二元分割决定了政府对土地配置的垄断性权力。在中国的法律中，很少有对政府强制征地权力进行明确的限制。《宪法》第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数市场经济国家，尽管政府也有权在强制的基础上获得土地，但它被严格限定于某些特定的情形——满足公共利益的需要，政府只有在市场运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力[14]。中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场并为土地进入城市使用提供了便利。
2.土地征用制度对补偿标准的过低规定扭曲了土地要素价格 理论上，土地补偿标准应当根据土地价值来确定。合理的土地价值应当是对土地的农用、社会（包括城市用途）、生态价值的综合反应。在《土地管理法》中，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，但它与目前我国土地征用补偿目的无关。相反，补偿的标准是根据过去三年农业年均产值的倍数确定的⑥。这种只考虑农业产值而忽视农地的社会、生态价值的定价方法显然低估了土地征用价。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显低于政府从最终使用者那里获得的转让收益。《土地管理法》所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到我国日益扩大的城乡收入差距和生活水平差距，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场间的严重分割而得以强化这一背景，这种补偿目标也显然是有问题的。同时，补偿标准的确定还因土地用途或类型而异。例如，土地被行政划拨用于基础设施项目时，政府的转让收入很少，因此补偿水平相对较低，而当同样的土地被用作商业使用时，其补偿就高一些。《土地管理法》设置了补偿的最高限额，并允许在这一限额内进行变动，也为地方政府不公平对待失地农民的补偿提供了制度依据。
3.土地制度赋予农民权利的过度稀缺弱化了农民的维权作用 中国土地制度在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强。因为政府认识到，确保农民对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。现行《土地管理法》、《农村土地承包法》及其相关政策的制定就是在这一原则下达成的。在现有法律框架下，农民拥有30年稳定不变的土地使用权，并且有望成为中国的长期政策。这一规定限制了农民土地被频繁调整的现象，但法律仍然没有赋予农民土地抵押权、转让权和收益权，甚至禁止在非农用途中转让。也就是说，即使符合国家的农地非农化用地规划，农民也无权决定自己的土地进入城市土地市场进行直接交易，更不用说在政府的强制征用中，农民对自己的土地被征用有多大的发言权和决定权。尽管1998年修订的《土地管理法》要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及被征地农民的评议。2004年国土资源部也作出了农地非农化必须听证的新规定。但据调查，目前还有不少地方的征地方案（包括征地目的、位置、补偿标准、安置措施）仍然是在政府强制、缺乏民主和不透明的程序下实施的，即使农民有维权意识，也无法开展自己的维权活动。
4.土地征用制度对收益分配规定的缺乏激发了政府推动农地非农化的积极性 中国现有的土地征用制度还找不到在农地非农化中对土地增值收益进行公平合理分配的具体规定，这为政府独占土地收益提供了制度保障。不过，在农地非农化中，中央政府和地方政府的偏好是不完全一致的。作为收益分配主体之一的中央政府，一般具有农地保护倾向，以保证粮食的安全和农产品的充足供应。实际上，典型城市调查表明，在农地非农化中，中央政府只能得到实际土地出让收入的 0.32%-4.8%[16]，但从协调发展国民经济的角度，中央政府也愿意促使部分农地遵循产业演变规律，向第二、三产业转移，只是希望将其转移量控制在一个合理的范围内。但对于主要收益分配主体的地方政府，农地非农化就至关重要，它蕴涵着巨大的财政激励。有资料显示，自我国实行土地有偿使用以来，地方政府收取的土地出让金达到了240亿元，大部分作为地方预算外资金，一些地方政府出让土地收益相当于地方财政收入的 30%[17]。另有学者认为，改革开放20年间，通过对农地征用，政府从农民那里集中的资金超过2万亿元[18]，而这部分资金绝大部分都被地方政府截取为预算外资金，进入中央或地方财库的仅为2%[16]。正是农地非农化所蕴涵的巨额预算外收入，助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖。
综上分析表明，农地非农化进程中的失地农民利益受损正是由于土地产权关系在国家、集体与农民之间没有得到清晰界定，不合理的土地制度强化了强势政府和弱势农民之间的利益分配不均衡的结果，导致了事实上的“中央政府失权，农民集体无权和地方政府擅权”，造成土地价格扭曲，土地市场混乱，加剧了农地过度非农化趋向和城市的无效增长。
四、一个整体性的解决方案：政策关联与政策组合
如上所述，城镇化问题、农地非农化问题以及与此相关的失地农民利益受损问题，都是当前中国经济发展中面临的重大挑战。更为重要的是，这三个问题之间存在着非常紧密的政策关联性，进一步的改革必须在全面理解这种关联性的基础上，通过构建整体性的保护机制和政策组合来实现。
（一）城镇化、农地非农化与失地农民利益保护：政策关联性
城镇化是中国经济持续快速增长的必经之路。显然，中国城镇化的滞后与低质增长，以及农地的低效非农化配置，其根本原因在于现有的土地制度没有为农民赋予法定的土地资本处置权、转让权、收益权和监督权，政府也没有为失地农民建立起基本的社会保障机制，更没有为失地农民建立起一个有保障的稳定的就业机制，从而无法构造一个使失地农民从农村全面转移出来并成为安居乐业的城镇居民的良性循环机制。一旦这种“永久迁移和转换”的机制无法启动，失地农民就会长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的状态，生活在城市的边缘，成为新的困难群体。在失地农民无法向城市永久迁移并释放土地、其利益无法得到保障的情况下，大量失地农民就会聚集闹事，不仅威胁到社会的稳定，而且会影响到新的农地适度非农化进程，并最终给城镇化进程带来巨大的阻力。
同时，在农村土地集体所有，而法律对于地方政府和村集体权限没有充分制约的情况下，农地非农化无法通过市场机制来发现土地价格，更无法利用民主协商制度为农民自身维权，必然导致城镇化进程中的农地低效非农化和失地农民利益被侵害和剥夺。因此，解决上述问题的关键，是通过在地方政府、失地农民和城市土地使用者（甚至包括村集体）之间建立起一个有效的利益分享机制和失地农民利益保护机制，为失地农民提供基本的社会保障、就业保障和相应的城镇居民国民待遇，最终实现可持续生计目标。据此，城镇化、农地非农化与失地农民利益保护之间的政策关联性在于：城镇化必须以工业化为依托，工业化为城镇化中的经济发展提供产业支撑，又可从实质上提升农地非农化配置效率，还可从根本上为失地农民找到就业和维持其可持续生计的出路；同时，从法律制度和利益保障上，应当确保农地适度非农化进程和农民非农化进程的同步性，确保失地农民平等地分享城镇化、工业化带来的土地增值收益和城镇居民待遇。唯有如此，才能反过来确保农地适度非农化和高效城镇化进程。
所以，要整体解决城镇化、农地非农化与失地农民问题，就必须通过综合性的改革同时实现如下愿景：第一，支持农业部门可持续发展，包括切实保护好农田、通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高等。第二，在符合国家整体规划框架的情况下，通过准市场机制为城市扩张供应土地，利用土地的价格机制促进城镇集约利用土地，推动制造业、服务业和住宅部门的发展，提高城镇化和农地非农化质量。第三，构筑起切实保护农民权益的机制，包括赋予农民土地使用权、合法转让权、抵押权和收益权，为农民建立一个完善的社会保障体系，来支持农民从农村向城市的迁移。第四，以土地资产作为地方政府可持续的财政收入基础，明确政府在农地非农化中的职能权限，理顺政府在土地流转中的分配关系。第五，建立一个高效运转的土地规划管理系统，增强土地权利、土地规划与土地管理的整体一致性，使之既与市场导向背景下经济可持续增长相一致，又符合维护土地权利和保护环境的要求。
（二）城镇化、农地非农化与失地农民利益保护：政策组合及其操作
以上五点愿景要得以实现，就必须改革现有的土地制度和土地管理政策，并采取一系列配套整合性行动方案和改革措施。其政策组合及其操作如下：
1.改革土地产权制度 中国要在二元分割的土地制度框架下改进土地利用效率，就必须对现有的土地产权制度进行适当检讨和修正。虽然农民承包土地的法律地位在新近通过的《农村土地承包法》中得到提高，但农民对土地的权利行使仍然受到极大限制，制约了他们充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。因此，应当在农民现有的30年土地使用权基础上，赋予他们享有依法转让、出租、抵押的权利，并进行有效的权利登记与确认，允许土地在符合国家规划的范围内由农民直接与城市用地者进行交易，或者尝试由农民集体直接向非“公共利益”用途进行市场化供地，并让受影响的农民直接介入决策过程和参与利益的分享，以激励城市和农村地区有效利用土地。
2.规范政府强制征地范围 在土地制度改革中，应对政府行为进行严格限制，其中最重要的限制是政府的强制征地行为和土地用途。在大多数的市场经济国家，法律都对政府强制征用土地的情形——“公共利益”用地列出了详细的清单，中国应当在《土地管理法》和《土地征用管理办法》中进一步明确政府强制征用土地的适用范围，尝试对公共利益与私人利益边界进行清晰的界定，严格控制政府对土地供应的任意决定行为，允许符合“私人利益”用地规划的农地进行直接的准市场化交易与配置。
3.改革征地补偿标准和办法 正如前文述及，目前《土地管理法》制定的土地征用补偿标准明显不合理。从长期来看，要确保公平对待失地农民，就应运用能真实反映土地价值的补偿标准，这需要依赖于一个城乡土地市场来发现土地的价值。在土地市场未发育起来之前，以集体建设用地形成的市场价格为补偿基准，可能更为恰当。在目前补偿标准未改变之前，需要增进征地的公平性和改善征地程序。要实现土地征用的公正补偿目标——让被征地者的经济状况与征地前相同，应当取消将补偿水平与所征土地的将来用途挂钩的做法，即使将来无论用于何种目的，同一土地的征用都应当补偿相同的标准。土地的补偿方式应当多样化，既可以是现金补偿，还可以试验一些替代方式——如土地资本入股、按股分红的“南海模式⑦”，但必须杜绝没有失地农民同意和自愿参与的补偿方式——如集体擅自截留补偿款办企业。同时，应通过立法，制定给予被征地农民的最低补偿比例，并采取措施确保补偿款足额到达失地农民手中。在征地过程中，民主协商机制的引入至关重要，应制定有效的程序确保征地方案（如征多少、补偿多少等）、农地非农化交易价格谈判、土地收益分享等都有失地农民的参与决策与听证。为此，需要赋予农民提起诉讼权，培养和增进农民的维权意识。
4.加强农地保护，利用土地价格机制促进土地高效利用 为确保中国粮食安全，强化基本农田保护的措施是十分必要的。但农地保护的效果最终还取决于城市扩张的巨大压力和政府财政对土地征用的过度依赖程度。只要对地方政府行为和征用土地形成的财政激励没得到有效制约，农地保护在地方层面就得不到有效执行。这就需要在《土地管理法》中严格限制政府的强制征用范围，打破政府在土地一级市场的垄断局面，对商业性用地应通过“准市场机制”决定交易价格，政府通过征收以市场价值为基础的财产税，来替代目前对土地交易收入的依赖。如果形成了这种制度安排，市场价格机制在促进农地保护和提高城市土地利用率中的作用就会凸显出来。农地非农化交易价格如果通过“准市场机制”达成，就会鞭策城市地区集约用地，降低农田保护的压力，提高城镇化和农地非农化质量。所以，当前还应当反省通过政府人为设定工业用地最高价和通过土地补贴招商引资的做法，在城市快速扩张的情形下，这种做法只会引起土地的粗放式和相对无效利用。
5.建立失地农民社会保障制度，促进农民非农化与农地非农化的同步转换 这可通过为失地农民建立一个与城镇居民完全相同的福利，让失地农民享有与城市居民同等的国民待遇：①统一城乡户籍制度。Au和Henderson[19]的研究表明，有区别的户籍制度的存在阻碍了中国的城市化进程，使得中国的城市化发展滞后于整体国民经济结构的变化。要促进城镇化进程，就应逐步废除二元户籍制度，降低城市人口永久迁移的准入标准（如要求在该城市就业二、三年，申请时累计6- 12个月，收入标准在1000元以上），给农民与城市居民同样的“市民”身份和社会地位，应当在农地非农化的同时将失地农民纳入城市居民管理体系，并最终形成农村与城市居民无差别的户籍管理格局。②为失地农民建立起廉价租房制度、最低生活保障、子女就学保障和医疗、养老、失业保险制度，构成一个福利包。相对于原有城市居民，新进入城市的失地农民收入仍比较低，政府应首先帮助解决好“住”的问题，除可统一为失地农民建设村民公寓外，还可推行廉价租房制度，为失地农民居住租房提供房租补贴。同时，在没有建立起相应的养老、医疗、失业保险体系之前，应以社会救助为主，再逐步将其纳入城市居民国民待遇和社会保障体系，并赋予其子女在城市公立学校享有平等的入学和受教育的权利。
6.建立起农地非农化中的土地收益分享机制 在现有的土地制度和法律框架没有得到根本改变的情形下，可尝试暂时建立一个有效的土地收益分享机制，让政府、集体、土地开发商和失地农民均能分享到城镇化和工业化的成果。具体措施是，对公益性项目用地（如城市绿地、水库等），仍由国家统征后划拨（无转让收入），但应提高补偿标准（由全体受益人或纳税人共同负担补偿费）；对商业性项目用地（如房地产开发等），允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。政府应当通过设置一定比例的土地交易税，以纠正土地市场价格低于社会价格的缺陷，并利用这部分税收去弥补被市场忽略的农地的社会、生态价值。政府还可根据农地转化后的增值额，抽取一定比例的土地增值税⑧，作为地方政府的财政收入。同时，为集体经济组织留足部分土地或资产，让他们严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决一部分失地农民的就业和生计问题。
7.以工业化和产业化为驱动力，促进农地适度非农化和高质量的城镇化，并以此为手段从根本上解决失地农民的就业和生计问题 高质量的城镇化必须以二、三产业的发展为依托，各地应当集中精力发展城镇经济，打造强势企业集群，以工业化推进城镇化。只有推进城镇化中产业的发展，才能提高农地非农化的效率，也才能为失地农民找到持续就业的机会。为避免城镇化中各地产业培育趋同和资源浪费，国家首先需要做好区域产业规划，并对城镇化中的产业培育进行有效的监控。从现实来看，政府还有必要为失地农民建立起就业培训机制，通过以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗就业的技能，并帮助失地农民在城镇化中实现再就业，让他们成为城市产业工人群体，并对吸收失地农民的企业给予必要的税收优惠政策，从制度上建立起稳固的劳资关系，以增加他们的收入。
8.发挥土地利用规划和管理部门的职能，促进农地有序流转 政府土地规划与管理部门应当按“科学发展观”的要求统筹农业和非农用地规划，完善基本农田保护制度，切实保护好“安全性”农地资源；积极培育土地市场体系，完善土地交易制度和交易规则，允许符合规划的农村集体土地进入一级市场直接流转。为避免市场机制的失灵，政府土地管理部门还应建立起有效的土地资源配置的宏观调控机制，诸如科学制定建设用地供应计划，加强产业用地供应管理和土地权益变更登记管理，集中统一布局工业用地，强化土地利用评价和监管，防止建设用地过度扩张和城市无效增长。建议中央政府将对土地的调控纳入国家宏观调控政策体系，让土地管理部门的土地调控政策成为一个重要的宏观调控政策，享有与财政政策、货币政策、产业政策相同的法律地位。
五、结语
在过去的20多年中，中国的城镇化和由此伴生的农地非农化进程迅速推进，并在一定意义上获得成功。城镇化离不开土地资本的集中利用，但离开产业为支撑的土地配置和城镇化则是低效的。本文在对城镇化、农地非农化的秩序进行理论分析中，论证了市场机制和政府机制在农地非农化中的缺陷，并认为“市场＋政府＋民主协商制度”的有机融合是一种增进农地非农化秩序的有效机制。在此基础上考察了我国农地非农化中失地农民利益受损的制度原因，并认为，土地产权不完全、土地管理制度不完善、地方政府的过度介入、农地转换成本过低、土地增值收益分配不公平是导致农地过度非农化的根源。这就需要采取一套综合性的改革模式，要求中央政府在全国范围内采取统一行动，同时需要地方政府的配合才能够有效进行。在城镇化进程中，改革的核心是以工业化推进城镇化，并建立“准市场化”的农地非农化机制和失地农民利益保护机制。为此，需要一套整体性政策组合来完成。诸如改革农地产权制度和土地征用制度，在推进农地非农化的同时实现农民非农化，让市场机制和民主协商机制在农地非农化中发挥基础性作用，中央政府应进行整体协调、有效监管，地方政府应以工业化为依托推进城镇化，同时应以征收土地增值税的方式参与土地收益的分配，在地方政府、城市用地者和失地农民之间形成一种合理的利益分享格局。
在整体推进改革的同时，自然要充分利用已有的政治、经济、社会条件和既有制度安排中的合理成分，避免过激的利益格局调整并实现平稳转型[21]。以本文讨论的城镇化和农地非农化看，即使农地制度改革的最终结果是赋予农民完全的地权，目前应该做的，仍是通过户籍制度和国民待遇改革来降低农民向城市完全迁移的障碍，并创造条件保证农地产权的稳定、准市场化流转的畅通、农民土地收益权的稳固性，确保农民的民主权利和财产权利得到如实履行。
收稿日期：2006-06-01 修回日期：2006-09-10
注释：
①净城镇化指数是将没有城镇户口的且在城镇居住6个月以上的人员以及未转入城镇户口的失地农民扣除后的测算值。虽然2005年官方统计的中国城市化率已经达到43%，但其中不仅包括有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但在城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当一部分土地被征用但户籍未转换的失地农民，如果扣除后两者，目前的中国城市化率只有36%-37%的水平，显著低于世界48%的平均水平。
②现更名为首尔。
③农地制度一词来源于英文land tenure一词，意为对土地的占有和使用方式。它是一个比地权更为广泛的概念，不仅包括地权本身，而且包括地权的交易、实现形式和生产组织等。而地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、排他性使用权、处置权、转让权和收益权以及这些权利的可靠性[8-11]。周其仁[12]认为，土地转让权起着更为关键的作用。
④在私有制国家，私有产权受到宪法的保护，土地产权的完全私有决定了市场机制是促进农地非农化的主导力量，政府介入其过程进行强制配置基本上被法律制度所排除（除非有准确的“公共利益”用地计划）。所以，我们需要进一步考察土地产权不完全私有的情况下，市场与政府在农地非农化中的作用。
⑤1982年的《宪法》将中国土地归为两种不同的制度体系进行管理，它确立了“城市土地归国家所有、农村土地归集体所有”的体制。
⑥土地补偿费和安置补助费分别为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍和4-6倍。在2004年8月我国《土地管理法》未修改之前，国家征地补偿标准更低。该法第四章规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费分别为耕地被征用前3年每亩平均年产值的3-6倍和2-3倍。
⑦让农民以土地权利参与工业化的“南海模式”，就是由集体将土地租给企业使用，土地级差收益的大部分由集体和农民分享，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了农地非农化过程[20]，因而是一种低成本且操作性强的土地制度改革模式，颇有推广价值。
⑧农地非农化不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设用地，后者价值一般远低于前者，而且也不存在可显示的市场价格。所以，在实际操作中，土地增值税的抽取应该只针对前一类用地，对于后者，则仍需根据各地实际情况，由地方政府确定合理的补偿标准。
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