加入WTO后中国金融调控法制的变革完善，本文主要内容关键词为：中国金融论文,法制论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一国国民经济的命脉，金融业的重要性远非其他行业所能比拟。迄今为止，对金融业的宏观调控仍然是令各国主管机构头疼不已的问题。对我国金融服务贸易市场而言，建立行之有效的金融调控体系，目前还只是一个奋斗目标。加入WTO后，我国金融市场对外开放势在必行，如何协调加速开放与加强宏观调控二者之间的矛盾，是关系到我国国民经济能否持续、稳健成长的关键。在中国业已成为WTO成员之际，认真评估和判断加盟WTO对我国金融业的影响，并提出相应法律对策，是具有理论和现实意义的。本文拟对此作一初步探索。
一、加入WTO后中国金融业面临的挑战
加入WTO对中国金融业的发展是一个重要挑战，这一挑战不仅表现在对我国金融相关业务冲击的浅层次上，而且体现在对我国金融体系重新构建的深层次上。
1、对银行业的挑战
对我国银行业来说，冲击主要表现在以下几个方面：其一，根据中国在加入WTO谈判中所作的承诺，中国将在一定时候取消设立外资银行的地域限制，允许更多的外资银行开办人民币业务和进一步开拓人民币业务的范围。这将对中资银行金融经营市场份额构成冲击。其二，发达国家“金融百货公司”——银行——进入中国后，可以凭借其雄厚的资金实力、良好的国际信誉、灵活的经营机制和完善的结算方式赢得客户。如花旗集团的资产就达7000亿美元以上，相当于我国四大国有商业银行资产的总和；美国商业银行目前的不良资产比率为0.67%，而我国的银行无论以哪个口径计算都在它的30倍以上；[1](P123)外资银行作业方法遵循国际惯例，是真正的商业银行，我国的商业银行经营受地方政府干预较多，符合市场需要的管理制度仍在形成和完善之中。我国银行的上述缺陷使我们在竞争中处于不利地位，从而造成客户部分流失。其三，人才的外流、外资银行成熟金融工具的冲击也将十分明显。
2、对保险业的挑战
中国保险业目前只批准过三个许可证，允许开设一家合资企业；在获得完备的经营许可证之前，有三年等候期，外资股份不得超过49%。入世后，外国财产和人寿保险公司可立即在中国全国范围内进行高风险项目的保险业务，并在5年内取消所有地域限制；5年内逐步扩大外国保险商的业务范围，使之包括占保险费总额85%的集体、医疗和退休金方面的保险业务；同意只在咨询原则的基础上发放保险营业牌照，在发牌数量上没有经济审查或资格限制；同意外商拥有50%的所有权，取消对外国人寿保险公司合资企业的繁琐要求，并逐步取消在国内设立分支机构的限制。外国人寿保险商可选择合伙人。在非人寿保险方面，中国将在两年内允许外国保险商扩大业务或合资拥有51%的所有权和建立独资附属机构。再保险业务经同意即可完全开放。[2](P244)因此，入世对保险业的冲击是明显的，国外保险公司会利用其先进的经营技术和管理手段抢夺国内保险市场，国内保险市场将受到冲击；保险市场管理难度加大，我国保险市场缺乏管理外资保险公司的法规和经验，除《保险法》之外，有关保单、条款、费率等方面的制度仍未形成；国内保险人才队伍不稳定，外资保险公司介入后，人才流动将更为频繁。
3、对证券业的挑战
迄今为止，中国的证券市场只有十年历史，发展很不充分。1997年中国发行的政府债券、企业债券和股票占国民生产总值的比重为5.4%，贷款、资金拆借仍是主要业务。在各种金融资产中，股票、企业债券、政府债券占国民生产总值的比重，1988年，美国分别为49%、17%、53%，日本分别为54%、17%、47%；而我国1996年分别为14.57%、0.85%、6.16%。[3](P211)我国证券市场的现状及我国经济发展的整体水平，决定了我国还不具备开放证券市场的条件，特别是不具备开放资本市场的条件。因此，我国政府对证券市场的开放持相当谨慎的态度。在中美关于中国加入WTO的协议中，关于证券市场的开放是金融服务业开放中最宽松的部分。按照协议，中国部分开放证券业，少数合资证券公司可从事基金管理业务、证券发行业务、以外汇计价的证券交易；合资基金管理公司最初成立时，外资可拥有33%的股权，五年后可增加到49%；从事承销业务的合资证券公司股权限定33%。[4](P131-135)可见，加入WTO，对证券市场的影响既小且间接，最多就是外资通过证券投资基金进入A股市场，增加一部分资金来源。但证券市场本身不是一个独立的不受外界影响的系统，中国加入WTO对各行各业所产生的影响都会通过各种途径传导到证券市场上来，从长远看，影响将是全方位的。
4、对金融监管的挑战
中国金融业在加入WTO所引致的金融开放以及金融业进入全球化的过程中，面临的最大问题是开放进程中的整体安全问题，而不是中资金融机构的竞争力问题。即使中资金融机构在竞争中不占优势，也不代表中国的金融体系会发生大的动荡，因为二者之间没有直接的因果关系。重要的是，中国金融监管当局能否有效应对开放条件下的金融监管，能否有效地防止中资和外资金融机构危及整个金融体系安全的不良行为。因此，金融开放对中国金融当局的挑战比对银行、保险公司和证券公司等金融机构的挑战要太得多。外资银行的进入使我国的金融监管面临更大挑战，外资银行的违规经营、不正当竞争、对风险低的中间业务的片面追求、对经济建设急需资金支持项目的不屑一顾等行为，一定程度上将风险转嫁给了内资银行；外资银行经营失误，亦可能扰乱金融秩序，凡此种种。都增加了我国金融业的风险，中央银行的监管能力亟待提高。另外，金融开放加速了国际金融业新出现的混业经营趋势向我国的延伸和渗透速度，使我国现有的“分业经营、分业管理”的金融监管体系也面临着新的挑战。
二、中国金融调控法制的变革完善
加入WTO会对中国金融的体制及安全带来一些问题，但是，这些问题主要不是加入WTO本身所带来的，而是中国金融由于其自身原因长期积累下来的，加盟WTO只是使这些问题更为迫切地摆在我们面前而已。我们应冷静面对，抓住机遇，积极参与国际竞争，通过开放市场，推动中国金融改革向市场化、国际化方面发展，尽快实现金融体制市场化、金融手段现代化、金融业务国际化。为达此目标，笔者以为，中国金融调控法制的变革完善乃当务之急。
1、修订完善中央银行法
为适应加入WTO后金融进一步开放对中央银行宏观调控改革的迫切需求，应修订目前的《中国人民银行法》。中央银行要迅速改变目前调控手段单一的管理办法，大胆借鉴其他国家中央银行成熟的调控政策和经验，进行我国宏观货币政策的构造和操作，运用市场机制进行间接的调控。中国人民银行应继续推进管理体制改革，防止其分行受地方政府干预而影响中央银行货币改革目标和金融管理。同时，中央银行应在金融业的公平竞争、规范管理、操作等制度建设上发挥应有作用，有效遏制中资银行、外资银行的所有不正当竞争，真正做到趋利避害，公平竞争。此外，还应加强中国人民银行监管职能的研究和立法，防范金融风险，遏制金融腐败。
2、修订完善商业银行法
加入WTO后要进一步深化银行产权制度改革，让银行成为自主经营主体的同时又成为自担风险的主体。首先，要按现代企业制度对国有商业银行进行综合改革。一方面，应积极推进股权结构变革，形成全国性大银行由国家控股或独资经营，众多中小商业银行股权多元化的中资商业银行组织体系；另一方面，要考虑到，与外资大银行相比，中资商业银行大都是小银行的现状，适应国际上大银行相互合并的趋势，通过恰当的产权和治理结构安排，形成中资银行对内适当竞争、对外相互协作的集团银行体系，既反对垄断，又防止规模过小而在未来的国际竞争中被各个击破。其次，要把商业银行办成真正意义上的商业银行，使银行的政策性业务与经营性业务不再混为一体，使银行不再“顾此失彼”，使之成为真正的经营法人。再次，要加强商业银行的内部控制建设。如建立以利润为中心的经营管理目标责任制，健全符合市场机制要求的科学决策机制，建立与现代金融企业相适应的人事、用工和分配制度，建立和完善以统一法人管理为基础、授权授信制度、内部审计稽核制度为保障的内部控制制度，促进其自律机制的完善和金融监管微观基础的健全。四大国有独资商业银行在全社会货币资源的分配中占有绝对大的比重，只有这四大商业银行的面貌发生根本性变化，中国的银行体系才有可能适应开放条件下的银行业竞争。商业银行法应对此做出回应。商业银行法应在产权结构、技术创新、资产质量、制约和激励机制及服务的效率等方面制定出符合先进国家银行业水平的标准。
3、制定完善涉外金融法
随着国外银行的渗入和我国金融国际化的发展，现有金融法规的约束范围已明显不足。为了创造更好的涉外金融法律环境，加速金融国际化和吸引更多、更大的外国资本，从而加快金融改革的步伐，我国涉外金融法规的制定完善必须注意几个方面：其一，应努力使我国国内金融法规和国际金融法规相配套，特别是要注意使我国涉外金融法与我国缔结参加的国际条约在原则上保持一致，避免相互矛盾；其二，应把握立法时机，逐步加强涉外金融法律的比重，加强法律的权威性和稳定性；其三，应及时清理过时的金融法规，建立健全信息反馈机制，对行之有效者加以肯定，对有问题的加以废除，使之与涉外金融法规相互协调。
4、加强金融监管立法
加入WTO后，大批的外资银行、保险公司、证券公司将会以合资或独资的方式介入我国金融领域，这些公司大多是“金融百货公司”，其业务涉及银行、保险、证券及信托投资等多千领域，其金融产品可以说是无所不包。如何有效监管我国金融业，以确保我国金融体系的安全稳健运行，是我们亟待研究的重大课题。我国金融管理在监管方法、监管内容、监管体制等方面应适应国际化要求。一要建立和完善体制内的金融监管系统，包括中央银行监管系统、金融机构自律监管系统。二要建立和完善体制外的金融监管系统，包括社会舆论监督系统和行政法制监督系统。三要变分业监管（中国人民银行监管银行业，证监会监管证券业，保监会监管保险业）为混业监管。如，1997年英国成立了“金融服务管理局”，全面对金融领域实行监管；美国联邦储备系统最近也进行了机构调整，成立了几个小组，集中负责对特大型银行的监管工作。我国可考虑由中国人民银行统一行使金融监管权，以适应混业经营和混业监管的国际金融发展趋势，合作、统一、高效进行监管，切实维护金融安全。四要明确监管内容，防止因法律规定过于宽泛、原则而无法操作、无法监管。在加入WTO后，要适应WTO有关金融服务的协议规定，放弃歧视性规定，放弃单纯的业务限制监管，加强对资本充足率、地方政府干预、风险扩散、管理者任职资格、信息取得、金融结构等金融经营风险的监管。五要加强国际监管合作。我国应以《巴塞尔协议》、《银行业有效银行监管的核心原则》、《关于银行透明度的建议》等法规、文件为依据，加强对海外金融分支机构的监管，加强国际金融监管合作，防范区域性或全球性金融风险对我国金融市场的冲击。法制建设是保障金融监管工作的基础，加强我国金融监管的法制建设已成为当务之急，亟须制定一部统一的《金融监管法》，明确职责、责任，依法监管。
5、灵活运用WTO金融服务贸易有关原则和条款减轻“入世”之冲击
其一，根据WTO关于“一般义务”和“具体承诺”相分离的规则，对金融业的国民待遇可以附加必要的限制和条件，从而合法地扶植和保护民族金融业。
所谓“一般义务”，是指所有缔约方都必须自动履行的义务。例如，任何缔约方都应及时公布其开放的服务业的有关法规和措施，并对外商提供资料和咨询。不论一国服务业的开放程度如何，这条规定（一般义务）都须执行。WTO的最惠国待遇属于一般义务，要无条件给予缔约各方。所谓“具体承诺”，是指非自动义务，即这种义务必须通过谈判才能确定，然后列入“承诺表”中，必要时双方还可重新谈判进行调整，“市场准入”，和“国民待遇”便属于这一范围。《服务贸易总协定》(General Agreements on Trade in Service,GATS)中的国民待遇是可以附加各种限制的。发达国家因其金融业发展水平高而普遍愿意开放金融市场，只对市场准入和国民待遇规定极少的限制；发展中国家虽然普遍保证给予外国金融机构国民待遇，但为保护本国金融业，对市场准入和国民待遇普遍附加很多条件和限制，主要表现在限制允许进入本国市场的外国金融机构的数量或限制某个部门（如银行业、保险业）的外资的总额。例如，智利、埃及、菲律宾和委内瑞拉等国继续以经济需要作为批准外国在本国设立金融机构的条件；为保持国家垄断，印度禁止外国保险公司在其境内设立分支机构或收购本国保险公司，每年只颁布12个外国银行许可证，且条件是外国银行的资产不超过整个国内银行资产的15%；马来西亚规定外国资本在本国银行和保险公司中所占的份额不得超过30%，与外国合资的商业银行不得设立分行、不得经营自动提款机网络业务等。其他发展中国家的“承诺表”中也有类似限制。[5](P93-106)因此，我国在开放金融市场时完全可以通过谈判对市场准入和国民待遇附加必要的限制条件，有选择地引进那些实力雄厚、经营稳健、信誉卓著的国际大银行，既减弱金融风险，又引进先进的管理经验。另一方面，利用市场准入条款中的限制措施，适当控制外资银行来源国分布、总数及分支机构数量、控股比例等，防止外资银行对国内金融市场的垄断和控制，确保国有商业银行在我国银行体系中的份额和地位。
其二，利用“保障条款”和“例外条款”，合理保护金融市场。
GATS第10条规定，由于达成具体承诺后发生了未能预见的变化，以至某项服务的进口规模剧增，从而对国内相同的服务及其提供者造成严重损害和威胁，为此东道国可以全部或部分地中止已达成的承诺。GATS虽规定了各种保障条款和保护措施供有关国家在不得已时采用，但其适用的前提是，该措施必须是暂时的和非歧视的。GATS第10条还规定，应对“未能预见的情况”、“进口剧增”、“严重损害”等问题提出证明材料，并通知全体缔约方，尤其是要与利益攸关的缔约方进行充分协商，以便取得谅解，受影响的其他成员可采取“相应的措施”。此外，在GATS金融服务贸易附件有关条款中还规定，当东道国发生下列情况之一时，可以采取必要的限制措施：国际收支严重失衡时或对外金融领域内发生严重困难时；为了保证金融体系的完整和稳定，保护投资人、存款人、投保人的利益时；出于维护公共秩序、公共道德、保护居民和动植物的生命和健康，保护个人隐私和账户秘密时等情况。[6](P131-188)这些条款给我国提供了合理保护国内金融业的机遇和条件，但并不是符合保障条款的国家都可以尽情引用保障条款，能否引用保障条款，主要取决于引用国的经济实力及其在世界贸易中的地位，取决于引用国的证明材料和相关国家对保护措施的理解。由于保障条款的道德化及欠操作性，使得保障条款的应用难度很大，比如，何谓国际收支严重失衡、何谓受到严重损害或损害的威胁、何谓保证金融安全等一系列问题，因存在判断、统计标准的差异，往往很难磋商达成一致，甚至引发冲突。因此，我们应该认真研究、区别情况，对国内金融业实施有效的保护。
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