关于调整我国“耕地动态平衡”概念、做法及其相关问题的探讨，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,耕地论文,及其相关论文,做法论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国耕地逐年减少。为了保护耕地，90年代初我国土地管理部门提出了“耕地动态平衡”的目标，要求各地区今后在进行耕地占用时，都要执行“占一亩，补一亩”的原则，使全国耕地总量不再减少。在现行耕地统计口径下，全国每年耕地减少数量巨大，由此形成较大的垦荒压力。1998年特大水灾以前，各地政府垦荒任务的压力都较大，由此也造成了一些不利的环境影响。特大水灾之后，国家开始认真反省垦荒对我国生态环境的影响，土地管理部门也认识到保护耕地与保护生态环境必须一致，正在转变“占一亩，补一亩”的具体做法。但实行耕地动态平衡的概念、目标仍没有变，理论与实践之间仍存在矛盾。本文将对“耕地动态平衡”政策的调整及其相关问题进行探讨。
一、“占补平衡”的巨大压力及其主要原因
尽管目前土地管理部门认识到土地管理（保护耕地面积）与生态保护工作必须一致起来，但实行“耕地动态平衡”的概念、目标还没有改变，造成了理论与实践方面的一些矛盾。例如，在新一轮全国土地利用总体规划调整过程中，实行耕地动态平衡仍是中心原则，各地围绕这一原则都已制定了加大土地开发力度的规划。据了解，黄河流域个别欠缺荒地资源的平原县，为实现耕地的“占补平衡”，以致把村内林地也纳入了挖潜、复垦计划。特别是，近年来国家开始大力提倡农业生产结构调整，而根据目前的耕地统计口径，农业生产结构调整占地属于耕地减少，因此，在新的农业生产结构调整浪潮下，“占补平衡”的矛盾进一步尖锐。
（一）当前实行“耕地动态平衡”的沉重压力
我国近些年土地开发的情况是：80年代末，全国每年垦荒约400多万亩；进入90年代以后，由于农业比较效益低，而政府土地开发经费不足，各地垦荒的积极性并不是很高，到1993年，全国垦荒面积下滑到258万亩，大大低于计划水平。“八五”时期与“七五”时期相比，全国垦荒量下降193万亩。在“八五”时期末期，垦荒量又出现上升趋势，这既有粮食供给形势一度动荡的原因，也有“耕地动态平衡”原则开始发挥作用的原因。从1997年起，国家进一步加大了土地管理力度，要求各地落实“耕地动态平衡”的政策。据报道，1997年我国耕地总量动态平衡的目标仍未实现。1997年全国因建设占地、农业内部结构调整以及灾毁共减少耕地693.5万亩，而全国开发复垦和土地整理新增的耕地只有489.7万亩，增减相抵，一年当中耕地损失达到203.8万亩。1998年水灾之后，有按道说，林业部严厉批评近年毁林开荒每年达600万亩（注：从“耕地动态平衡”的角度看，这些当然属于新增耕地，对土地管理又有“占一补一”之功。），造成我国水土流失严重；几乎同时，我国土地管理部门也公告批评，1997年我国耕地总量动态平衡目标仍未实现。1997年是国家冻结土地非农占用审批、大力加强土地利用管理力度的第一年，还是我国实行紧缩的财政政策、投资规模较小的一年，但耕地减少仍约达700万亩。而1986～1995年间，剔除较严重的统计数字不实问题不计，我国平均每年减少的耕地的统计数，高达1027万亩。在这种形势下，实行“占补平衡”，每年“占一补一”形成的压力，以及相应形成的开荒压力之大，不言自明。而这种压力，还是在国家宏观经济方面采取种种措施，稳定粮食生产面积，抑制农业结构调整的背景下形成的。目前，国家宏观经济政策转而积极提倡农业结构调整，各地都在积极响应。在这种形势下，每年“占一补一”的压力更是土地管理部门及社会无法承受的。显然，我国应对耕地“占一补一”的概念与做法，进行重新审视与抉择，这是十分必要的。
（二）现行耕地统计口径的流弊是“耕地动态平衡”压力沉重的重要原因
重新审视我国耕地“占一补一”的政策压力，值得指出的是，这种压力很大程度上是由我国耕地的定义与概念所造成的。
1.我国现行耕地统计口径与国外比较存在差异。目前，我国是将粮田及菜地定义为耕地。而FAO（联合国粮农组织）以及采用与FAO相类似的耕地统计口径的国家（如日本等），与我国耕地统计口径存在的主要差异是，我国耕地统计口径把“永久性作物”排除在耕地的定义之外。所谓“永久性作物”，一般指每次收获后不需要重新种植的作物，但为收获木材而种植林木的土地除外。可见，我国是把园地（果木、桑田等）排除在耕地的定义之外，归于了林地。而日本等国“树园地”则统计在耕地之中。我国正是在对耕地的这一定义下，实行耕地动态平衡，给土地管理带来了沉重的压力，还造成了土地管理上的紊乱。根据FAO和日本等国的耕地统计口径，农业生产结构调整（农民种粮变为种果木，或砍掉果木种粮食）只是农民耕作行为的转换，本身不造成耕地面积增减。但是，根据我国对耕地的定义，农民调整农业生产结构，却反映为耕地的减少。从表1可以看出，在1986～1995年10年间，全国耕地因农业结构调整和非农占地共减少10266.3万亩（年均1026.7万亩），其中，农业结构调整面积就为7287.9万亩，占71.0%。从实际上看，农业种植结构调整同样是为解决人民吃饭问题服务的。这种转换只不过是农业种植品种转变，并不导致农地减少。农民今年种这个，明年种那个，后几年可能又会变回来（注：在我国耕地统计中，90年代以来，每年统计的新增耕地面积都大幅度地超出当年的开荒面积，农业生产结构反向调整也是这种现象背后的重要原因之一。），这种反复变化，却要不断“占一补一”，很难做到。
表1 全国耕地面积增减情况（1986～1995年）
单位：万亩
耕地面积
期间增 期间新 期间减 期间非 非农占地占同
期间农业结 农业结构调整占
净减少
加耕地 开荒地 少耕地 农占地 期耕地减少(%) 构调整占地 同期耕地减少(%)
289973673254
102662978
297288 71
资料来源：1.《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社，1999年。
2.《中国农业年鉴》（1987～1999年），中国农业出版社。
2.现行耕地统计口径的流弊所在。(1)我国现行耕地统计口径不能准确反映农田的变化情况；它所表征的耕地减少的统计信息加重了政策性垦荒的压力。表1中的统计数据显示，1986～1995年10年间，我国耕地减少中，农业生产结构调整（包括自然灾害损毁）用地占71%，非农建设用地仅占29%。这期间非农建设占地总计约3000万亩。而同期我国累计开荒面积达3253.6万亩，源于各种途径的新增耕地面积更高达7367.2万亩。如果采用FAO和日本的耕地定义，这一期间，非农占地数量不仅小于新开荒地数量，更大大少于新增耕地数量，实际上，我国耕地数量非但没减少还增加了4000多万亩。换言之，1986～1995年，我国耕地总量没有减少，保持了动态平衡，还呈增加态势。但按现行耕地口径算，增减相抵，1986～1995年间，我国耕地动态平衡累计欠帐高达2899万亩，与从另一定义得到的印象大相径庭。究竟哪种统计更能反映我国农地真正被占用（非农占用）的趋势呢？笔者认为，FAO的统计口径应该成为判断我国土地利用趋势最基本的指标；至于现行耕地指标，也是一种参考，可以进一步反映农地内部用地类型的转换情况。但如果单独或主要从这一指标去理解我国耕地的利用趋势，则很容易引起误导。前述的1986～1995年我国耕地累计减少的2899万亩，实际上只不过是一种虚拟意义上的损失。因为这完全是农业内部种植结构调整的结果。按着现行耕地的统计口径来落实“占一补一”的“耕地动态平衡”政策，不仅会人为加重人们对农地减少及食品供应安全方面的恐慌，而且，也会造成了很大的政策性垦荒压力。
(2)我国现行耕地统计口径易造成管理权属和管理职能上的紊乱。比如，农民种粮变为种果木，耕地变成园地，这就被认为是减少了耕地，土地部门理应当管。而耕地变园地后，更由林业部门管理，结果林业部门也要管理农田。但是，当农民根据市场的变化把种果树重新改为种粮时，算不算毁林开荒，林业部门如何审批？这就成了头痛的事。农民根据市场情况调整自己的种植结构，两头受管，实际上两头又都管不了。看来，调整耕地概念，将园地纳入耕地统计，使其成为一个特殊门类，只由土地部门管理，许多事情就会简单一些。
综上所述，改造现行耕地概念已势在必行。而这种改造，在现行政策框架下，也为我们提供了调整现行“耕地动态平衡”做法的可能。
二、果断调整耕地的定义与“耕地动态平衡”的概念与做法
（一）调整耕地定义
这有两种方法可供选择：一是改造现有耕地概念，把园地归于新的耕地概念之中；二是现有耕地概念不变，新增农地概念，把现有耕地概念与园地概念统一于其中。这两种办法，前者有利于耕地统计口径与国际接轨；后者有利于国内统计口径的相对平稳过渡，各有所长。
（二）调整“耕地动态平衡”概念与做法，实施非农占地“占一补一”政策
不管现行耕地统计口径今后变化与否，我国“耕地动态平衡”概念与做法均需要坚决予以调整。应将其明确而合理地调整为：耕地非农占用，“占一补一”。只有执行这样的农地管理政策，才能避免造成不切实际的土地开发方面的巨大政策压力。
三、重新明确土地开发思路，调整现行土地开发战略，严格约束垦荒
事实上，90年代的“耕地动态平衡”概念与政策的缺陷，还反映在如何对待我国后备土地资源开发，以及如何权衡、处理我国后备土地资源开发与粮食问题之间的相互关系上，一些最基本的原则仍有待进一步讨论。下面我们做这方面的探讨。
（一）树立约束垦荒的长期战略思想，宁肯进口些粮食，土地开发不能“竭泽而渔”
经过中华民族5000年的垦殖，我国宜农后备土地资源早已所剩无几。残剩的宜农后备土地资源则多处于水土流失或沙漠化较为严重的生态脆弱地带，故又多有其重要的生态作用。对它们是开发好，还是保护好？答案本来应该是明确的。对这些残剩土地任何大规模的开发，即使细心之至，也必然会直接加剧水土流失或荒漠化，至于间接的生态环境影响，则更难以估计。而开发稍有不慎，就会造成极为不良的后果，不仅会造成后备土地资源本身的破坏，危及现有农田，还会有其它不利的生态影响。近年来，为了保护生态环境，防止洪涝灾害愈演愈烈，我国已经采取封山育林、多进口木材的政策。这种政策的“得”显然是远远大于“失”的。同样的道理，我国今后也应采取更灵活的粮食进出口战略。与其冒着很大的环境风险，在残剩的那一点儿边际土地上竭泽而渔，不如多进口一点粮食。日本森林覆盖率达70%，还拚命保护，大量进口木材与谷物，等于在廉价进口生态资源。中国是泱泱大国，怎能把多进口一点粮食视为洪水猛兽，乃至至今规划要把国内每寸贫瘠的土地垦净呢？这种封闭的思想与做法不转变，最终必然得不偿失，是更付出巨大环境代价的。
按目前国际市场价格，进口1000万吨谷物，约需二十几亿美元。进口量即便再番几倍，在我国目前每年近4000亿美元的进出口贸易总额中也只是一个零头，在经济上我国已经完全可以承受。对这点国内外已基本形成共识。目前，我国进口高附加值农产品用汇实际已远远超过了进口粮食用汇。例如，1996年我国进口1083万吨粮食，用汇25.5亿美元；而同年我国进口动物及动物产品以及动物油脂等就用汇50亿美元，这相当于进口2000万吨粮食。1998年我国只进口了400多万吨粮食，用汇约9亿美元；而进口上述附加值较高的农产品又用汇51亿美元，也相当于进口2000万吨粮食。而2000万吨粮食，就基本相当于垦光我国荒地的粮食所得。几乎从来没有人怀疑过进口这些附加值较高的农产品用汇是否合理。那么，用一点儿外汇，低价进口一点儿农业初级产品——谷物，用以避免竭泽而渔式的垦荒，以缓解我国环境压力，就不值得吗？事实上，太值得了。如果完全禁垦，当我国人口达到高峰时，在其所需的6亿吨以上的粮食总需求中，不也就是少提供2000万吨粮食，并需要与目前进口高附加值农产品等量的一点外汇额度吗？
（二）严格规范垦荒行为
在我国，今后要树立长期严格约束垦荒的战略思想，看来还需要一定的时间。在这种情况下，针对近年垦荒的一些做法，再次明确垦荒的基本原则，严格规范垦荒行为，尽量减少垦荒造成的不利的环境影响，是非常必要的。例如，近年四川某县违背有关规定擅自占用大量耕地，中央电视台焦点访谈予以曝光后，该县立即大量垦荒，予以“平衡”。稍微有些专业知识的人都会知道，这种没有必要投入的仓促垦荒，必然会进一步造成较严重的水土流失，这本来是错上加错的事。而这种有弊无利的表面“平衡”，却得到各方首肯，电视台也再次予以正面报道。实际上，这一事件不过是近年我国在耕地“占一补一”中一度出现的片面强调数量而又忽略开发质量的情况的反映而已。90年代，因为耕地“占一补一”，土地开发指标较高，而投入又不足，一些地区确实存在着垦荒以数量为中心，不能确保开发质量，以致加剧了水土流失的情况。这说明仍有必要重温解放以来垦荒方面的经验教训，再次明确垦荒方面一些最基本的原则。
1.今后安排垦荒必须切实做到“以投入定规模”，确保垦荒质量。解放以来，我国多次在垦荒问题上因忽略垦荒质量及其环境后果而造成重大失误。各级政府必须认真汲取这些教训，必须充分认识到，我国后备土地资源大多处于水土流失或沙漠化较为严重的脆弱地带、开发时绝对不能盲目追求数量；必须把确保开发质量，避免不利的环境影响，放在首要位置考虑。为此，除应认真调整现行土地开发政策与“耕地动态平衡”概念，以便大幅度减轻垦荒压力外，今后在安排垦荒时，还必须切实做到“以投入定规模”，以此作为垦荒的最基本的原则，用以严格规范垦荒行为。
因此，为确保开发质量和控制对环境的不良影响，各省今后在制定、上报开荒年度计划时，必须同时安排并真正落实好充足的相应的年度财政预算。严格按“以资金定规模”的方式进行，切忌盲目追求垦荒规模。应根据财力，有选择、有步骤、有组织地安排宜农后备土地资源的开发。目前应优先选择投入低，开发治理容易，有经济效益并服务于改造当地生态环境的项目进行开发。垦荒要严格履行论证、规划、设计、施工、验收等一整套程序。
2.进一步改变“耕地动态平衡”的要求，拓展其弹性，鼓励地方用“改地”替代垦荒。今后对地方优先改造中低产田而推后垦荒安排的做法，在政策上应给予积极鼓励和支持，并相应减低对其“占一补一”的要求。这样，我国土地利用战略才能与农业及粮食发展战略、与整治生态环境的战略有机地结合起来，并避免90年代曾出现过的土地开发战略自行其是，与市场粮食供应状况及国家粮食发展战略和生态环境保护战略互不沟通的现象。
开荒造田的目的是保障我国粮食供给。但90年代，在我国粮食供给充裕，“谷贱伤农”现象在各省都很明显的情况下，从耕地占补平衡的概念出发，仍一味强调加强垦荒，一些地区垦荒积极性难免不高。从我国粮食发展战略看，“改地”与“造田”是目前我国自给自足粮食战略的两个有机组成部分。在目前农业投入资金有限的情况下，要提高我国粮食生产能力，当然应该争取量优化的投入产出比和生态效益，应对“改地”与“造田”统筹安排。今后我国主要的粮食增长潜力是来自中低产田的改造。我国后备荒地资源已经十分有限，从中长期看，在中低产田改造中可以挖掘的粮食增产潜力是土地开垦所远远不能比拟的。而中低产田改造比垦荒造田能大大节省资金，一般每亩费用前者仅为后者的1/3。从我国生态保护的角度看，我国宜农后备土地资源主要分布于生态脆弱或生态退化的地区，开发不慎极易造成不利的环境影响。垦荒造成的水土流失一直是我国面对的重要的环境问题之一，在近年连年洪水不断的形势下，减少乃至停止垦荒，才是当务之急。而中低产田改造则有利于而不会危害环境。因此，无论从哪一方面看，中低产田改造都应该在我国目前的粮食战略中放在优先位置。在我国土地开发政策及战略中，自行其事，缺乏全局性统筹安排的状况应该坚决转变。对“耕地动态平衡”的要求应进一步改变，拓展其弹性，积极鼓励地方用“改地”替代垦荒。
3.在划定后备耕地资源时，如果对环境影响缺乏充分论证，应暂停开发。以往我国划定宜农后备土地资源时，由于地方上各种主客观条件的限制，对有些土地后备资源开发利用项目缺乏比较深入的对环境影响的论证，例如，对于东北某些湿地以及某些地区的沿海滩涂，究竟能不能开发，争议很大。一些专家认为，某些地区开发所得利益，远低于生态代价。对这些地区的开发一经提出异议，要重新组织论证，以避免造成无法挽回的环境影响。
4.在刑法有关“破坏耕地罪”的基础上，应该合理引申出“破坏后备耕地资源罪”。对那些决策不当和决策不经意，或者在不具备条件的情况违规乱垦后备土地资源，并因此造成后备土地资源严重损毁以及造成恶劣环境影响的，要绳之以法，以切实吸取以往的教训，保证使后备土地资源开发、利用纳入健康、有序的轨道。
5.继续鼓励各地以复垦、土地整理等方式补充非农占地。全国土地详查资料表明，目前我国村镇居民点用地16万平方公里，人均达到192平方米，比国家标准（人均150平方米）多用地5000多万亩。据统计，如果有效地开展农村中闲置浪费土地的开发利用，全国可增耕地6000万亩。全国可复垦土地资源还有3000多万亩。以上三项约合1.4亿亩左右，按70%垦殖率计算，约合耕地1亿亩，基本可抵消未来我国需退耕还牧、还林的耕地数。此外，我国开放区闲置土地的利用以及城市内部挖潜改造，也还大有可为。
但也应清醒地认识到，农地挖潜、村镇改造、城市内部挖潜等都需要社会和经济发展条件的配合，不能操之过急。在减少荒地开垦的条件下，依靠土地复垦，马上能在多大程序上实现非农占地“占一补一”，仍是一个需要用实事求是的态度予以研究、以长远的眼光予以审视的问题。最近几年，现行土地利用政策的较为严厉的变革，实际上主要是针对我国东部地区近20年社会经济较快发展中的土地利用方式的，这虽然有利于保护我国耕地，但我国发展较晚的西部，却面临着要为今后发展付出相对更大的土地成本的局面。土地开发、复垦作为增加耕地的一项可行措施，应该长期予以充分重视。但是，如何具体运作在经济上也才是最优的，则是一个要深入研究的问题。