走出多部门监管的困境--兼论我国食品安全监督部门的协调与合作_食品安全论文

走出多部门监管的困境——论中国食品安全监管部门间的协调合作，本文主要内容关键词为：中国食品论文,监管部门论文,困境论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      2013年3月启动的新一轮机构改革，整合了原食品安全办公室、原食品药品监督管理部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管职能，组建了新的食品药品监督管理部门，对食品实行集中统一监管。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过新的《食品安全法》，以法律的形式确认了这一改革成果。那么，这是不是意味着食品安全领域饱受诟病的“九龙治水”局面就宣告终结了呢？①

      事实并非如此。根据《食品安全法》及相关法律、法规、规章及规范性文件的规定，除食药监部门外，农业、卫生、质监、出入境检验检疫、工商、粮食、环保、公安、工业和信息化等部门仍然承担着食品安全监管的相关职能。也就是说，即便在所谓的“大部制”改革之后，中国食品安全领域多部门监管的架构仍未改变，如何走出多部门监管的困境依然是中国提高食品安全监管绩效不可回避的挑战。这正是本文的问题意识所在。

      近年来，国内学者大都注意到食品安全领域多部门监管的弊端，但很少有学者深入考察合并是否足以解决其弊端，②更少有学者深入探究如何在多部门体制下促进部门间有效的协调合作，③行政法视角的研究更是严重不足。造成这种状况的原因，主要是因为中国行政法学界过于偏重行政行为法和监督行政法的研究，对行政组织法的研究严重不足；而对行政行为法和监督行政法的研究，又多聚焦于单个行政机构的行政行为，缺乏对机构间协调合作问题的关注。殊不知，“对行政国家的正确理解，尤其需要更加全面地把握行政机构间的动力学。因为太多的社会性和经济性监管领域是由多个机构负责，为了完成使命，他们必须一起合作或者和谐共处。运用作为(目前)行政法核心的单一机构模式不可能认识到这种挑战。”④

      基于此，本文围绕“如何走出多部门监管困境”这一主题，分四部分展开研究：第一部分分析中国食品安全领域多部门监管的现实与困境；第二部分剖析单一机构体系的制约与局限，说明中国很难通过建立单一机构体系化解多部门监管的困境；第三部分转向解决多部门监管困境的另一条路径——加强部门间的协调合作，分析中国食品安全监管部门间协调合作的实践及存在的问题；第四部分进一步探讨如何促进和完善食品安全监管部门间的协调合作。限于篇幅，本文主要讨论同级政府不同食品安全监管部门间的协调合作，不同地区间的横向协作和上下级之间的纵向协作不在讨论范围。

      二、多部门监管：现实与困境

      中国食品安全领域多部门监管的架构由来已久。从新中国成立初期至1982年间形成的“以食品生产、经营主管部门为主、卫生部门为辅”、主要按“国营企业隶属关系”⑤划分职责权限的多部门食品卫生管理体制，到1982年至1992年间实行的“卫生部门领导、多部门共同负责”、行业主管部门按“国营企业隶属关系”划分权限、其他部门按“阶段”、“品种”或“职能”划分权限的混合管理体制，再到1993年至今逐步形成的农业、卫生、食药监、质监等多部门“分工负责、统一协调”的食品安全监管体制(其中2013年之前主要按“阶段”划分监管权限，2013年机构改革之后主要按“品种”划分监管权限)，其间食品安全监管权的配置模式不断调整和完善，但多部门分享监管权的格局始终未变。⑥(如表1所示)

      按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》以及相关部门的“三定规定”，目前中国国家层面承担食品安全监管职能的主要机关及其分工如下：⑦国家食药监总局负责对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理；国家卫计委负责食品安全风险评估和食品安全标准制定；⑧农业部负责食用农产品质量安全监督管理，兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理，以及畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节的质量安全监督管理；国家质检总局负责对食品相关产品生产加工和食品进出口活动实施监督管理；国家工商总局负责保健食品广告活动的监督检查；国家粮食局负责对粮食收购、储存环节的粮食质量安全和原粮卫生进行监督管理；环保部负责制定并组织实施水体、土壤、固体废物、化学品等的污染防治管理制度，并会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作；工业和信息化部承担盐业和国家储备盐行政管理工作；公安部负责组织食品安全犯罪案件侦查工作等。地方层面食品安全监管职能的配置模式与国家层面原则上一致，只是食品摊贩等监管执法工作另外交由城管部门负责。⑨新修订的《食品安全法》固定了这一监管体制。也就是说，2013年“大部制”改革之后，中国的食品安全监管体系仍然属于多部门监管体系，即建立在食药监、卫生、农业、质监、出入境检验检疫等多个部门共同负责基础上的食品安全监管体系。

      

      根据完整性和排他性两个维度，美国学者雅各布·E.格森(Jacob E.Gersen)曾以两个机构为例，将多部门监管分为四种类型：⑩①国会将某一领域完整且排他的管辖权授予两个机构，二者界限分明，不存在交叉；②国会将某一领域不完整但排他的管辖权授予两个机构，二者界限分明，不存在交叉，但国会保留了该领域的一部分权力，没有授予任何一个机构；③国会将某一领域完整但不排他的管辖权授予两个机构，有可能是两个机构的权力完全重叠，更有可能是，每个机构分别被授予一些排他性的权力，但仍有一些权力由两个机构共同行使；④国会可能产生一个非排他且不完整的分享管辖权机制，至少每个机构权力的一部分是和另一个机构分享的(overlapping)，同时有些权力国会没有明确授予任何一个机构(underlapping)。由于现代公共事务治理的复杂性、开放性以及相互关联性，多数行政领域的外部边界和内部分工都不可能绝对的泾渭分明，而是呈现出跨领域、跨部门、跨区域的特征。因此，上述第一种类型是一种理想状态，现实中很难做到；第四种类型融合了第二和第三种类型的特征，是多部门监管体制的一种常态。中国食品安全监管体系属于典型的第四种类型，即授权交叉重叠和授权模糊甚至空白同时存在。

      以新组建的食药监部门为例，其与其他监管部门间均可能存在职能交叉重叠或权限模糊的地带。比如，在食药监部门和农业部门的分工中，前者的“食品”安全监管和后者的“食用农产品”质量安全监管本身就存在交叉。尽管国家食药监总局的“三定规定”进一步明确“农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理……食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理”，但如何理解“进入”，没有明确，是以产品所处地理位置进行划分？还是以产品所有权发生转移进行划分？抑或以标的物毁损灭失的风险由谁承担来划分？(11)具体而言，食用农产品在运往市场或生产加工企业的途中，应由农业部门监管还是食药监部门监管？产品仍在种植养殖地，但购货方已全额支付货款，农产品所有权已转移于购货方的情况下，应属农业部门管辖还是食药监部门管辖？农业部门和食药监部门对“进入”一词的理解不同，对监管权限归属的理解就不同。新的《食品安全法》没有解决这一问题，甚至可能加剧这一问题。因为该法第5条规定，“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理”，而第2条将“食品生产”界定为“食品生产和加工”，将“食品经营”界定为“食品销售和餐饮服务”，从而使得“食品的贮存和运输”环节的监管主体更加模糊。同样，在食药监部门和质监部门的分工中，“食品”监管和“食品相关品”监管也很难截然分开，实践中往往很难事先判断食品安全问题究竟是因食品生产、流通、消费自身的问题所致还是食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品的质量引发。(12)

      立法授权的交叉重叠或模糊、空白，可能导致多部门监管的诸多弊端，包括：

      1.加大监管成本

      授权交叉重叠或者模糊不清，容易导致不同监管部门重复雇用具有相同技能的工作人员、重复收集和发布信息、重复检查、重复执法，不仅无法形成食品安全监管的规模效应，造成监管资源的浪费，而且会加重被监管者的负担。

      2.导致监管冲突

      除增加监管成本外，授权重叠还会造成不同监管部门在检查程序、方法与执行措施上的不一致，甚至冲突。这不仅使得被监管者无所适从，影响其对法治的信念和政府的信任，还可能给不法者带来迂回投机的机会，逃避监管控制。

      3.造成监管缺位

      在授权不明确的领域，既有可能导致相关部门争相监管，抢地盘、争利益；更有可能出现相关部门互相推诿责任，造成监管缺位。在实行问责制之后，监管缺位问题更加凸出。

      4.降低监管效率

      “诸侯割据”的分散监管格局，使得各部门将维护甚至扩大本部门的地盘作为首要目标。在缺乏统一的领导机构的情况下，往往导致不能以科学的风险评估为依据确定食品安全监管的优先顺序并按此配置资源，造成监管资源配置的低效。“地盘之争是多部门监管体系的必然结果，‘保护本机关的地盘几乎总是超过对其他因素的考虑’。”(13)

      5.导致问责困难

      面对食品安全问题，“碎片化”的分散监管结构，使得没有任何一个机关能够代表政府发出指令、配置资源、应对危机，也没有一个机关能够对所有的食品安全问题负责，职责不清造成相互扯皮，最终导致问责困难，同时进一步加剧监管的无效与低效。

      三、单一机构体系：制约与局限

      面对食品安全多部门监管存在的弊端，从发达国家的经验来看，主要有两种改革思路：一是合并现有的监管机构，由单一机构全权负责食品安全监管；二是维持多部门监管架构，同时加强部门间的协调合作。在中国，合并现有机构、实行食品安全监管大部制改革的呼声一直未断，(14)地方的改革试验也没有停止。(15)

      将保障公众食品安全的所有职责全部归并到一个具有明确职责的食品安全监管机构，确实有很多益处，包括：统一实施保护措施；快速地对消费者实施保护；提高成本效益、更有效地利用资源和专业知识；使食品标准一体化；拥有应对紧急情况的快速反应能力，并满足国内和国际市场需求的能力；提供更加先进和有效的服务，造益于企业并促进贸易等。(16)但是，“遗憾的是，许多国家通常几乎没有机会建立一个基于单一机构的新的食品控制体系”。(17)因为，能否通过合并建立单一机构体系、走出多部门监管的困境，取决于具体的国情，涉及许多因素。

      (一)合并成本

      合并确实有可能带来监管有效性、效率和问责方面的改进，但这些收益必须和合并的成本进行权衡。合并的成本，不仅包括直接成本(行政成本和服从成本)，还包括间接成本，比如放弃多部门监管可能的收益(18)导致的损失。

      美国政府问责办公室(United States Government Accountability Office，简称GAO)曾对加拿大、丹麦、爱尔兰、英国、德国、荷兰、新西兰七个国家食品安全监管体制重组和合并的情况进行研究，其研究报告显示，合并可能是有益的，(19)但合并的成本也是相当高昂的。以丹麦为例，仅与合并有关的启动资金一项(用于新的数据处理系统、实验设备、员工补偿和办公场所)就达到2.6亿美元左右，约占新建监管机构丹麦兽医和食品管理局(Danish Veterinary and Food Administration)2000年财政预算的21%。这还不包括生产力和制度性经验的损失、多部门监管潜在收益(包括专业特长收益、机构间的竞争收益、防范单个机构失败和管制捕获风险的收益等)的损失。(20)而且，实行重组合并的这些国家原本承担食品安全监管职责的机构就少，最少的只有2个，最多的才6个。(21)

      在中国，即便是2013年的“大部制”改革之后，仅中央层面，合并就意味着需要将十几个部门的食品安全监管权统一到一个部门，合并成本必然远远高于上述国家。暂且不论将食品安全监管职能从现有的农业、卫生、食药监、质监、粮食、工商、环境等部门剥离出来的困难性，仅将原来由十几个部门承担的食品安全监管职能过渡到一个新的法定组织机构本身就是一项大规模的、耗时的、昂贵的任务。而且，“不能保证合并的架构比现有的多部门架构更加有效。至少在短期内，合并后的组织(仍然)需要依靠现在服务于不同机构的同样的雇员。这些来自历史和组织文化各异的多个机构的雇员，组成一个庞大的机构，必然带来管理上的挑战。美国农业部(前)部长明确表示了怀疑，‘将现有的食品安全体系一下子转变为一个单一的机构会导致混乱’”。(22)

      在美国，合并分散的食品安全监管体系的建议自1940年食品药品管理局(FDA)从农业部分离之时就存在，国会、政府问责办公室及其前身美国总审计署、国家科学院等先后多次提出合并的建议并进行系统论证，也有人呼吁在2011年的《食品安全现代化法》(FDA Food Safety Modernization Act)中解决食品安全监管的碎片化问题，但美国国会至今没有采取行动，合并成本高可能是一个重要的因素。(23)

      (二)国情制约

      除成本外，是否适合通过合并解决问题，或者说合并能否解决问题，还受到国情的制约。纵观上述进行重组和合并的国家，其共同特点是：①人口少，且经济发达；②收入高，因而公众对食品安全的期望值高；③法治化程度和社会自治程度较高。中国是一个人口大国，经济发展不均衡，人均GDP较低，由单一部门承担保障13亿多人的食品安全责任，目前恐怕尚不具备这样的条件。

      1.食品安全期望值参差不齐

      一国能否推行单一机构监管体制，一定程度上取决于这个国家的经济发展水平和公众对食品安全期望值的高低。目前由单一机构进行集中监管的国家，如爱尔兰、荷兰等，均为人口少、经济发达的国家，公众对食品安全的期望值很高。虽然中国经济近些年取得了举世瞩目的成绩，但由于人口多、各地发展不平衡、贫富差距较大，公众对食品安全的期望值不同，低收入群体或经济落后地区对食品安全的期望值较低，甚至仍然停留在数量安全的需求层面，而经济发达地区或高收入群体对食品安全的需求较高。这种参差不齐的多元化需求会给单一机构监管带来一定的困难。

      2.产业集中度不高

      食品安全监管模式与食品行业的产业集中度(或者说规模化、集约化的程度)密切相关。(24)产业集中度高的食品行业，企业数量不多，政府监管部门主要对这些企业的最终产品实行检验、监测和质量安全信息发布等工作，就能起到监管的效果。对此类行业，实行单一部门监管，既职责明确，又节省国家财力。而产业集中度低的食品行业，生产单位多，销售渠道复杂，企业自身质量控制能力低，食品安全难以通过市场机制实现，这就需要多个政府监管部门进行全方位、全过程的质量安全监管。中国目前多数食品行业产业集中度都较低，食品工业以中、小型企业为主，小作坊、小摊贩、小餐饮数量巨大，农产品种植养殖环节也是小、散问题突出。这在很大程度上影响了实行单一机构监管体系的可行性。

      3.法治化和社会自治程度不高

      整合不同监管机构，推行单一机构监管体系，不仅成本较高，而且需要一定的制度条件作为支撑。从发达国家行政改革的成功经验来看，除了要得到包括有限政府、法治政府、公开政府等原则的支撑外，单一机构体系的基础在于分散化的公共治理结构，以防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端。(25)中国目前尚不具备这样的制度基础，简单的组织合并，可能只会导致“外部问题内部化”。(26)新组建的食药监部门可能就会面临这样的问题，按照“三定规定”，无论是国家食药监总局，还是地方食药监部门，其履行食品安全监管职能的内设机构均是按照生产、流通、消费环节来进行职责分工的，改革之前在质监、工商、食药监部门之间存在的因“分段”监管产生的职能模糊、交叉重叠的问题可能如出一辙地出现在食药监部门的内设机构之间。(27)正如有些评论家所言：“合并可能仅仅是将跨机构的协调问题转化为机构内部的协调问题，组织形式(一个监管者还是多个监管者)的选择没有协调和信息分享更重要。”(28)

      (三)路径依赖

      中国食品安全领域的多部门监管架构不是一朝一夕形成的，而是中国特殊国情下长期历史形成的产物，与中国的政治、经济、文化、社会背景，尤其是经济体制和行政管理体制密不可分(如表1所示)。新中国成立初期至1978年之前实行的单一公有制基础上的计划经济和政企不分的行政管理体制，决定了主要按“国营企业隶属关系”划分职责权限的多部门食品卫生管理体制，这在很大程度上决定了中国食品安全监管权分散配置的基本走向。1978年之后，尽管党和国家致力于经济体制和行政管理体制改革，但改革需要过程。在这个过程中，为了应对日益复杂、严峻的食品安全形势，工商、农业、质量监督、进出口检验检疫、食药监等部门先后被赋予某方面的食品安全监管权，其中多数监管机构的设立、撤销、拆分、合并、重组、升级或者其任务的设计，并不是通盘考虑的结果，很大程度上是为了应对现实中发生的特定监管问题。这种“就事论事”的机构设计必然导致多部门分享监管权的格局。

      而这种多部门监管架构一旦形成，无论其最初的动机如何、实际的效果怎样，都会产生一种惯性，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择。之所以存在这种“路径依赖”现象，一方面是因为改革成本高昂，更重要的是改革会遭到既得利益集团的反对。现有机构会极力阻止收缩或者取消他们的权力，甚至为进一步扩大地盘、争取更多的权力和预算而斗争。同时，既得利益者也会拥护各自所支持的机构保留下去。也就是说，监管权一旦分散配置，立法机关将很难合并或者减少机构的权力。(29)这也是为什么中国历经多次改革仍然存在“职能越位、职能缺位、职责交叉、权责脱节、争权诿责、机构重叠”(30)等问题的原因。

      (四)食品安全问题自身的复杂性

      支持合并的学者和官员往往强调多部门监管会产生问责困难、低效和不一致，但是，如果仅仅合并食品安全监管机构，而不增加投资和法定权力，对解决上述问题的意义并不大。另外，有些问题，比如问责困难、重复检查、重复执法，能够通过合并得到改善(这些问题通过完善各部门间的协调合作机制同样可以缓解)，但是很多其他问题，比如病原体、生物恐怖主义、不一致和监管低效，则不一定能通过合并解决。“许多食品问题很难通过重组解决。比如，像疯牛病之类的一些问题既是动物卫生问题，也是人类卫生问题。食源性疾病还可能是水传播的疾病问题。”(31)因此，除非一个新的监管架构能够涵盖农业部的动物卫生项目和环保部的水质量项目，否则保证食品安全仍将是多个机构的责任。即便是实行重组和合并的国家，多数仍然是由两个以上的机构共同承担监管职能，只是确立一个单独的机构承担领导或协调的责任。

      因此，在中国这样一个人口众多、经济发展不均衡、产业集中度较低、社会自治能力较弱的国家，不仅建立单一机构体系的成本会非常高，而且单一机构体系不一定能有效解决多部门监管的所有问题。相比之下，加强监管机构间的协调合作可能更加现实可行。

      四、协调合作：实践与缺失

      相对于合并建立单一机构体系，协调合作的优势在于：①不涉及现有机关组织的调整及变动，成本较低；②不影响其他机关日常的检验和执行工作，政治上更容易接受；③维持多部门监管架构，更符合食品安全问题复杂性、多样性和广泛性的需求；④更重要的是，有效的协调合作不仅能够解决监管部门间职能交叉重叠带来的问题，而且能够扬长避短、充分发挥多部门监管的优势。

      事实上，早在第一部综合性食品安全法律文件《食品卫生管理试行条例》中，中国就提出了各食品卫生管理部门要“密切配合、互相协作”的原则性要求。(32)2009年颁行的《食品安全法》不仅重申食品安全监管部门应当“加强沟通、密切配合”的原则，而且提出了协调合作的具体要求，涉及条款有20多个，占《食品安全法》全部条文的近四分之一。(33)其他的法律、法规、规章及规范性文件(包括相关部门“三定规定”)也特别强调部门间的协调合作。这些规定一定程度上促进了食品安全监管部门间的协调合作，但实践中仍存在不少问题，影响了协调合作的实际效果。

      (一)机构改革与职能调整

      为解决食品安全监管体系存在的问题，自1993年起，中国每次机构改革都涉及食品安全监管体制的调整(见表1)，有关机关针对监管实践中出现的职能交叉重叠问题，也多次对食品安全监管职能进行调整，先后统一了包括食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品生产经营许可、食品安全检验机构资质认定和检验规范制定、重大食品安全事故的组织查处等职权的行使。这些做法一定程度上缓解了多部门监管存在的执法重复、冲突、缺位以及问责困难的问题。但是，由于机构改革和职能调整过程中不同程度地存在合法性危机，反过来加剧了协调合作的困难。

      1.“三定规定”与相关法律不一致

      由于机构改革的频繁性，中国大部分监管机构在成立或改组时未来得及经过深思熟虑的立法过程，而是根据全国人大通过的《关于国务院机构改革方案的决定》或《国务院关于机构设置的通知》设立，由“三定规定”规定其主要职责、内设机构和人员编制。由于立法的滞后性，新组建机构的“三定规定”往往与相关法律相冲突。比如，1995年10月30日起施行的《食品卫生法》确立了“卫生部门主导、多部门共同负责”的食品卫生监管体制，但这一体制很快被1998年、2003年的机构改革打破，卫生部门的主导地位被削弱，取而代之的是农业、质监、工商、卫生、食药监等部门“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门食品安全监管体制，相关部门依据各自的“三定规定”履行职责，直到2009年《食品安全法》废止《食品卫生法》、确认分段监管体制。随后，2013年的机构改革又将分段监管体制改为主要按“品种”划分监管权限，食品安全监管体系再次面临根据规范层面的合法性问题。

      由于机构与立法分离，监管机构在成立以后缺乏监管的法律依据，不仅依法行政会遇到许多实际困难，监管机构的可问责性也难以落实。而且，由于机构与立法分离，法律规定的职责往往会随着“三定规定”的调整或改变而在不同机构间改变，变化过程多了之后，难免出现机构之间对法律的不同解释，导致争权或者推卸责任现象，相互间的协调合作更加困难。

      2.职能调整缺乏法律依据

      由于“三定规定”与相关法律的不一致，加之食品安全问题的复杂性，实践中不可避免地出现监管职能交叉重叠或者模糊不清的问题。为此，四类机构进行了细化和调整：①编制管理机构：如2011年11月中央编办经报中央编委批准印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》[中央编办复字(2011)216号]，将《食品安全法》(2009)赋予卫生部的食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食安办；(34)②地方人民政府：如2011年5月上海市人民政府发布《关于进一步加强本市食品安全工作的若干意见》[沪府发(2011)22号]，对食用农产品(包括豆芽)、生猪产品、现制现售食品等涉及多环节、跨部门监管职能的食品的监管，进一步明确细化有关部门的职责；③食品安全委员会和食品安全办：如2009年9月北京市政府食品安全监督协调办公室经北京市政府同意印发《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》；④地方政府办公厅：如2012年3月新疆维吾尔自治区人民政府办公厅发布《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的通知》[新政办发(2012)27号]等。

      《国务院行政机构设置和编制管理条例》第12条规定，“国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。”《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第10条第2款规定，行政机构间对职责划分有异议且协商不一致的，“应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。”由此可见，只有国务院和地方人民政府才有权决定本级人民政府行政部门的职能调整。作为政府编制管理机关的各级编办，只有提出调整方案或者协调意见的权力，没有决定权。前述中央编办经中央编委批准印发的《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》，不仅违反了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，而且违反了《食品安全法》(2009)第4条和第103条的规定。(35)即便中央编办有些职能调整的“通知”和“意见”经过国务院同意，仍然存在合法性瑕疵，因为“经国务院同意”和“国务院决定”是两个不同的法律概念，“决定”需要由国务院依照法定程序以自己的名义做出。同理，食品安全委员会及其办公室、地方政府办公厅以自己名义调整食品安全监管职能的做法同样缺乏法律依据。

      这些缺乏法律依据的职能调整或许能够取得一时的现实效果，但却导致职能调整的随意性，不仅违反依法行政的要求，而且，由于缺乏通盘考虑，可能产生新的职能交叉、重叠，进一步加剧协调合作的困难。

      (二)综合协调机构的设置

      为解决多部门分散监管带来的监管冲突与缺失问题，2003年以来，中国高度重视食品安全综合协调机构和职能的配置。综合协调机构，在国家层面，经历了从国家食品药品监督管理局(2003-2008)(36)→卫生部(2008-2009)(37)→卫生部与国务院食品安全委员会及其办公室(2009-2011)(38)→国务院食品安全委员会办公室(2011-2013)(39)→国务院食品安全委员会和国家食品药品监督管理总局(2013起)(40)的发展历程。在地方层面，2013年机构改革之前，更是呈现出县级以上地方人民政府、(41)食品安全综合协调机构(42)以及承担综合协调职能的职能部门(如卫生、食药监等)齐抓共管的局面。此外，各级编制管理机关对本级政府各部门间的职能界限不清问题也负有协调职责。(43)这些综合协调机构在弥合多部门“碎片化”监管架构产生的弊端方面发挥了一定的作用，但是，不同时期的综合协调机构不同程度地存在“虚化”与“重叠”现象，影响了综合协调的权威性和有效性。

      1.“虚化”现象

      为强化对诸多监管部门的协调，2003年的机构改革组建专门的食品安全综合协调机构——国家食品药品监督管理局，负责食品安全管理的综合监督、组织协调。但是，这一改革并没有充分实现其目的，食药监部门的综合协调职能在实践中被严重“虚化”或者“边缘化”。(44)造成这种状况的原因是多方面的：①食药监部门的设立和职权配置与当时的《食品卫生法》不符，其综合协调职能的行使缺乏法律层面的依据；②当时的机构改革方案和食药监部门的“三定规定”对食药监部门“综合监督、组织协调”职能的表述过于笼统，缺乏可操作性；③更重要的是，食药监部门的行政级别(副部级)低于农业、质监、工商、卫生等其他食品安全监管部门。在中国的行政文化背景下，让一个机构去协调与其平级甚至比其高级的其他部门的工作是非常困难的，尤其是针对某些强势部门。即便是2008年机构改革将综合协调职能划归卫生部之后，同样未能逃脱这一困境。

      2009年6月开始施行的《食品安全法》首次在法律层面规定“国务院设立食品安全委员会”，作为“国务院食品安全工作的高层次议事协调机构”。国务院食品安全委员会由国务院二至三名副总理分别担任主任和副主任，十五个以上承担食品安全相关监管职能的行政部门的正职或副职行政首长作为委员。(45)这种组织架构不仅涵盖了所有的食品安全监管部门，而且提高了领导成员的行政级别，相对于原国家食品药品监督管理局和卫生部，应该更有利于“加强对各有关监管部门的协调、指导”(46)。但是，实际效果也不理想。究其原因，可能有两个方面：①“议事协调机构”的组织定性一定程度上影响了食品安全委员会综合协调作用的发挥。作为议事协调机构，食品安全委员会不仅不具有稳定性，(47)而且不具有独立的法律地位，除“在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施”外，国务院食品安全委员会不具有最终的决定权。(48)这种组织定性一定程度上影响了食品安全委员会综合协调的稳定性和权威性；②综合协调缺乏具体的制度和程序保障。2010年2月国务院食品安全委员会成立后，除当时的成立通知对其主要职责、组成人员和办事机构做了简要说明外，至今没有出台关于国务院食品安全委员会的具体职责、人员组成及其产生方式、会议制度、工作程序的具体制度。地方政府在成立了食品安全委员会后，多数(尤其是省级政府)出台了食品安全委员会的工作制度(或称会议制度、议事规则)，有些地方还确立了联络员制度、文件制度、信息报告制度等。但是，已有制度中关于综合协调职能的规定仍然过于原则，缺乏关于综合协调的职责范围、启动机制、协调程序的具体规定，已有的规定也因缺乏约束性后果而流于形式，导致食品安全委员会的综合协调工作很大程度上取决于突发食品安全事件、社会舆论和领导的关注，不能实现常态化、制度化。

      2013年的机构改革决定由新组建的食药监部门具体承担食品安全委员会的工作，负责食品安全监管的综合协调，解决了食品安全委员会不稳定和不独立的法律困境。但是，如何树立食药监部门综合协调的权威、避免重蹈原食药监部门和卫生部门承担综合协调职能的覆辙，又成为当下迫切需要解决的问题。

      2.“重叠”现象

      除“虚化”现象外，国家和地方层面还不同程度地存在多个机构共同承担综合协调职能而造成的“重叠”现象。

      2010年2月国务院食品安全委员会成立后，同年12月中央编办发布《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》[中央编办发(2010)202号]，设立国务院食品安全委员会办公室，具体“承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务……监督、指导、协调重大食品安全事故处置及责任调查处理工作”。由于中编办的上述通知没有明确国务院食安办和卫生部在综合协调方面的关系及分工，实践中造成了一定程度的冲突和资源浪费。(49)

      地方的情况更加复杂，尤其体现在食安办和相关职能部门之间的关系上。2013年机构改革之前，地方食安办的设置情况大致分为两类：①食安办既是食安委的常设办事机构，也是政府的工作部门(或办事机构)，独立负责食品安全综合协调工作，比如长沙市、北京市等；(50)②食安委设立食安办，作为食安委的常设办事机构，挂靠本级政府承担食品安全监管相关职能的某一部门。其中，有些挂靠部门同时承担综合协调职能，比如广东省、江苏省、上海市等；(51)有些挂靠部门本身不承担食品安全综合协调职能，比如福建省。(52)第二种类型中食安办与其他行政部门在综合协调方面的重叠问题突出，即便是食安办的挂靠部门同时承担综合协调职能，如果食安办主任不是由挂靠部门的行政首长兼任，协调冲突也可能出现。(53)综合协调职能的“重叠”配置，产生协调机构之间的“协调”问题，不仅可能造成协调重复、资源浪费，而且可能导致协调冲突或者空白，影响综合协调的有效性。

      2013年的机构改革将原食安办的职能整合交由新组建的食药监部门，并由新组建的食药监部门承担本级政府食品安全委员会的具体工作(包括综合协调工作)，应该能够避免改革之前存在的食安办与其他综合协调部门之间的“重叠”问题。但是，在地方层面，仍然存在县级以上地方人民政府与新组建的食药监部门在协调方面如何分工合作的问题。这一问题不解决，二者之间的“重叠”现象仍然不可避免。

      (三)平行部门间的协调合作

      根据《食品安全法》(2009)等法律、法规、规章的规定以及监管部门的具体实践，平行监管部门间协调合作的方式是多种多样的，包括征求意见(协商)、合作协议(合作备忘录)、联合决策(《食品安全法》中多采用“会同……”或“组织开展……”的表述)、信息通报、联合执法、行政协助、案件移交、联席会议及联络员会议等。这些活动一定程度上促进了监管部门间的沟通合作，但也不同程度地存在低效甚至无效的问题。

      1.自愿协作严重不足

      目前平行部门间的协调合作多为强制性的，即根据立法机关或上级行政机关的硬性要求而进行的协调合作，平行部门间自愿的协调合作明显不足。监管部门对待协调合作的态度往往是消极的、被动的，协调合作的力度和效果很大程度上取决于部门领导之间的关系。领导之间关系好，协作顺利愉快；领导之间关系一般或者心存芥蒂，协调合作就会流于口号，甚至基于部门利益或者个人利益相互排斥、相互抵触。

      造成这种状况的原因，主要有两个方面：

      一是缺少协作的组织文化。在传统官僚制理论的支配下，与其他行政领域一样，中国食品安全监管系统历来强调上下级之间的层级机制，重视部门之间的专业分工、职能划分以及管辖权的清晰界定，相对忽视横向部门之间的沟通与协作，由此造成各个部门的各自为政、相互分割。尽管近年来国家越来越重视监管部门间的协调合作，但组织文化的变迁不是一朝一夕能够完成的，需要一个过程。

      二是协作的激励机制匮乏。实践中，有些监管部门为了更好地履行职责，主动采取了一些协调合作行动，比如签订合作协议或合作备忘录、确立联席会议或联络员会议制度等，但是，这种自愿的协作往往不具有法律约束力，合作协议(备忘录)随时可能因一方拒绝合作而中止执行，联席会议也可能因任何一方的不合作而不能定期召开。也就是说，自愿协作的目的能否实现，很大程度上取决于合作各方能否诚实守信、认真履约，而这又与监管部门能否从协作中受益以及受益程度的大小密切相关。在现有的体制下，食品安全监管部门间的权力和资源配置不平衡，有些部门在协作过程中(比如信息通报)总是付出多、收益少，而有些部门可能属于纯获益部门，在缺乏具体激励机制的情况下，必然影响前者自愿协作的积极性。

      2.强制协作缺乏制度约束

      尽管《食品安全法》(2009)及相关法律、法规、规章再三强调食品安全监管部门间的协调合作，但是，由于相关规定过于原则，缺乏具体的制度保障和问责机制，不能形成对相关部门的制度约束。比如，《食品安全法》(2009)多个条款为监管部门设定了相互间信息通报或向上级主管部门报告信息的义务，监管部门的“三定规定”中，也多次提到相关部门间的信息通报义务，但对如何确保信息通报义务的履行以及不履行义务的法律后果没有具体规定。(54)同样，《食品安全法》(2009)和相关部门的“三定规定”要求监管部门之间要相互协助，但对不履行或者不积极履行协助义务的行为没有规定法律后果。(55)再如，中国立法中关于征求意见(或协商)的规定多为强制性要求，但多数立法只是对行政机关提出程序性要求，即要求行政机关在做出某个决策前应当征求相关部门的意见，但缺乏具体的程序机制和监督途径，导致征求意见往往流于形式，不能真正起到统一监管、避免冲突的作用。

      3.协作方式选择缺乏理性

      现阶段的协调合作方式五花八门，表面上很繁荣，但实践中，除存在上述流于原则或形式的问题之外，协调合作方式的选择也往往缺乏科学论证和理性选择。比如，现阶段，各地运用较多、效果也比较明显的协调合作方式是联合执法。这种方式不改变各自的职能范围，同时能够就执法过程中出现的职能交叉和空白问题及时协调解决，对提高针对特定事项、特定时期或者特定区域的监管能力效果明显。但是，这种协调合作方式带有“运动式”执法的特点，往往根据社会公众和领导人的关注点分配资源，不具有系统性和持续性，不能从根本上解决问题，不仅可能造成监管资源配置的低效率，而且容易造成被监管对象的投机心理。

      综上，由于机构改革和职能调整的合法性危机、综合协调机构的虚化与重叠现象、平行部门间协调合作的低效或无效，协调合作的实际效果大打折扣。

      五、出路：协调合作的制度化与科学化

      国外有学者根据效率、有效性和可问责性三个标准对协调的利弊进行了分析，得出结论：协调通常能取得实质性的收益。协调工具能够不同程度地减少政府和私人部门的监管成本，改进专业知识，减少行政机构推卸责任的风险；协调还有助于保持多部门监管的功能性收益，比如促进机构间竞争和问责性，同时将诸如不协调政策之类的副作用最小化。(56)鉴于中国国情和食品安全问题自身的复杂性，对于中国当下而言，走出多部门监管困境的现实选择应该是，针对协调合作实践中存在的问题，通过文化培育和制度建设，促进监管部门间有效的协调合作。

      2015年4月修订的《食品安全法》充分认识到这一点，进一步明确了部门间协调合作的要求，(57)而且对县级以上地方人民政府及其相关部门未履行法定协调合作职责的行为规定了相应的法律责任，(58)这是一个非常大的进步。但是，总体而言，《食品安全法》关于协调合作的要求仍然是原则性的，其最终落实，还需要完善相应的法律实施机制和工作机制。

      (一)立法授权的明确性

      多部门监管的弊端主要源于授权的交叉重叠或模糊不清。因此，要克服多部门监管的弊端，首先需要通过立法，科学配置监管职能，尽可能明晰不同监管部门的职责分工。这不仅是依法监管、避免监管重复、冲突、缺位的需要，而且也是加强监管部门间协调合作的前提。

      如前所述，中国食品安全监管部门间协作不力的原因之一，就是机构改革和职能调整的合法性缺失。食品安全监管权(包括综合协调的权力)作为一种行政权力，其取得必须经过民主、审慎、科学的立法过程，必须有法律、法规的明确授权。“三定规定”既不是法律，也不是行政法规，用“三定规定”取代相关法律对食品安全监管权的配置，自然会引发不同的理解甚至争议，从而加剧协调合作的困难。退一步讲，即便我们把“三定规定”视作组织规范，其也不足以成为有关部门进行监管活动(包括综合协调)的依据，因为，按照依法行政的原则，“仅有组织规范还不够，还需要与组织规范不同的、成为活动根据的规范时的规范”，即“根据规范”。(59)

      改革初期，迫于改革的严峻性、紧迫性，以“三定规定”作为监管机构设立和监管的临时性、过渡性依据是可以理解的，但这种方式存在的严重缺陷也决定了对其进行改革的必要性。对已经设立或重组的监管机构应尽快通过立法明确其合法地位，正如新修订的《食品安全法》；以后新建监管机构应坚持“立法先行”的原则，通过法律、法规明确不同监管部门的职责分工；相关监管职能的调整也应由法定机关按照法定程序进行。这样才能确保各监管部门执法的权威性和可问责性，同时也为部门间的协调合作提供前提和保障。

      (二)综合协调的权威性

      现代社会食品安全问题的复杂性和食品安全监管部门趋利避害的行为取向决定了，试图通过对每个部门的权、责和资源配置状况做出清晰而合理的界定来一劳永逸地解决部门间的权限之争是不大可能的。(60)其他国家和地区食品安全监管体制改革的经验证明，如果不能通过合并建立单一机构承担食品安全监管职能，依法确定统一的、富有权威的综合协调机构对于实现各监管部门间的有效协调就显得格外重要。

      就中国目前的体制而言，需要着力解决以下两方面的问题：

      1.食药监部门综合协调的资源手段

      按照2013年的机构改革方案，除药品、化妆品和医疗器械等的监管外，新组建的食药监部门同时承担食品安全监管职能和综合协调职能。这两种职能目标之间潜在的张力，不仅使得食药监部门在协调自己与农业、质监等其他部门的权限冲突时存在自己充当自己案件法官的瑕疵，影响监管资源配置的公正性；而且可能导致食药监部门淹没在日常繁重的监管任务中，忽视甚至根本无暇顾及综合协调；还可能因行政级别低、法律保障不足而导致无法协调，甚至在无力协调的情况下自己兜底承担所有模糊领域监管任务的情况。

      联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)和世界卫生组织(World Health Organization，WHO)在《保障食品安全和质量：强化国家食品控制体系指南》中指出：“作为综合协调机构，应致力于解决从农田到餐桌的整个食物链的问题，应该拥有将资源转移到优先考虑领域并解决重要的风险资源问题的权力。这种机构的建立不应包括日常的食品检验职能，这些职能应继续依靠国家和地方的现有机构。”(61)也就是说，作为综合协调机构，应该具有相对超脱、独立的法律地位和足够的权力，其作用应该是制定国家食品安全控制目标并开展实现这些目标所必需的战略和实施活动。

      因此，要想使食药监部门切实发挥综合协调作用，不仅应保障其履行综合协调职能的人事和资金来源的独立，而且应明确其协调的总体目标并提供实现目标所必需的资源手段。这些手段包括：①必要时修订和更新国家食品控制战略；②就政策问题向有关部一级官员提出建议，包括优先领域的确定及资源利用；③起草法规、标准和操作规范并促进它们的实施；④协调各种检验机构的活动并监督其活动结果；⑤制定消费者教育及社区提高计划并支持它们的实施；⑥支持研究及开发；⑦制定产业质量保证计划并支持其实施。(62)

      近期内，为弥补食药监部门行政级别不高和协调手段不足的缺陷，应充分发挥食品安全委员会在综合协调中的作用；同时，为避免食药监部门的综合协调职能被“虚化”或者“边缘化”，应通过具体的制度和程序机制将协调工作制度化、规范化。(63)长期来讲，则需要进一步理顺体制，在实现风险评估与风险管理分离的同时，将综合协调职能与食品安全风险评估职能统一，由一个机构行使，从而提高综合协调机构的权威性和综合协调的有效性。

      2.综合协调机构之间的“协调”

      2013年的机构改革进一步集中了综合协调职能的行使，但是，在地方层面，仍然存在县级以上地方人民政府与本级政府食品安全委员会及食药监部门之间的协调问题。《食品安全法》(2009)和国务院的有关文件反复强调县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负有统一协调的职责，但关于地方政府统一协调的责任内容、责任主体、与本级政府承担综合协调职能的其他机构(包括食药监部门)之间的关系、不履行协调职责的责任后果等，均没有明确。(64)新的《食品安全法》对此有所完善，尤其是增加了法律责任的规定，但关于地方政府与食品安全委员会、食药监部门在综合协调方面的分工仍不明确。这种泛泛的规定，容易造成相关各方权利义务关系的模糊。

      为解决协调职能重叠配置可能造成的协调重复、协调缺位及问责困难等问题，应尽快通过法律机制理顺地方政府、地方政府食品安全委员会及食药监部门在食品安全综合协调方面的关系，明确职责分工，在确保不同综合协调机构独立性和权威性的同时，发挥多个机构的协作优势。长期来讲，则需要统一综合协调职能的行使，由一个部门独立行使综合协调职能。

      (三)平行部门间协调合作的有效性

      相对于综合协调机构的统一协调，食品安全监管部门间的沟通合作是一种更加普遍和常态的要求。没有部门间的协调合作，不仅多部门监管的困境更加凸显，甚至有些监管活动根本无法开展。比如，没有农业、食药监、质监等一线监管部门的积极配合、提供信息，国务院卫生行政部门的食品安全风险评估和食品安全标准制定职能很难履行。因此，只有将监管部门协调合作的主动性、积极性调动起来，实现多形式、全方面、有效的协调协作，才能真正实现食品安全监管的无缝对接。

      1.主动性

      为调动监管部门间协调合作的主动性、积极性，除通过立法科学配置监管权限、完善监管体制外，要通过具体的制度和程序保障，明确各监管部门在协调中的法律地位、职责权限、协调程序和责任机制，形成对相应部门的制度约束。比如，就行政机关的征求意见(或称协商)义务而言，可以通过完善重叠问题的公开听证制度、说明理由制度、政府法制机构对规章及规范性文件是否与相关部门规章或规范性文件相冲突的审查制度等，督促行政机关在行动前切实履行征求意见并认真考虑其他部门意见的法律义务。时机成熟时，可以通过完善司法审查制度，强调行政机关的说明理由义务，如果行政机关没有采纳其他部门的意见又无法做出合理说明，法院可以认定其行为缺乏事实依据。(65)

      除制度约束外，激励机制对调动监管部门协调合作的主动性、积极性同样重要。比如，就联合决策而言，当相关各方就某些问题不能达成一致意见时，不仅需要一个监督或者裁决机制，而且需要促进监管机构联合决策的激励机制。最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：“两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定。”法院对联合制定规章的态度也许能够成为一种激励机制。再如，为解决合作协议(或称合作备忘录)对监管部门无法律约束力的问题，可以通过完善上级政府对下级政府、本级政府对其职能部门的工作考评制度，将履行协议的情况作为诚信指标纳入考评体系，强调过程与结果并重，督促并激励监管部门履行合作协议(备忘录)。

      2.有效性

      平行部门间的协调合作，不能仅仅停留在原则性规定和口号性倡导层面，需要科学、细致的制度设计。比如，新的《食品安全法》共有18处提到承担食品安全监管职能的有关部门应当“会同”相关部门联合决策或联合执法(66)，但如何实现有效的“联合”，有赖于具体的制度和机制保障。部门间自愿的合作协议(备忘录)的履行更是如此。

      从国外的经验来看，一个有效的协调合作机制，必须具备以下要素：(67)①明确的合作目标和绩效评估机制：对于有着不同甚至相互冲突的利益诉求的监管部门来讲，求同存异，确立各方共同认可(或称共赢)的合作目标并建立有效的绩效评估机制，对促进监管部门积极参与合作至关重要；②有效的组织文化交流：不同监管部门具有不同的组织文化，为促进各方建立合作关系、产生相互信任，必须发展共同的术语和概念，确立兼容的政策和程序，促进公开交流；③明确、连续、稳定的领导机构或领导者：从集中责任和加速决策的角度考虑，确定一个领导者往往更有利于协调；同时，能否得到高层(包括立法机关、最高行政机关和上级行政机关)在政策和资金方面的支持和承诺，对合作项目的有效性也至关重要；④参与各方角色和责任的明晰：通过法律、法规、规章、政策或合作协议明确各方的职责范围以及合作的具体程序机制，有利于协调合作的制度化、常态化；⑤拥有足够权力和能力的参与人员：参与协调的具体人员必须具备进行协调合作的知识、技能和能力，并具有解决问题的权力，否则协调目的很难实现；⑥专用的资源：合作各方必须保证实施并维持合作必需的人员、信息技术、物力和财力；⑦书面的合作指南和协议：尽管不是所有的合作机制都需要书面的合作指南或协议，尤其是非正式的合作，但实践证明，通过签订书面协议，明确合作的领导者、合作的目标和责任、合作各方的角色和职责、资源保障以及监督机制等，更加有利于协调合作的有效性。(详见表2)

      

      3.科学性

      不同的协调方式各有利弊，只有与所要解决的问题相匹配，才能以最小的成本取得最大的收益。比如，联合决策因其相对正式、透明、易于监督和可问责而备受立法部门的青睐，这一特征使其更适宜于需要监管部门制定实质性的监管标准而且统一的标准有利于促进监管目标实现的领域，而需要监管部门保持灵活性以应对新环境和新问题的领域则不适合，因为联合决策一旦做出，对各方具有法律约束力，其修改和调整需要遵循与制定同样复杂、正式的程序。相比较而言，征求意见(协商)可能更适合于需要新信息或新视角以弥补决策机关文化或决策程序局限的情况，因为征求意见保留了决策机关最终的决定权，有助于厘清责任，同时又要求决策机关考虑相关机关的意见和建议，从而弥补自身专业知识和技能的不足。而正式的合作协议通过厘清权限、分配责任、分享人员与信息、设置合作程序和约束机制等，更有利于解决授权交叉重叠的问题。

      为保证协调合作的有效性和高效率，在采取协调合作行动之前，要进行理性分析和科学论证，了解协调合作潜在优势和弊端，分析不同协调合作方式的利弊得失，针对不同情况，确定是否要采取协调合作行动以及采取何种协调合作方式。在决定采取何种协调合作方式时，要进行成本收益分析，把拟将采用的协调合作方式与其他协调合作方式进行比较，确定何者能够实现多部门分享监管权的利益最大化，即哪种协调方式能够最大限度地减少交易成本、降低捕获风险、制衡监管部门的随意性，然后做出理性选择，从而提高协调合作的效率。总体而言，从效率、有效性和可问责性的角度来看，相对于临时的、非正式的协调，正式的协调能够使分享监管权的利益最大化、成本最小化。

      现代社会，由于公共事务治理的日益复杂性、跨部门和跨区域性，多部门分享监管权已经成为包括食品安全领域在内的许多监管领域的重要特征。这种多部门架构可能产生监管重复、冲突、监管缺失、问责困难等诸多问题，从而使得如何走出多部门监管困境成为现代国家治理的核心挑战。

      通过合并建立单一机构体系确实有助于统一监管标准、提高监管效率、增强问责，但是，并不是所有国家在所有领域都适合建立单一机构体系。具体到中国的食品安全领域，基于合并成本、国情制约以及食品安全问题自身复杂性的考虑，单一机构体系不一定能有效解决多部门监管的所有问题，相比之下，加强监管部门间的协调合作更加现实可行。有效的协调合作不仅可以发挥各监管部门的专业优势、引入多元视角和专业化知识改进决策的整体质量，而且恰当的协调工具能够激励监管部门相互竞争、相互制约、避免冲突、防范失败和管制俘获。换句话说，有效的协调合作不仅可以克服多部门监管的弊端，而且能够发挥多部门合作监管的优势。当然，所有这一切都取决于一个重要前提，就是监管部门自身主动协调合作的积极性被调动起来，无论是通过内部还是外部机制。否则，所有这些利益都将会失去。

      对于中国而言，鉴于实践中存在的问题，要促进和完善监管部门间的协调合作，必须确保食品安全监管职能配置的合法性，通过立法科学设置监管机构，尽可能明晰不同监管部门的法律地位和职责分工；增强综合协调机构的权威性，明确其综合协调的总体目标并提供实现目标所必需的资源手段，避免综合协调的“虚化”与“重叠”现象；通过制度和机制建设，提高平行部门间协调合作的主动性、有效性和科学性。作为行政法学者，则应回应现实需要，对如何促进监管部门间的协调合作这一事关监管绩效的问题进行深入研究，为立法部门、政策制定者和具体监管部门提供智力支持。

      本文写作及修改过程中，蔡琳、宋华琳、李洪雷、高秦伟、陈越峰、李泠烨、韩思阳等学者提出了宝贵的意见和建议，在此一并致谢，但文责自负。

      ①参见“聚焦食品监管‘大部制’改革”，载http://www.foodmate.net/special/anquan/97.html，最后访问时间：2013年10月2日。

      ②我国学者周汉华教授从总体上对大部制改革的制度条件及局限进行了考察，提出了独到见解[参见周汉华：“机构改革与法制建设——对‘大部制’的不同看法”，载《经济观察报》2003年3月3日，第B12版；周汉华：“监管制度的法律基础”，载吴敬琏编：《比较》(第26辑)，中信出版社2006年版，第75～100页]。我国学者高秦伟教授曾对美国学界和实务部门关于合并的不同观点进行梳理分析[参见高秦伟：“分散抑或合并——论食品安全监管机构的设置”，载傅蔚冈、宋华琳编：《规制研究》(第1辑)，格致出版社2008年版，第53～78页]。笔者曾就多部门监管架构的改革路径进行探讨(参见马英娟：“大部制改革与监管组织再造——以监管权配置为中心的探讨”，《中国行政管理》2008年第1期，第36～38页)。

      ③部分公共管理学者对食品安全监管部门间协调合作的影响因素进行了初步分析，比如詹承豫对食品安全监管体系中上级部门的指令对下级部门间协调行为的影响进行了研究(参见詹承豫：《食品安全监管中的博弈与协调》，中国社会出版社2009年版)；颜海娜从交易费用理论的视角对食品安全监管部门间的合作困境进行了分析(参见颜海娜：《食品安全监管部门间关系研究》，中国社会科学出版社2010年版)；中国经济体制改革研究会和中国政法大学政治与公共管理学院共同完成了《关于食品安全委员会权能设置及相关问题的研究报告》(2010年6月)。部分食品科学的学者对中国食品安全监管的协调现状进行了初步的梳理(参见郭威威：“食品安全监管协调体制探析”，《现代商贸工业》2008年第3期，第63～64页；冀玮、任湍平、靳莉：“食品安全行政协调机制研究”，《食品科学》2006年第12期，第867～873页)。法学界为数不多的学者也认识到政府及其职能部门间协调合作的重要性，比如我国学者叶必丰教授对区域间政府的合作机制进行了系统、深入的研究(参见叶必丰、何渊等：《行政协议——区域政府间合作机制研究》，法律出版社2010年版；叶必丰：“区域经济一体化的法律治理”，《中国社会科学》2012年第8期，第107～130页)；我国学者金国坤教授从行政权限冲突解决机制的角度对部门协调的法制化路径进行了探讨(参见金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版)；我国学者唐祖爱对行政协调机制的法治化构建进行了分析[参见唐祖爱：“我国行政协调机制的法律分析和法治化构建”，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期，第525～528页]。这些研究成果对本文具有一定的启发和借鉴意义。

      ④Jody Freeman & Jim Rossi,Agency Coordination in Shared Regulatory Space,125 Harv.L.Rev.1131(2012),pp.1137～1138.

      ⑤Peng Liu,Tracing and periodizing China's food safety regulation:A study on China's food safety regime change,Regulation & Governance(2010)4,p.249.

      ⑥关于中国食品安全监管体制的历史沿革，可进一步参见马英娟：“独立、合作与可问责——探寻中国食品安全监管体制改革之路”，《河北大学学报》2015年第1期，第38～45页。

      ⑦参见2013年《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》[国发(2013)14号]、《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2013)24号]、《国务院办公厅关于印发国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2013)50号]、《国务院办公厅关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2008)73号]、《国务院办公厅关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2008)72号]、《国务院办公厅关于印发国家粮食局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2009)27号]等。

      ⑧新修订的《食品安全法》将国务院卫生行政部门的职责调整为“组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准”(第5条第3款)。

      ⑨参见《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》[国发(2013)18号]。

      ⑩See Jacob E.Gersen,Overlapping and Underlapping Jurisdiction in Administrative Law,Sup.Ct.Rev.201(2006),pp.208～209.

      (11)参见前注③，颜海娜书，第235～236页。

      (12)2012年发生的“白酒塑化剂”事件就说明了这一问题。

      (13)Richard A.Merrill & Jeffrey K.Francer,Organizing Federal Food Safety Regulation,31 Seton Hall L.Rev.61(2000-2001),p.128.

      (14)参见郑凤田、胡文静：“从多头监管到一个部门说话：我国食品安全监管体制亟待重塑”，《中国行政管理》2005年第12期，第51～54页；王宁生：“实行食品安全大部制监管模式”，《中国人大》2011年第11期，第29页。

      (15)2014年1月1日，原上海市浦东新区的工商、质监、食药监部门完成“三合一”整合，成立“浦东新区市场监督管理局”；2014年7月30日，原天津市的工商、质监、食药监三部门合并，成立天津市市场和质量监督管理委员会；等等。

      (16)See FAO & WHO,2001,Assuring Food Safety and Quality:Guidelines for Strengthening National Food Control Systems,p.15，载http://www.who.int/foodsafety/publications/capacity/en/Englsih_Guidelines_Food_control.pdf，最后访问时间：2013年2月28日。

      (17)同上注。

      (18)持公共利益理论的学者认为，和任何事物一样，多部门监管体制既有坏的一面，也有好的一面，利用多部门监管潜在的优势可能是立法机关分散授权的初衷。相对于单一机构集中监管，多部门监管体制可能的优势包括：①发挥特长：各监管机构对其管辖权限内的监管事项具有丰富的专业知识和技能，可以保证监管机构做出更好的决策；②激励竞争：立法机关之所以把某一方面的监管权授予两个或两个以上的机构，可能是有意将职能重叠或者空隙作为一种激励机制，激励这些机构发展专业知识和技能，形成不同机构间的竞争；③有利监督：多部门监管能够建立部门间的相互监督机制，减少立法机关的监督成本；④防范失败：多部门监管还可以防范单个机构的失败，在其中一个机构疏于履行职责时提供另外的防范机制。参见前注④，Jody Freeman & Jim Rossi文，第1138～1143页；前注⑩，Jacob E.Gersen文，第211～214页。

      (19)合并可能的收益包括：检查方面更少的重叠、责任上更大的清晰度、执法上更加的一致或者及时、节约财政支出等。但是，美国政府问责办公室(GAO)的研究结论是建立在对上述七个国家的高级政府官员、食品企业和消费者代表进行结构性访谈的基础上，缺乏对各国合并食品安全监管体系给公众健康带来影响的严格的成本收益分析或量化数据，这一结论因此受到卫生和人力资源部(HHS)、农业部(USDA)的质疑。See GAO,Food Safety:Experiences of Seven Countries in Consolidating their food safety systems,GAO-05-212(Washington,D.C.:Feb.22,2005).

      (20)同上注。

      (21)同上注。

      (22)前注(13)，Richard A.Merrill & Jeffrey K.Francer文，第132页。

      (23)美国至今仍由包括农业部和食品药品管理局在内的15个以上的部门承担食品安全监管职能。See GAO,Opportunities to Reduce Potential Duplication in Government Programs,Save Tax Dollars,and Enhance Revenue,GAO-11-318SP(Washington,D.C.:Mar.1,2011),p.8.

      (24)参见韩俊编：《中国食品安全报告》，社会科学文献出版社2007年版，第264～270页。

      (25)参见前注②，周汉华：“监管制度的法律基础”，载吴敬琏编：《比较》(第26辑)，中信出版社2006年版，第75～100页。

      (26)前注②，周汉华：“机构改革与法制建设——对‘大部制’的不同看法”，载《经济观察报》2003年3月3日，第B12版。

      (27)参见《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》、《上海市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》等。

      (28)前注④，Jody Freeman & Jim Rossi文，第1154页。

      (29)参见安卓：“深圳：反弹的大部制改革”，载http://finance.sina.com.cn/roll/20100826/03398548684.shtml，最后访问时间：2012年11月22日。

      (30)马凯：“关于国务院机构改革和职能转变方案的说明”(2013年3月10日)。

      (31)前注(13)，Richard A.Merrill & Jeffrey K.Francer文，第133页。

      (32)参见《食品卫生管理试行条例》第2条第3款。

      (33)参见《食品安全法》(2009)第4、5、6、11、12、15、17、21、22、24、33、64、70、71、72、73、74、76、80、81、82、83、102条等。

      (34)此外，经国务院和中央编委领导同志同意，中央编办还先后发布《国务院关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》[中央编办发(2004)35号]、《关于进一步加强“瘦肉精”监管工作的意见》[中央编办发(2010)105号]、《关于加强辐照食品监管及部门职责分工的通知》[中央编办发(2011)3号]、《关于明确中央厨房和甜品站食品安全监管职责有关问题的通知》[中央编办发(2011)3号]等，明确有关领域的监管分工。

      (35)参见《食品安全法》(2009)第103条规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。《食品安全法》(2015)第153条延续了这一规定。

      (36)参见王忠禹：《关于国务院机构改革方案的说明》(2003年)；《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2003)31号]。

      (37)参见华建敏：《关于国务院机构改革方案的说明》(2008年)、《国务院办公厅关于印发卫生部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2008)81号]。

      (38)参见《食品安全法》(2009)第4条、《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》[国发(2010)6号]和《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》[中央编办发(2010)202号]。

      (39)参见中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》[中央编办复字(2011)216号]。

      (40)参见2013年《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2013)24号]。

      (41)早在2004年，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》[国发(2004)23号]就提出：“地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作”。《食品安全法》(2009)第5条第1款进一步明确，县级以上地方人民政府承担统一协调本行政区域的食品安全监督管理工作。《食品安全法》(2015)第6条延续了这一规定。

      (42)不少地方在2009年《食品安全法》颁行之前就已经成立了食品安全综合协调机构，称为食品安全协调委员会、食品安全协调小组、食品安全领导小组或食品安全委员会等，承担食品安全综合监督、组织协调的职责，后大部分改称食品安全委员会。

      (43)根据《中央机构编制委员会办公室主要职责》和各地机构编制委员会办公室的“三定规定”，中央编办的主要职责之一就是协调国务院各部门的职能配置及其调整，协调国务院各部门之间以及各部门与地方之间的职责分工；地方各级编办负责协调本级政府各部门的职能配置及其调整，协调本级政府各部门之间以及省级各部门与市之间的职责分工。

      (44)参见前注③，颜海娜书，第140～142页。

      (45)参见《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》[国发(2010)6号]和《国务院办公厅关于调整国务院食品安全委员会组成人员的通知》[国办发(2013)42号]。

      (46)参见《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第2期，第183页。

      (47)《国务院行政机构设置和编制管理条例》第10条规定：“设立国务院议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。”

      (48)《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条规定：“国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。”

      (49)参见王贵松：“国家食安办的问题与出路”，载http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=5896，最后访问时间：2015年2月10日。

      (50)参见《长沙市食品安全管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》[长政办发(2011)41号]；关于北京市食品安全监督管理办公室的性质，有三种说法：“北京市政府负责食品安全综合监督、组织协调和重大突发事件应急处理工作的常设机构”、“(北京)市政府负责本市食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的办事机构”、“北京市人民政府常设的负责食品安全综合监督、组织协调和依法组织对重大事故查处的职能部门”，但没有查找到直接的法律依据。参见http://www.bfa.gov.cn/zyzn.jsp.http://www.cfqn.com.cn/tekanzhuanti/7nianhui/7nianhui-24；html.http://www.china12315.com.cn/html/spaq/jg/2008/1111/20081111063879.shtml，最后访问时间：2012年12月2日。

      (51)2013年机构改革之前，广东省和江苏省食安办挂靠省卫生厅，省卫生厅根据“三定规定”同时承担综合协调职责；上海市食安办挂靠市食药监局，市食药监局根据“三定规定”同时承担综合协调职责。参见《广东省人民政府关于成立省食品安全委员会的通知》[粤府(2011)48号]、《广东省卫生厅主要职责内设机构和人员编制规定》、《江苏省食品安全委员会协调议事规则》(2010)第8条、《江苏省卫生厅主要职责内设机构和人员编制规定》、《上海市人民政府关于建立上海市食品安全委员会的决定》[沪府发(2011)21号]、《上海市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》[沪府办发(2013)75号]。

      (52)2013年机构改革之前，福建省食安办挂靠在省经贸委，而综合监督、组织协调职责由福建省食药监局承担。参见《福建省人民政府办公厅关于成立省食品安全委员会的通知》[闽政办(2006)4号]、《福建省食品药品监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》。

      (53)比如，广东省原食品安全委员会办公室挂靠省卫生厅，但主任由省政府副秘书长兼任。参见《广东省人民政府关于成立省食品安全委员会的通知》[粤府(2011)48号]。

      (54)参见《食品安全法》(2009)第12、15、33、64、71、83条和《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[国办发(2013)24号]。

      (55)比如，《食品安全法》(2009)第15条规定：“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。”第74条规定：“发生食品安全事故，县级以上疾病预防控制机构应当协助卫生行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对于食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。”国家食药监总局的“三定规定”中明确要求：“公安机关依法提请食品药品监督管理部门作出检验、鉴定、认定等协助的，食品药品监督管理部门应当予以协助。”

      (56)参见前注④，Jody Freeman & Jim Rossi文，第1133页。

      (57)参见《食品安全法》(2015)第5、6、8、14、16、19、20、21、22、27、28、31、32、38、42、75、88、95、100、103、104、105、106、109、111、115、116、119、120、121、142、143、145、152条等。

      (58)参见《食品安全法》(2015)第142、143、145条。

      (59)[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第46～47页。

      (60)参见前注③，颜海娜书，第28页。

      (61)前注(16)，FAO & WHO，第16页。

      (62)同上注。

      (63)2011年11月，中央编委印发了《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，明确了部门协调与机构编制部门协调的权限范围，规范了协调的具体程序等事项。这一制度化做法值得食药监部门和地方政府在履行综合协调职能的过程中借鉴。

      (64)参见周汉华：“地方政府负总责制度分析及其改革建议”，载吴敬琏编：《比较》(第41辑)，中信出版社2009年版，第34～45页。

      (65)新修订的《行政诉讼法》体现了这一趋势，不仅规定行政相对人有权就规章以外的规范性文件提出附带性的审查请求(第53条)，而且规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。(第64条)

      (66)参见《食品安全法》(2015)第5、14、21、22、27、31、32、38、42、75、105、106、111、152条等。

      (67)See GAO,Managing For Results:Key Considerations for Implementing Interagency Collaborative Mechanisms,GAO-12-1022(Washington,D.C.:Sep.27,2012); Results-Oriented Government:Practices That Can Help Enhance and Sustain Collaboration among Federal Agencies,GAO-06-15(Washington,D.C.:Oct.21,2005)；International Regulatory Cooperation:Agency Efforts Could Benefit from Increased Collaboration and Interagency Guidance,GAO-13-588(Washington,D.C.:Aug.1,2013).

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