国有企业职工下岗分流和再就业问题研究，本文主要内容关键词为：再就业论文,企业职工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1993年以来，我国城镇特别是国有企业下岗职工逐年增多，成为当前我国经济社会生活中最突出的问题。据劳动部年报资料，1996年全年共安置下岗人员400多万，但因减员增效工作力度加大，到1996 年底，全国仍有下岗人员814.8万人，比上年同期增长263.7万人，增长47.8%。下岗职工占职工总数的比例由1995年的4.8%上升到7.3%。 1997年，我国城镇实际失业人员（包括下岗和登记失业人员）已达到1,057万人。预计今后3年，每年还有300万职工下岗。
下岗职工从企业分布来看，在国有企业的约有542万人，占66.5 %；在集体企业的有254.9万人，占31.3%；在其他各类企业的有17.9 万人，占2.2%。
下岗职工从地区分布来看，国有经济成份多的地区比较严重，下岗率超过全国平均水平（7.3%）的地区依次为辽宁（13.1%）、 湖南（11.7%）、江西（10.4%）、湖北（9.7%）、吉林（9.1%）、黑龙江（8.8%）等。鉴于目前全国经济结构调整的力度加大， 国有企业经济效益未从根本上得到改观，预计到1998年底，全国下岗职工将突破1,200万人，其下岗率和失业率之和将超过10%，这个比率已远远高于发达国家的失业率。
城镇职工下岗人数激增，直接损害了广大基本群众的利益，波及这些职工的家庭、子女及亲属。特别是那些曾经有过上山下乡经历的下岗职工，在下岗职工总数中占有相当的比例，他们既承受过70 年代末和80年代初的第一次失业的压力，又开始承受90 年代末的第二次失业高峰到来的压力，心理负担很大。
过高的失业率也会造成较大的GDP损失，约占GDP的4—5%。如果说从1993年起我们花了4—5年时间，第一次成功地实现了经济“软着陆”，有效地控制了高通胀率，那么在今天面对过高的失业率对国民经济发展造成的损失和影响到部分职工群众的生活水平，我们就应该挖掘一切潜力和想尽各种办法，力争再花4—5年时间实现第二次经济“软着陆”，旨在保持较高的经济增长率的条件下，降低城镇高失业率，促使国民经济健康、快速、持续地向前发展。
一、国有企业职工下岗原因分析
传统的计划经济体制积累的诸多矛盾是城镇职工特别是国有企业职工下岗人员逐年增多的历史原因。过去国有企业不仅要发挥社会生产的功能，而且要起到承担就业安置的功能。于是长期以来实行了“低工资、高就业”的方针，即“两个人的饭三个人吃”，其实就是两个人的活儿三个人甚至五个人干。特别是在国有企业中，表面上看工人都有岗位，实际上许多人都是富余人员，呈隐性失业状态。进入市场经济，企业要提高效益，必须“减人增效”，于是过去的隐形失业显现出来了，一部分职工就变成了下岗人员。
过去盲目的重复建设，出现了许多“大而全”、“小而全”的企业。重复建设使劳动岗位重复设置，随着买方市场的出现，必然使部分重复岗位的职工下岗。从下岗人员产业分布看，第二产业表现得最为集中，尤其是纺织、电子、机械等行业，问题十分严重。
我国正处在大规模的产业结构调整阶段，下岗职工增多具有持久性。表现为原有吸纳新增就业主渠道的农业部门，在90年代大量排斥劳动力，而且农村新增劳动力和从农业中游离出的过剩劳动力，对非农业部门和城镇形成就业压力和竞争。我国的制造业正在经历着深刻的结构性变革，使不少传统工业企业关、停、并、转、破，也使下岗职工急剧增加。还有，技术进步所摧毁的原有的陈旧岗位，大大低于它所创造的新的工作岗位，这样，在结构变动较快和技术变革显著时期，城镇失业人口激增也是一种正常现象。
我国正处在向市场经济的转型过程中，国有经济职工占总就业人口的比重迅速下降，而非国有经济还无法吸纳全部国有企业的下岗职工，必然出现失业率上升的情况。此外，国有工业企业随着资本有机构成的提高，还有大量排斥富余人员的趋势。
我国正处在劳动年龄人口不断上升时期，形成持久而巨大的就业压力。统计资料表明，我国劳动年龄人口增长率业已超过总人口增长率；我国的总人口就业率大大超过发达国家和发展中国家的平均水平。我国转轨期间的现行体制，属典型的高就业模式，也人为地增加了就业竞争和就业的压力。
根据当前经济社会生活状况和劳动力供求格局，今后2—3年，我国的就业形势仍不会有根本性改观，但是以每年实现再就业300 万人的保守数字估算，就业压力会逐年减轻，对此不必有什么疑虑。当前出现的大量下岗和失业人员，是经济调整时期的正常现象，也反映了随着改革的深化我国正从高就业模式向与经济发展阶段相适应的正常就业模式的转变。
二、职工下岗和失业人数激增产生的负面效应
职工下岗，意味着在一段时间内，没有工作可做，只能领到基本的生活补助费。有的地方经济比较困难，下岗职工连最低的生活补助费也不能够及时发到手，因而危及这些职工的基本生存条件，并且影响其对子女的抚养和对老年人的赡养。职工从下岗到再就业，时间间隔有长有短，短的几个月，长的甚至两三年找不到就业岗位，在城镇常年找不到就业岗位的失业人员，估计约占总下岗人数的三分之一。
就我国当前下岗和失业人员的总体分布来看，多集中在大中城市，这1,000多万人有的是工作多年的老职工，有的是年龄才40 多岁的中年人，改革开放给他们曾经带来过实惠，但目前面临下岗和失业的现实，又使他们对改革的进一步深化产生迷惘和怨气，如果在近期内不能够做好他们的思想政治工作，切实解决其基本生活问题，并安排重新就业，就可能酿成社会的不稳定因素。
要看到这部分人的下岗和失业与农民劳动力游离出来不同，前者具有集中性，很容易形成组织力量，且在社会保障不健全的情况下，领不到基本生活补助费就断了生活来源，矛盾容易激化；后者则比较分散，形成组织力量的可能性不大，且家庭承包的土地既是生活来源，又成为现实的保险，只要农村政策不变，矛盾就不会激化起来。所以，当前解决失业问题的重点是城镇下岗职工，尤其是那些特困户。
由于东南亚金融危机对我国经济发展带来影响，客观上也为政府进行下岗分流和实施再就业工程造成一定的困难。我国政府承诺人民币不会贬值，但大量的银行不良债务以及金融系统的违规操作、犯罪行为，又成为银行货币体系崩溃的潜在因素。在这种不宽松的金融环境下，职工的下岗失业、再就业困难和货币供给紧张与市场疲软交织在一起，也极易使“民气”大伤。
三、职工下岗分流和再就业现状及难点
我国城镇职工特别是国有企业职工下岗失业情况，从全国范围看北方（特别是东北地区）比南方严重，中西部地区比东南沿海严重；而就对职工的分流和再就业安置来看，沿海地区比内地搞得好，而尤其以上海等地搞得最好，并且总结出一整套下岗分流和再就业工作的成功经验。
无论是南方和北方，抑或是沿海地区或内地城镇，下岗失业职工大多都来自国有企业和集体企业，集中分布在传统行业。全国纺织、机械、农垦、煤炭系统的下岗率超过20%。在下岗职工中，中青壮年比例上升，女职工的比例接近60%。下岗职工的文化和技术水平偏低，初中文化水平和初级技术等级者占60%以上。从近半年的情况看，下岗周期明显延长，就业难度大。部分下岗职工收入很少，生活困难。
关于下岗职工的再就业问题，近年来国家陆续制定了一系列优惠政策，各地也根据国家规定和本地实际出台了大量帮扶政策。但是从调查的实际情况看，不少地方反映政策难落实，资金难到位，工作难操作。例如，大连市规定，进入托管中心的下岗职工，安置费标准为每人10,000元，其中企业承担6,500元，财政支付1,000元， 劳动局从失业保险金中支出2,500元。但因宣告破产的企业，资产没有一家能够变现， 市政府只能要求劳动局从失业保险基金中垫付，“三家抬”变成“一家挑”，因而资金匮乏，这是当前实施再就业工程遇到的最大问题。
下岗职工的自身权益难以保障。主要表现是：其一，有的单位在用人问题上违反《劳动法》的规定，在决定谁下岗的问题上，随意裁员和随意让某某职工下岗，根本不听取工会和职代会的意见。其二，有的单位在裁员后又招外用工，或招其他企业的下岗职工，目的是利用当地政府对企业招收下岗，失业职工的优惠政策，在裁减员工的同时，招收下岗、失业职工，以达到获取安置费的目的。有的企业拿到安置费后又让刚进厂的下岗、失业职工放长假。其三，有一些实行个人承包的企业，承包人为了达到裁人目的，故意提高劳动定额指标，使职工完不成任务，然后以不胜任工作岗位为理由，解除劳动合同。
不少地方职工提前退休和内部退养的年龄一再提前。从调查的情况看，各地实行提前退休和内退的年龄一般都是男50岁，女45岁。有的企业，38岁的女职工和43岁的男职工就让下岗退养。特别是一些因工负伤、病残丧失部分劳动能力的职工利益得不到保护，他们往往再就业难，生活无保障。
一些用人单位对下岗职工缺乏正确的认识，视为被企业淘汰下来的包袱，不愿意录用，甚至故意提高录用标准，以排斥下岗职工。从各地的情况看，下岗职工的再就业率只有40—50%左右。有的下岗职工虽被录用了，却受到不平等的对待。例如，部分企业特别是外商投资企业、私营企业、乡镇企业不与重新就业的下岗职工订立劳动合同，各种保险费仍由原单位负担；从事同一工作，却与其他职工不同酬，工资低且不能享受所在企业的福利待遇。
透视下岗职工的心理特点，普遍存在着失落感、屈辱感和恐惧感。职工下岗后失去原有单位的庇护，一下子感到自己成了无依无靠的人，遂产生严重的失落心理，丧失对前途的信心。伴随着失落感的是一种屈辱心理，埋怨自己“命不好”，感到在别人面前“矮半截”，有的甚至躲在家中不愿见人。职工下岗后直接面临的是工资减少，生活水平降低的现实，短时间还好说，天长日久怎么办？因而很多人感到前程渺茫，对未来充满恐惧心理。这种心理危机也感染到了下一代，据调查，凡下岗职工的在校中小学生，学习情绪低落，有的也背过人偷偷抹眼泪，这种殃及下一代的问题，应当引起社会的高度重视。
不少下岗失业职工在择业时存在着等、靠、要的思想，甚至坐等国家分配工作。不少人对自己的文化水准和技能缺乏客观的认识，往往对就业岗位过于挑剔，致使那些合适的岗位失之交臂。由于社会保障尚未覆盖非公有制企业，使下岗职工不愿在非公有制企业就业。对于那些苦、脏、累岗位和工种，更是不屑一顾，于是便形成了一方面是有岗位无人愿意去（这些岗位目前多为外地民工占领），另一方面是下岗失业在家无事可做。
由于行业或企业办的“再就业服务中心”、“托管站”接纳下岗职工一般最长不超过2年，到时候必须出站， 意味着职工和企业彻底脱离关系。这种情况致使一些下岗的职工心存余悸，坚持不进“站”，并且以原先和企业签订的无固定期限劳动合同为理由，上诉企业违约，声称：“活着是企业的人，死了是企业的鬼。”这部分人虽是少数，但影响很大，目前，还找不出适当理由和办法让其顺利下岗，分流更为困难，实在是需要认真研究和妥善解决的一个问题。
我国的社会保障制度存在覆盖面窄、社会化程度低的问题，在很大程度上制约了下岗职工的再就业。一些年龄偏大的职工对下岗疑虑重重，怕生病没劳保，年老无保障。还有，许多外商企业、私营企业没有参加养老保险的社会统筹，使国有、集体企业下岗职工对进入非国有企业就业和自谋职业存在后顾之忧。据报载，柳州市举办的一次有4,000 个工作岗位的职业介绍活动，1000人进场洽谈，达成700个意向， 但最后上岗的只有4人。 大多数人拒绝新岗位的原因是社会保障问题得不到解决。
四、国外解决失业问题的一些好的做法
有效需求不足、失业率高带来的就业压力是进入本世纪以来，西方国家历届政府所面临的最棘手的问题之一。根据奥肯定律，当GNP 相对于潜在GNP每下降2个百分点，失业率就上升1个百分点， 失业率很高的时期就是实际GNP低于其潜在水平的时期。因此， 高失业总是伴随着高水平的生产损失或者高水平的生产停顿。
资本主义国家政府在降低失业率方面的做法主要有以下几点：其一，改进劳动市场（“约会”）的服务。有些人失业是因为空缺的岗位没有配上失业工人。如果通过计算机联网提供这方面的信息，或者定期分发职业介绍一览表，摩擦失业和结构失业就可能减少。其二，提供有就业目标的培训机会。由于失业者原有的技术和知识已经陈旧，不能胜任新的工作岗位，这时就需要按照可能就业的目标由政府劳动部门出面组织培训，以便提高他们的技能重新就业。其三，取消政府设置的障碍。它包括：降低政府规定的失业救济金，因为对失业者的过份保护并不利于他们就业和降低社会失业率，在这里，救济金过低不行，过高也不行，应当有个适当的标准；改进不利于就业的保险金制度；减少在社会福利、残疾人和保险方案中不利于调动工作积极性的因素等。其四，创造社会提供的就业职位，主要指由政府出资为失业者提供大量公共服务的就业机会。
在经济危机度过萧条阶段之后，资本主义国家政府往往鼓励企业进行大规模的固定资本更新。因为只有采用技术先进、效率更高的新设备，才能生产出成本低、竞争力强的商品。固定资本规模更新对投资的增长和解决就业问题具有重大意义。原因是：对以机械设备为主的固定资本的大量需求，促使第一部类增加投资，扩大生产，使该部类的劳动就业扩大，工资增长，这又促进第二部类的投资增长和生产扩大，从而可以使整个经济逐渐从复苏走向高涨。那么大量失业工人的就业问题，随着经济的增长就可以得到解决。
英国著名经济学家凯恩斯（1883—1946）在其代表作《就业、利息和货币通论》中提出的一般就业理论，对缓解大萧条时期的经济危机和解决就业问题起到了重要作用。过去我们对凯恩斯的理论和政策主张持全面批判态度，现在看来有失之偏颇的地方。凯恩斯关于充分就业的理论，对我们解决当前面临的下岗和失业问题，仍然具有借鉴作用。例如，我们不是刺激需求和消费，而可以通过增加与需求短缺相适应的供给，缓和供求之间的矛盾。供给增加的结果，引起收入水平上升，从而又引起消费结构的变化，这种变化又会刺激生产的增长，从而扩大就业。
美国政府唯一连任过三届总统职务的罗斯福（1882—1945），在任期间提出“银行紧急法令”、“国家产业复兴法”、“农业调整法”等一系列“新政”，对于缓解经济危机和解决失业问题，起到了重要的作用。1933年，罗斯福初上任时，在总数大约为5,000万的劳动力中， 有1,500万人失业，如果加上失业者的亲属， 美国总人口的三分之一都深受着失业的煎熬。在如何对待失业人口问题上，罗斯福认为以工代赈要比直接救济或施舍功效好得多。他把施舍说成是“摧毁人类心灵的极为有效的麻醉剂。”在实行的“新政”中，最主要的是由政府出面组织兴办公共工程，如建立护林保土队从事植树造林和土壤保护工作；组织失业者修筑水坝、开凿内陆水道、建设公路交通等，不仅大量地吸纳了剩余劳动力，而且一大批基础设施的建立，为解决失业问题和未来的经济起飞创造了条件。
五、建设有中国特色的再就业工程
第一，需要在思想上澄清的几个问题。
如何正确地认识我国当前遇到的较为严峻的下岗、失业和再就业困难，是一个在理论上和实践上都亟需解决的问题。一些人把它同资本主义国家出现的周期性经济危机相提并论，也有一些人把它同前苏联解体和东欧国家演变时出现的严重失业看成一回事。这两种看法都是极其错误的。因为相似的同一现象并不都是由同一原因引起的，对不同性质的事物产生的同一结果，是不能用同一类比的方法加以解释的。虽然我国当前城镇职工下岗和失业率之和比较高，但它确实是在向社会主义市场经济体制转型期间因结构调整而引起的部分职工下岗或失业，说到底是改革深化和现代化事业前进中出现的问题，是暂时困难。我国当前下岗和失业人口较多，这个比率虽已超过国际正常的失业率，但对社会经济生活却未造成大的震荡，国民经济（GDP）仍以接近8%的高增长率增长，就是最明显的例证。
应当看到在市场经济条件下，以市场为基础配置稀缺资源，保持一定的正常失业率，对劳动力的合理流动和调剂可起到“蓄水池”的作用。这是因为市场竞争必然要优胜劣汰，从而引起资本和劳动不断向效益高的企业流动，社会保持一定的失业率，有利于对劳动力需求的及时满足。当然失业率超过了正常比率则会造成就业压力。从这个角度看，今后社会保持一部分人暂时失业，也并不是什么坏事，它比过去那种“低工资、高就业”和“三个人的活五个人干”的隐性失业仍是一个进步。
从世界工业发展进程来看，第二产业就业容量下降是工业化发展的必经阶段，因此职工下岗总量中，有一定的正常份额。发展中国家工业化的历史演变过程中，一般都要经历两个阶段。第一阶段是第一产业就业容量下降，第二产业就业容量上升；第二阶段是第二产业就业容量下降，第三产业就业容量上升。从我国工业化发展阶段来看，已经开始进入第二阶段，经济越发达，第三产业就业容量越大。如美国就业人口比例第一产业为3%，第二产业为18%，第三产业为79%。因此， 在我国第二产业（机械、煤炭、纺织等）职工下岗人员总量中，也包含着经济发展阶段必然发生的一定的正常份额。如果不认识这一点，看到这么高的下岗和失业率，就会迷惑不解甚至大惊小怪。
第二，各地已经推出的成功做法和实施中存在的问题。
近年来，随着我国经济发展、产业结构的调整和企业改革的深化，职工下岗分流和再就业问题已经成为社会关注的热点，引起了各级政府的高度重视。党政一把手亲自挂帅，把再就业工程作为改革、发展、稳定大局中的一件大事来抓，坚持有情操作，着眼完善机制，妥善分流安置下岗和失业职工，收到了明显的效果。截至1998年上半年，近两年多来已有480多万人实现了再就业。
建立再就业服务中心，这是上海市的一个发明。经过两年多的实践，事实证明这是一个解决职工下岗分流和再就业问题的较好的途径。建立再就业服务中心，其核心是建立行业与企业共同负责、政府与社会共同资助，对下岗职工进行托管的新模式，既不把下岗职工简单地推向社会，也能减轻企业不必要的负担，下岗职工也比较满意。再就业中心的资金来源，由政府、企业和社会三方共同筹集，主要用于托管下岗职工的基本生活费、门诊医疗费和社会保险费，有效地保证下岗职工的基本生活。职工进入“中心”时间最多不超过2年，在这期间， 由“中心”负责为下岗职工介绍合适的就业岗位。再就业服务中心较好地把再就业工作与促进企业优胜劣汰结合起来，重点推进企业的兼并破产，解决了人员安置的难题；在当前劳动力市场不健全、社会保障体系还不完善的条件下，为下岗职工逐步从企业剥离创造了条件，起到了中介和缓冲作用，并为把再就业工作逐步转向市场就业打好了基础。但是从目前各地学习上海建立再就业服务中心来看，存在的主要问题是资金来源保证不了，由政府、企业和社会三方共同筹建，结果变成政府一家承担，遂使“中心”流于形式。再则，职工对进“中心”还有疑虑，担心“中心”如果安置不了就业，就会使自己成为没有任何依靠的失业人员。
建立厂内劳动力市场。不少企业为了解决内部的劳动力余缺问题，都建立了不同规模的厂内劳动力市场。办法是：将企业内各个车间的工序空缺的劳动岗位、所需要的劳动者技术要求及需要下岗分流的职工基本情况张榜公布，在既定的日子内双方洽谈，实行双向选择。这样做的好处是在厂内安排职工的下岗分流问题，不将矛盾推向社会。缺点是，这种办法是只限于有生产能力的企业，且成交量较小，对于结构调整力度较大的企业或亏损企业，则无法做到。
由劳动部门开设职业介绍所，并负责对下岗职工进行培训。目前不少省市劳动部门都开办了数目不等的职业介绍所，下岗职工可到职业介绍所进行咨询、登记，谋求适合自己的新的工作岗位。劳动部门（或者通过职业介绍所）下岗职工进行技能培训，业已收到了明显效果。经过职业介绍所介绍和培训重新走上岗位的下岗职工，在再就业的职工中约占到三分之一的比例。存在的问题是：一是有的省市劳动部门开办的职业介绍所设备过于简陋，人员配备及制度也不健全。二是收费过高。有的职业介绍所咨询费一次要10多元，培训费要上百元，这是下岗职工所承担不起的。三是一些个人开办的职业介绍所，对下岗职工时有欺诈行为。
发展社区服务网络，直接为下岗人员提供就业机会。在这方面，北京和上海两个城市做得比较好，业已形成了一整套经验。在大城市，社区服务作为一个新的产业门类，有着很大的发展空间。以社区就业服务载体为依托，重点发展社区便民服务、社区物业管理、家庭制作，鼓励私营经济和个体经济吸纳下岗人员，也是解决就业问题的一个重要途径。但是从各地来看，对于社区服务网络问题，许多人还缺乏足够的认识。
第三，当前在职工下岗分流和再就业工作中急需做的几件事。
不附加任何条件，由财政拿钱确保下岗和失业人员的基本生活标准。各地经济发展不同，消费水平不同，物价指数也不同，不可能在全国规定一个统一标准，应当根据当地具体情况，从实际出发来确定。
针对下岗和失业职工普遍存在的失落心理、屈辱心理和恐惧心理，全社会都应该关怀他们的生活和再就业问题，切实把工作做到每家每户，使他们感到社会主义大家庭的温暖。各级党委、工会、妇联、共青团组织和社区服务中心，要利用各类培训资源，积极开展职业培训活动，帮助下岗和失业人员转变择业观念，千方百计为他们牵线搭桥，介绍就业岗位。
突出“重中之重”，优先落实特困人员的分流安置。在下岗和失业职工中，有一批年龄偏大、无技术特长、家庭生活困难的特困人员，必须切实保障他们的基本生活，通过职业介绍所或落实责任制等的办法，尽可能为他们提供合适的、较稳定的工作，使其有一定的经济收入。
凡下岗和失业职工的未成年子女，他们在中小学上学的学杂费都应减免，或者改为由政府负担。也应该号召社会各界捐助这一部分孩子的学习费用。
鉴于当前我国城镇下岗和失业人口逐月猛增，为保证能够分期分批地分流安置和社会稳定，今后对企业需要下岗的人员，要严格审查和控制，以避免一哄而下的情况发生。凡有生产能力的企业，下岗人员要尽量在本企业内部调剂安排，企业要通过发展服务业等第三产业吸纳下岗职工，而不能一古脑儿地将其推向社会。还有，在企业的生产过程中，有些工序如果用手工操作并不影响整个生产的时效，就不要急于搞自动化设备，否则将这些生产工人替换下来不但不会降低生产成本，还会增加就业的压力。这种情况，各个企业的差别很大，应该灵活掌握。
对于有的省市已经出现的少数下岗和失业职工在政府门前静坐、游行和请愿活动，应该进行耐心劝阻，并切实解决他们的基本生活问题，千方百计帮助这些职工实行再就业，切忌用冷漠的态度和粗暴的手段处理这类事件。
第四，解决职工下岗和失业问题的战略性根治办法。
解决下岗和失业问题的关键；一是要有足够的资金，二是要有充分的就业岗位。这两个问题虽然在短期难以从根本上解决，但这并不等于说就一点办法没有。相反，只要我们认真地贯彻中央的指示，思路对头，方法得当，同时调动社会各阶层的积极性，挖掘一切可以挖掘的潜力，就一定能够走出一条具有中国特色的再就业道路来。
解决资金不足的问题，首先要落实必要的再就业基金。规定由地方财政、失业保险基金和企业及行业主管部门各拿一部分。如果下岗职工所在企业困难负担不起，行业主管部门资金来源也不足，应由地方财政筹措或通过银行贷款来代交，但必须作为这些企业和行业主管部门的挂帐，到时候要还本付息。如果不这样做，再就业基金就永远落不到实处。
财政在预算支出科目中要增设城镇下岗职工分流安置补助费。失业保险基金除保证失业救济外，要拿出一定比例用于职业介绍、转岗培训和生产自救，并入就业基金。一些大中城市收取的外来劳动力调节费、职业中介服务费等，也并入就业基金，统筹使用。可考虑动用部分失业保障基金，以贷款形式支持一些能够扩大劳动就业的项目。兼并、破产、重组的企业，要从国有资产转让收益中拿出一部分用于安置下岗职工分流。
国有企业实行股份制的，要将国有股份的一定比例变现，用于安置下岗人员。下岗人员在原系统开办的生产自救实体，有一定时间内除免交一切税费外，所需代款还可用再就业基金给予贴息。
当前对于有限的失业救济金、下岗职工生活费、特困职工解困基金、居民最低生活保障费和“送温暖”工程等资金，存在着多头管理、使用分散、效率不高的问题。对这部分资金既要管好，又要用好。对那些结构调整任务重，下岗人员分流难度大、且下岗职工集中的行业（如纺织、煤炭），要集中必要的财力重点解决。
进一步完善养老、医疗和失业保险等社会保障制度。要尽快将目前由企业发放养老金改为社会发放，并将离退休人员的管理服务工作由企业转向社会。对养老保险费用社会统筹企业的下岗职工转入非国有企业再就业或个体开业的，其参加养老保险社会统筹前的连续工龄视为缴费年限，记入个人帐户，待其达到法定退休年龄时，领取相应的养老金。进一步扩大医疗保险制度改革试点，总结、完善和推广多种形式的“统帐结合”方案。继续推行大病医疗社会统筹和离退休人员医疗费用社会统筹。进一步完善失业保险和社会救济制度，逐步建立起覆盖各种所有制经济职工、统一缴费标准、基金三方合理负担、救济和再就业紧密结合、管理和服务社会化的新型失业保障制度。
在当前社会保障体系和劳动力市场还未健全和完善起来的情况下，建立再就业服务中心十分必要。这种由行业与企业共同负责、政府与社会共同资助的对下岗职工进行托管的中介组织，是在转型期间由干部和职工共同创造的新生事物。它既不把下岗职工简单地推向社会，也能减轻企业不必要的负担，下岗职工也比较满意。因此，各地应大胆开办。“中心”一头连着行业和企业，另一头连着劳动力市场。下岗职工进入“中心”之后两年，就要分流出企业重新就业，考虑到通过劳动力市场调剂劳动力流向暂时还有一定困难，职工也有一个适应的过程，有必要为他们在离开“中心”之后再搭一个“隐桥”扶持一段时间，以便使其平稳地进入市场择业。
加强劳动力市场建设，完善就业服务体系。应当看到，由市场调剂劳动力流向是解决再就业问题的基本手段。劳动力市场越规范、越透明，交流越活跃，越有利于各种劳动力公开、公平和有序的竞争，对下岗职工也会越有吸引力。要尽快消除我国在劳动力市场建设上的弊端，如全国不统一，地区、部门分割严重，竞争不充分和不公开，管理也不规范，投入重复，机构重叠，效率不高等。在健全劳动力市场时，还要加强和完善职业介绍服务网络，加强职业指导和转业培训，打破部门分割，减少因信息不畅而造成的再就业困难。大中城市要尽快实现劳动力供求信息计算机联网，积极推动区域内、区域间乃至全国统一信息网络建设。要建立和完善再就业培训机构，以市场需求为导向，开展多层次、多形式的职业技能培训和转岗转业培训，提高下岗失业人员重新上岗的能力。
打破所有制界限，鼓励集体企业、私营企业、个体企业、合资企业、外商独资企业吸收下岗和失业人员就业。国家要做出规定，对那些解决劳动就业比较好的企业应给予税收和政策上的优惠。另一方面，还要积极发展非公有制经济，以解决就业问题。事实证明，非公有制经济发展快的地区，非公有制单位从业人数占的比重较高，失业率较低。要适应多种所有制经济共同发展的需要，在投资、银行贷款、税收征管、审计监督、市场管理等方面，创造有利于不同所有制经济公平竞争、共同发展的环境，这样做最终有利于经济发展和解决劳动就业问题。
寻找新的经济增长点，创造更多的劳动就业岗位。应当认识到，解决职工下岗和失业问题的根本出路是，增加投资，使经济保持一定的增长率。根据测算，国民经济每增长一个百分点，可提供80万个新就业岗位，而第三产业的发展每增长一个百分点，可以提供120 万个新就业岗位。资本主义国家摆脱危机和实现“充分就业”的基本做法是，在度过萧条期后便立即增加投资，进行大规模的固定资本更新。因此，我们也应考虑适当加大对基础设施建设的投资，特别是对一些国有大中型企业的投资，加快对其固定资本进行更新。同时，要看到住宅业已经成为新的经济增长点，应当加快住房商品化和住房货币化的进程，推动房地产业的发展。此外，适当扩大国债发行规模，支持公共事业发展，推动社会就业。建议选择一些国民经济评价和企业财务评价比较好的工程项目，充分利用我国丰富而廉价的城乡劳动力资源，有计划地开工建设。要努力使1998年的经济增长率保持在8%以上。这样，按GDP每增长百分之一可新增非农就业岗位125万个计算，8%的增长率便可以解决1000万人的就业问题。
本届政府应及早推出自己的“新政”纲领和政策。面对改革深化和经济发展需要解决的日益严重的职工下岗和失业问题，社会各阶层都在呼唤着中国实施“新政”。其目的是建立两个基础设施：一个是物质基础设施建设，如建设劳动密集型的基础工程，包括铁路建设、公路建设，住房建设、兴修水利、建造水电站、营造长距离大面积的防护林带，兴建学校和医院、建设环境保护和垃圾处理等工程，既可以吸收更多的下岗失业人员就业，同时又为未来新的经济起飞准备必要的条件。另一个是社会基础设施建设，即建立社会保障制度、失业保险制度、个人住宅的贷款购买制度、工伤保险制度、人寿保险制度，建立劳动力市场和信息网络系统等，通过这些制度建设为下岗和失业职工及贫困人口提供基本生活保障，形成良好的社会安全网，从而为早日实现四个现代化和建成伟大的社会主义强国提供稳定的社会条件。