农地土地开发权转让制度创新,本文主要内容关键词为:农地论文,制度创新论文,土地开发论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
土地资源管理和配置引入土地开发权交易制度,是为了在土地开发和自然环境保护方面尝试用市场经济手段进行调节,将土地开发权与生态环境保护责任捆绑在一起,并且将这种责任债权化,开发商在开发土地时,需要购入相应数量的土地开发权,其开发权附带着环境保护债权,这种土地开发权是由规划允许的、具有相对长时间的使用权利,并受规划限制,这种权利未必一定使用,一旦使用时往往是不可逆的。国外产权转让交易制度已在土地资源管理方面应用,其效果非常显著,一般称之为开发权转让(Tradable Development Right)。这与通常投资者依法享有对某土地的开发权是有区别的。
1 土地开发权交易的现实意义
土地开发权交易制度实施对生态环境保护、适度土地开发、土地用途管理以及土地资源配置有着重要的指导意义。
第一,土地开发权交易较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾
采用行政命令的方式硬性规定哪块土地可以开发或哪块土地不能开发来改善环境,往往会束缚地区经济的发展。而土地开发权交易的实施较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾。从资源配置角度来说,是资源不合理配置到合理配置的重新调整;从产权角度来说,是历史遗留下来的不公平权利的再调整,原来不公平的开发权影响环境与可持续发展得到了整合,但通过开发权的交易使个人财产的损失得到一定的补偿。通过产权交易来有效地促进土地开发规划的实施,采用经济手段和市场机制,把开发权转让价格作为土地资源优化配置的一种手段,通过开发权转让交易,灵活运用转让价格的涨落、调整,促进土地资源优化配置,实现土地资源的合理配置以及生态环境效益的最大化。
第二,土地开发权交易是发挥政府和土地开发部门这两个方面的作用的一种有效方式
在保护环境、控制开发和鼓励合理开发的过程中,政府主要职责是依法制定交易制度规则并实施和监督交易的有序运行。而土地开发交易的单位和个人,其主要责任是采取措施,按环境规划和土地利用规划合理开发、利用土地。通过开发权交易这种方式,可以发挥政府环境管理部门和土地开发企业这两个方面的作用,解决了指令控制方式所造成的信息与动机之间的矛盾,极大地调动土地开发企业选择有利于自身发展的方式,适度的经营规模,由市场价值规律的作用,开发者和保护区开发权转让者自己选择各自最佳时机买与卖或储备交易权的收益最大化状态,政府起到积极引导和调节作用,政府注意控制土地开发权交易使之与满足用途要求和限制条件相一致,最终实现土地资源的优化配置。
第三,开发权交易不仅提高土地利用的效益,有效地保证了环境控制目标的实现,而且节省了环境治理费用。
实现开发权交易的途径是建立可转让的开发权交易市场,通过可转让的开发权交易市场提高土地利用的效益,改善环境。只要生态环境效果未达到最佳状态和资源未达到最优配置,交易仍将进行。当所有的机会都得到充分利用,开发权转让区的权利全部让渡出去,其环境就达到最佳程度。在开发权交易市场上,转让者从其利益出发自主决定出售或者自己先储备后卖出转让权,只要双方合意下交易才可进行,结果是社会以最低成本实现了资源的高效率配置。土地开发权交易,使资源配置市场化,促使土地利用的多重性、广泛性及效用的最大化的实现。
2 国外土地开发权交易实践
2.1 美国
美国纽约市是开发权转让或让渡实践的先驱者,开发权转让主要用于自然景观的保护区域,美国至少超过2万hm[2]土地通过开发权转让而得到保护。最为成功的一例是临近费城、纽约市及亚特兰大、美国人口密度最稠密的地区之一南新泽西州约4000km[2]的地区,在过去20多年陆续实施开发权转让的产权制度改革,使含有丰富地下水资源的盆地区域已成为广阔的森林和多种动物种群的栖息地。
南新泽西州具体做法是各分区分配的允许开发权依据区位、地势条件、过去和现在利用状况、现存建筑物以及土地取得方式等,将需要保护的农用地、优美自然景观、动植物多样性以及含水层(600亿m[3]以上为巨大的)的区域确定为自然保护区域,保护区确定为开发权可转让区域,同时分配可转让的开发信用(Development Credit),获准开发建设必需有4个开发信用。严格限制开发的保护区域中心区每16hm[2]分配1个开发信用,农用地每8hm[2]分配1个开发信用,湿地每32hm[2]分配1个开发信用,分配过程中考虑各种因素基础上可做适当调整。一般开发权注入地域在开发权转让区域的周边,必须具有2倍的可开发潜在能力,才能充分接受从开发权可转让区域所注入的开发权。初期权利分配非常重要,一般由多方人员组成一个委员会,既有专家和政府官员,也有公众,在科学估价的基础上,确定开发信用价格。新泽西州1996年每开发信用单位售价达约2万美金,农用地的土地所有者接受的开发信用单位价格约每平方米1美金。其开发信用单位交易用完后,开发权可转让区域将成为永远不可开发的地区而被保护起来。交易运作由州Pineland开发信用银行和Barrington交易所管理,Barrington交易所负责信用单位的买卖,在区域内任何地方都可交易。
美国马里兰州的西北部蒙哥马利镇面临着来自街区开发的压力,保护优美的自然景观成为现实问题。70年代在城市市区内,为了保护农业用地以及田园景观,对占用的重要区位的4万hm[2]宜农地实施其权利转让制度,确定为农用地,规定容许建筑密度由原来的每2hm[2]1户居民减少到每10hm[2]1户居民,其差便是可交易的权利。91%的开发权转让出去,1.5万hm[2]土地被永久保护起来,自开发权转让制度实施以来,农地转用明显减少,10年间转用面积总和只相当未运行前的一年的面积。
2.2 法国的开发权转让
法国Taninges地区为了防止Praz高原环境资源破坏,将高原分为开发权可转让区域与开发权注入区域。开发权可转让区域的一般给予0.035的转让权,土地所有者可将高于部分转让出去。开发权注入区域开发权系数在0.10和0.30之间的允许开发,该区域的土地所有者则要从开发权可转让区域的所有者手中购买开发权系数,追加自己的权利系数,达到许可要求进行建设。
Clusaz镇开发规划确定为规划区内的开发权系数为0.08。如有800m[2]的土地所有者则只具有0.08的权利,可利用开发权利为800×0.08,开发权注入区域的土地所有者需要比自有土地800m[2]多的土地开发权系数,这必须从开发权可转让区域的土地所有者手中以0.14~0.22的比率购买开发权系数。自有开发权系数为800×0.08=64,最小购买800×0.14=112单位。开发者必须购买可转让地区的112/0.08的开发权或1400m[2]。待开发权售完后,转让出来的地带被永久禁止开发,开发权可转让区域土地永久保护起来,开发权注入区域开发者获得规定的开发权系数才许开发。实际上是通过土地利用系数控制土地利用,即使有土地不能随意利用,必须按照土地规划规定要求,这是对土地所有权人的权属利用的限制,土地所有者使用土地时要受到严格的土地利用规划制约。
3 开发权转让交易制度设计
3.1 制度设计目的
开发权转让是为生态环境保护计划设计的,依据规定某地区是禁止开发的区域,确定为指定开发权转让的地区,其他地区开发时,自身具有的允许开发的权利达不到规划规定的限度时,必须从禁止开发的区域的土地使用者手中购买开发权,然后才可以开发。开发权转让的地区所规定开发权利系数也是保护目标的期望值,其原则是限制其再开发或保持现有规模,土地使用者按其拥有的土地面积折算成所占有的开发权份额单位,这便是自己转让权利单位数量,土地使用者将其权利卖给或转让开发权注入地区的开发者,便可得到一定的补偿,也算是保护环境和落实规划控制回报或开发机会成本的补助吧。而开发权注入地区的规定指标较低,限制条件严格,土地使用者要进行开发必须要从开发权转让地区土地使用者手中购买所谓开发权,达到限制界线,这样市场交易权利越来越少,土地转让权价格呈上升趋势,最后达到相对高的价格,禁止开发的区域环境便被保护起来。开发权交易是促进规划控制实施的中间手段,通过开发权交易制度的实施推进产权的公平性和人与自然的和谐相处,这便是开发权交易制度设计的初衷。
3.2 制度建设
制度建设包括组织机构建设和法规建设。加强对开发权转让市场的监督管理,建立健全开发权转让市场管理机构和交易机构以及金融机构。为使开发权区按交易制度的顺利开展,需要有稳定的管理制度和机构。不仅具有监督权限,而且包括涉及到整个区域的制度建设和管理。因此,负责开发权交易的组织担当开发区确定业务、制度建设和开发权管理。可转让开发权区域和注入开发权区域的最初权利分配是通过市场运作或是通过买卖双方的愿望的强烈程度和动机的调整以及考虑环境保护、土地规划等多方权衡来寻找平衡点,并经过一定时间才能解决地域界限确定的问题。交易机构负责产权交易市场以及土地权属变更手续和交易信息的公示。金融机构协调开发权交易的政策、交易管理以及信托、贷款等资金管理,接受管理机构的指导和监督。法规建设应包括制定具体的开发权转让政策、交易规则和奖惩措施以及相应的配套法律法规的制订。
3.3 科学评价,合理分区,交易程序规范化
在全面调查,摸清家底的基础上,合理分区,依据保护的目标,以及引导土地合理利用和优化配置,建立健全土地资源的评估方法、标准、机构和队伍,按其综合因素对各土地分区进行科学分类和排队。不仅是独立的行政区域,而且还可对相对独立的土地使用权完整的单位,从生态环境的角度,对各类用地的结构、质量以及区域生态环境进行综合评价,从土壤、坡度、水利、区位要素计算出生态学的影响度来确定可转让开发权区域和注入开发权区域以及各区的转让和开发的程度基准,赋予具有用途规定的权利系数。一方面在一个土地权属相对清楚和稳定的区域保持原有农地规模,分配相对于现有土地面积所折算的可转让交易系数,这些权利可以转让到需要开发的区域,作为未开发机会成本的补偿,这是在土地配置与布局合理的情况下,需要交易的转让系数和土地的用途确定后,其空间形态与平面便相对确定。而对于布局不合理、超标的情况下,土地使用者一是再购买土地转让权达到规定的要求,或将不适宜的农地转换其他用途(生态用地或绿地),严格按规划执行,在环境改善达标后并超过规定的基准也可以以转让权形式出售。环境治理成本低于交易价格时,企业会把多余土地转让权出售;而环境治理成本高于交易价格时,企业会通过购买土地转让权实现多购买、少投入治理,迫使走环境改善达标之路。另一方面对于新开发的土地,也是开发权注入区域,要开发必须从开发权可转让区域的土地使用者购入开发权,其开发用途必须按照生态环境规划和土地利用规划以及村镇规划的指标要求,在其权属范围内进行开发,其规模应与自己所分配开发权利相适应,不足时必须购买,达到规定方能开发,新的土地开发应本着功能分区明确,是更高层次的产业布局。当然所开发的地区也要与区域原有的土地利用现状相结合,共同构成新的良性生态环境系统。总之,通过土地产权制度的创新,促使土地资源内涵式集约利用,实现未来农业经济的可持续发展。