略论我国养老保险制度改革的取向，本文主要内容关键词为：取向论文,养老保险制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保险制度的改革是当今中国经济体制改革的重要一环，也是一项复杂的系统工程，关系到经济体制转轨、国有企业转换经营机制等一系列问题。在我国人口年龄结构逼近老龄化、企业效益低下、失业人口增多、劳动者自我保险意识不强的情况下，企图一下子就建立起完善的养老保险体系，为中国改革消除“瓶颈”，以国情而论，将会是“远水不解近渴”。笔者认为，我们应该冷静地观察和客观地分析建立和完善我国养老保险体制的必要条件，对当前改革过程中存在的问题进行深入剖析并提出一些对策建议。
一、社会化、规范化是养老保险改革的必然取向
养老保险作为强制性、普遍性的社会“安全网”，是现代工业社会大生产的产物，是典型的社会行为。因此，我们认为，养老保险体制改革必须坚持社会化取向，这是大势所趋。国家、企业、个人都应该纳入这一体系，改变我国过去实行的带有浓厚供给制色彩的、福利性的、保险费用全由企业负担的养老保险模式。
养老保险的社会化，主要包括三个方面：一是保险对象社会化，即扩大养老保险的覆盖面，在经济发展的前提下，逐步将全体社会成员有计划、有步骤、分阶段地都纳入“安全网”内；二是保险主体和保险基金来源社会化，变目前的“独脚戏”为“三家抬”；三是管理服务社会化，养老保险对象养老金的领取与原就业单位剥离，由养老保险机构统一发放，农村养老金则由当地政府发放。
养老保险在逐步提高社会化程度，适应市场经济要求的同时，应该坚持规范化取向，这是养老保险体制改革顺利进行的保障。当前应该主要从以下几个方面规范养老保险体制：一是打破目前我国养老保险分别由劳动与社会保障部、人事部、财政部、民政部、国家体改委分类主管，同时基本养老保险有11个行业实行系统统筹的“群龙治水”分散格局，建立统一的养老保险机制，实现管理职能的统一，增强养老保险的社会互济功能。二是改变养老保险部门普遍采取的保险费差额收缴和差额拨付方式，退休金由养老保险部门发放，以有效避免企业拖欠、挪用、无力或不支付养老金的现象。三是健全对企业的监督和约束机制。据统计，目前我国企业养老保险缴费工资总额平均比应缴工资总额少30%左右，主要原因在于保险机构监督约束不力。四是基金管理规范化，建立养老保险基金财政专户，实行收支两条线管理的作法。管理好“保命钱”，确保其保值增值是养老保险机构的神圣职责。由于现行存款利率和国债利率均为国家管制利率，与市场利率存在较大反差，加上通货膨胀的威胁，养老保险基金的保值增值成为一大难题，据统计，1995年我国包括养老保险基金在内的社会保障基金贬值7%。国家应该允许养老保险部门合理分类设计基金结构，扩大投资范围，增加投资机构和工具，委托自律机制健全、投资效益高、金融监管严的投资机构为养老保险基金提供安全的投资渠道和准确的投资信息，实行长期积累基金的流动性、安全性和效益性。当然，这必须建立在财政部门对养老保险基金运营的监督约束机制进一步完善的基础上，所以执行具有一定的难度。国家也可以发行特种国债，利率高于普通国债利率，专门用于养老保险基金的投资，既为基金的保值增值提供了投资工具，又为国家提供了大量的长期建设资金，这种方式可操作性强，应该考虑实施。
二、低水平、广覆盖是确定养老保险模式的根本所在
生产力发展水平决定养老保险水准，养老保险水平必须与经济发展水平相适应，这是不可更改的客观规律。我国养老保险体制改革必须坚持“低水平、广覆盖、保基本”的原则，与我国国情相适应。
1991年6月国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险社会统筹，费用由国家、企业、个人共同负担，基金实行部分积累。1995年3月国务院又发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，并逐步形成由基本保险、企业补充保险、个人储蓄性保险组成的三层次架构养老保险模式。这种目标模式的选择充分考虑了我国现阶段实际和国际养老保险体制演变的趋势，具有合理性、可操作性。但当前在实施改革的过程中存在亟待解决的问题，主要表现在养老保险待遇标准偏高、覆盖面过窄。
我国经济发展水平较低，长期以来走外延型、粗放型发展道路，偏重经济增长的数量、速度与产值，忽略经济增长的质量、效率和效益。近几年来，经济盲目发展，低水平重复建设势头仍没有得到有效的控制，经济效益综合指数低于“七五”计划达到的水平。这种状况如果不尽快解决，就难以形成完善养老保险体制的物质基础。我国离退休、退职人员由1978年的314万人增加到1996年的3136万人，保险福利费则由17.3亿元增至1797.7亿元，传统的退休金制度已难以为继。但与退休金急剧上涨形成鲜明对比的是享受退休金的面却很窄，据我国1987年60岁以上人口抽样调查，市老年人口中享受退休金比例为63.7%，镇为56.63%，县则仅为4.7%。近年来覆盖面呈扩大趋势，但家庭供养仍然是农村养老的主要形式。随着我国“四二一家庭”和子女不在身边的“空巢家庭”逐渐增多，传统的“养儿防老”的家庭养老功能进一步弱化。
特别值得重视的是，我国人口老龄化“银色浪潮”已迫在眉睫。据统计，60岁以上人口1982年普查为7664万人，1995年10月1日1%抽样调查增加到11394万人，年均增长3.1%，比总人口增速快1.6个百分点。另据联合国中位预测，到2000年我国60岁以上人口占10%左右，年龄中位数为29.9岁，将步入人口老龄化国家。2040年达到年龄峰值年份，60岁以上人口达23.7%，年龄中位数为39.4岁。而且我国人口老龄化在时间上具有阶段和累进的性质，在空间分布上具有不平衡的特点。
我国要在经济尚未发展的阶段就接受“银色浪潮”的冲击，必须坚持“低水平、广覆盖、保基本”的原则，掌握好完善养老保障体系的“时间差”。就目前而言，一是逐步把各类非国有企业、个体工商户、农民工纳入统筹范围，并在经济发展的基础上进一步把覆盖范围扩大到农村老年人口，使绝大部分人“老有所养”；二是将基本养老保险替代率从目前的80%左右降低到40%-50%，经济发达地区可进一步降低，增加补充养老和个人储蓄性养老在养老保险中的比重；三是对养老保险综合缴费率进行控制，以不超过职工工资的25%为宜，其中个人缴费比例应逐步上升到8%。
三、渐进性、平衡性是养老保险改革的理性选择
我国生产力水平总体偏低且发展极不平衡，人口老龄化程度在我国不同地区也存在较大差异。因此我们在实施养老保险体制改革的过程中应该走一条“渐进式”道路，在推进步骤上，应防止“一哄而上”，盲目追求“大一统”和“高标准”。
目前我国经济发展水平很不平衡。从行业上看，贫困问题主要集中于纺织、军工、地矿、煤炭、近几年个体私营经济进入较多的服务业及手工业。行业分布特征决定了贫困人口主要集中在中、西部落后及欠发达地区、老工业基地、产业结构明显单一且对资源存在强烈依赖的城市以及以传统产业和中小企业为主的中小城市。据国家统计局统计，至1995年底，全国绝对贫困人口约为1500万人，相对贫困人口有4000万人。与此同时，我国人口老龄化在城乡之间、地区之间呈现一定差异，而且地区之间的差异更为明显。1990年普查我国65岁以上人口所占比例由高到低依次为市、县、镇，与1982年普查依次为县、市、镇存在较大区别。据1995年人口抽样调查资料，全国65岁以上老年人口所占比例为6.7%，高于这一水平的有17个省、直辖市，低于这一水平的有19个省、自治区，其中最高的上海市高达11.43%，最低的宁夏、青海不足4%。我国人口老龄化趋势基本格局是自西北向东南逐步加深，形成层次比较鲜明的结构。
所以我们认为，我国目前不可能建立起“大一统”的全方位养老保险体系，当前的养老保险只能建立在较低水平和层次上。广东模式、海南模式、深圳模式是我国养老保险体制改革的成功模式，在保险待遇、基金筹集和管理、覆盖面等方面具有较高水平。但这些地区的改革之所以能够顺利进行，主要原因是人口年龄结构较轻、社会抚养系数小、国有企业比重相对较小、经济发展水平较高，因此这些保险模式不具备在全国推广的客观条件，否则只会陷入被动局面。养老保险体制改革实行“一刀切”势必会增加改革成本、影响社会稳定。在实施改革的过程中，应该结合不同地区、行业的具体条件，制定针对性对策，把精力集中于经济的发展和利益结构的调整，因地制宜，在此基础上提高社会统筹层次和保险待遇，才有可能“水到渠成”，确保改革顺利进行。
养老保险在“渐进性”推进的同时，还应该把养老保险体制纳入国民经济宏观总体综合考虑，在深化城镇养老保险改革的同时，加强农村养老保险的研究和改革，进一步加快失业、医疗等一系列改革，注意不同方面、不同环节之间改革的平衡协调，区别对待，整体推进，为我国经济转轨和国有企业转换经营机制消除“瓶颈”。
四、多渠道、分层次是养老保险基金筹集的合理原则
拓宽养老保险基金的筹集渠道，坚持多方共同负担是各个市场经济国家编织“安全网”的普遍法则。我国实现以支定收、略有节余、部分积累的基金模式，客观上要求加强征缴，拓展渠道。
多渠道筹集养老保险基金的方式主要包括：从国有资产中切出一部分进行变现，形成养老保险的启动基金。我们不主张认为国有企业对过去职工和经营者存在“历史欠账”而将这部分国有资产的产权量化到个人，人员的流动性决定了这无论在理论上还是在实际操作上都是不可行的；地方政府根据财力建立养老保险调剂基金，弥补基金收支“缺口”；发行社会有奖彩券，筹集部分养老保险基金；企业缴纳一部分养老保险费，大约占职工工资总额的18%-23%左右；个人缴费部分，大约占个人工资总额的8%；鼓励国内外企业、个人为养老保险基金捐款。
在我国当前收入不平衡且分配结构不尽合理的情况下，应在基本养老保险金的缴纳上实行“以富济贫”，充分体现互助原则。经济效益好的企业和收入明显偏高的个人养老保险金缴费率应略高于统筹层次平均水平，但必须提防收入分配平均化的不合理倾向。这种措施的实行应以国家法律为保障，任何单位和个人都应该无条件服从。
在我国经济发展水平较低的情况下，应该实行包括基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和商业保险在内的多层次养老保险体制。目前，我国补充养老保险和个人储蓄性养老保险发展水平十分低下，据原劳动部统计，1996年底，全国参加企业补充养老保险的职工略多于290万人，滚存基金18亿元；参加个人储蓄性保险的约225万人，滚存基金6亿元，与基本养老保险参加人数1.2亿，滚存基金600多亿元相比存在很大差异。商业保险在我国的发展水平更低，无法适应日益增加的养老保险需求。在我国基本养老保险实力有限的情况下，加快发展多层次养老保险是大势所趋。国家有关部门应该制定如提高利率等针对性鼓励政策，促进多层次养老保险的平衡发展。在基本养老保险保证老年人口基本生活需要的前提下，通过企业补充保险、个人储蓄性保险、商业保险，提高我国养老保险待遇的整体水平。
五、制度化、法制化是养老保险改革的有力保障
社会主义市场经济是法制经济，养老保险体制作为有机组成部分，应尽快走上法制化轨道。只有加快我国养老保险的法制化进程，才能确保其顺利进行和我国市场经济健康、有序发展。
由于法制不健全，养老保险领域存在许多不合理现象。如企业拖欠、克扣保险金，养老保险基金被挤占、挪用，养老保险“群龙治水”，保险覆盖面过窄等。立法部门应该加快制定《社会保障法》，对养老保险目的、对象，养老保险待遇标准，养老保险基金的管理和保值增值、管理成本问题，违反法律规定的法律责任等一系列问题进行法律规定，使我国养老保险改革和实际运作有法可依。