实现社会主体的“共赢”：温州市政府职能转变分析，本文主要内容关键词为：温州市论文,共赢论文,主体论文,政府职能转变论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新时期地方政府角色及其职能如何定位，温州模式为我们提供了一个典型的范例。温州实践的精髓是：市场经济条件下政府行为的目标是达到“社会共赢”，使社会主体的利益得到平等实现、使公共利益最大化；政府是服务型政府，其职能是充当公共人、公平人。
温州是中国大陆通过“内生发展”而迅速崛起的典型，考察论证和总结温州市政府职能转变的成功经验并使之上升到理论，无疑对地方政府乃至中央政府的职能转变具有实践的引领和理论的指导意义。
一
温州的成功从根本上讲，是制度创新的成功。这种制度变迁从宏观角度看，是温州实现了从传统行政管理向现代公共管理的转变，政府找到了社会“共赢点”并使社会主体之间达到了“共赢”的结果。这个“共赢”的基本涵义是：各社会主体的利益得到平等实现，公共利益的最大化。
那么，温州市政府又是如何使社会主体之间达到“共赢”的呢？
在我国现阶段的经济、政治、文化环境中，要达到这种共赢，关键是政府以什么样的“角色”出现。即是说，政府的角色定位至关重要。温州市政府使社会主体之间达到“共赢”的角色定位是在改革开放的实践中摸索出来的。考察温州的社会实践，从温州的经验来总结，温州市政府的角色定位体现了这样两个转变过程：从全能政府转到有限政府，从管制政府转到服务政府。
第一个转变（80年代初到80年代中期）——从全能政府转到有限政府，即从“全能”转到“无为”，体现了温州市政府“无为而治”的职能。不过，这里的“无为”决不是无所事事，它包含着几层含义：
第一，“无为”作为宏观管理原则，意味着政府采取“放任”的态度，对私人活动不干预、少干预。政府的“无为”主要是“坚持实践不争论”，“放政、放手、放权、放胆、放限”。温州改革是体制外改革的重大突破。
第二，“无为”并不是什么都不干，而是指政府的行为及其指导思想必须顺应自然，不能主观随意地蛮干、胡为。在温州，令政府和官员为难的是，温州人在商品经济方面的尝试往往过不了多久又被上面肯定。所以，温州就采取“凡理论与实践发生矛盾时，先服从实践”的办法。
第三，“无为”也决不是什么都不干，而是要求做事要审慎、严格，要善于抓大放小。近20年来，除了少数几个时期以外，温州的主要领导对于民营企业的发展是关心、支持甚至是扶持的，并且通过许多措施来发展温州的个体私营经济。所有这些政策和政府行为，对于温州私营经济的发展无疑都起了较大的推动促进作用。
第二个转变（自80年代后期以来）——从管制政府转到服务政府，集中体现了政府既“无为”又“有为”的功能。政府不能什么都管，但政府也不能什么都不管。民间社会有其可以自己管理的事务，也有其不能自己管理的事务。那些民间不能自己管理的事务，就当由政府管起来，这是政府所应当的“有为”。
如果没有温州市政府整顿市场秩序、营造环境、提供公共产品等等的“有为”，温州的经济不会有今天的发展。这里的关键是政府如何“有为”，政府怎样才能成为有为政府（有效政府）。
温州市政府对职能转变的探索与创新提供了这方面的经验。集中起来就是：放手发展、规范引导、鼓励创新；凡是不符合市场经济要求的审批事项都要取消；凡是可以由中介机构办理的事项都要退出；凡是属于企业行为的都不要干预；凡是可以通过市场来运作的都要放开。这“三条经验”和“四个凡是”，在今天看来是多么的平凡！但要真正做到，又是多么的不平凡！
二
在政府职能转变过程中，温州市政府既担当了“公共人”角色，也担当了“公平人”角色（温州市政府的角色定位）。政府的“公共人”角色意为：政府是全社会的代表，是所有社会主体共有的，承担着满足各社会主体的公共需要、实现公共利益的重任。
政府使社会主体之间达到“共赢”的角色定位说明了政府作为政治体存在的意义：使整个社会的多方主体都达到“赢”的目的，整个社会关系处于“共赢”状态。通俗地说，社会的“共赢”状态是：个人获得自我发展的机会；家庭生活水平、生活质量的提高；企业的生产发展并有利可图；社会群体、社会集团的目标得到实现；社会各阶层的利益都得到相对满足；整个社会呈有序发展。
需要强调指出的是，“共赢”状态不是一个静态的指标体系（如果用指标体系来喻说的话），它应该是动态的、变化的，一定时期有一定的“共赢”状态。
温州市政府的“公共人”角色，是在温州的改革开放实践中逐步明确并表现出来的。
政府作为“公共人”，必须为社会主体服务，尽其所能满足社会的各种需求。以下几方面突出地表现了温州市政府的“公共人”角色：
1.培育市场，为社会主体的“交换”行为提供适宜的环境。从1980年实行住宅商品化到1984年建成“十大专业市场”，温州形成了以生产资料市场为主体，资金市场为枢纽，劳动力市场为动力，信息和技术市场为主导的初具规模的区域市场网络和市场体系。
2.保护民营经济。温州市政府坚持“扶持、鼓励、引导、管理”的八字方针，连续发了多个文件，允许和鼓励其他经济成份的存在和发展，形成了国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、外资经济和混合经济等六种经济形式的新的所有制格局。
3.制度供给。温州市政府自上个世纪80年代下半期以来，根据本地经济社会的发展实际，制定了一系列的政策规范，对民间社会主体给予了有力的制度供给。对股份合作制企业的规范就是最典型的表现。
4.营造环境、提供公共产品。温州市政府在营造环境、提供公共产品方面，表现较为突出，主要体现在：（1）基础设施建设与旧城改造。（2）推动城镇化和城乡一体化。（3）提供服务。（4）科教兴市、文化升位。
5.战略引导、政策支持、财政扶持。温州市政府结合地方生产力水平，选择拳头产品和支柱产业，进行重点扶持。一是通过聚集生产要素壮大企业单体规模，培育具有绝对优势的“单打冠军”。二是以资产为纽带组建、发展企业集团，关键是抓好核心企业。三是积极创造条件，有针对性地扶持、发展几家跨国公司，到境外、国外参与国际市场竞争。四是鼓励企业兼并，促进资产优化组合。
三
温州市政府的“公平人”角色，也是在温州的改革开放实践中逐步明确并表现出来的。
政府作为“公平人”，要在市场中发挥调控、监督、公证、评判等作用。温州市政府作为“公平人”的行为表现主要是：
1.宏观调控。温州市政府在促进民营经济发展中主要通过宏观调控，引导扶持，规划和加强服务管理等三大职能来实施的。政府利用经济、法律和必要的行政手段，鼓励和促进各种所有制形式平等竞争，调控收入差距过大和地区间发展的不平衡。
2.整顿市场秩序、实施质量立市战略。温州市政府提出以质量和品牌为核心的二次创业的战略目标，引导广大民营企业树立质量意识，并制订实施了“质量立市358系统工程”。质量立市充分体现了温州市政府作为市场“公平人”的监督作用。如果没有政府这种强有力的介入，温州的企业难以有今天的高质量发展。
3.依法治市、维护社会秩序。温州市政府围绕依法治市，加强了普法教育、依法行政、司法公正、依法监督等工作。市政府积极依法解决市场化进程中的新问题，依法规范各种经济行为与社会活动，颁布了大量的规范性文件，为温州经济社会的发展开辟了新路。
4.调节收入分配、建立社会保障制度。温州率先推行全社会养老保险和职工待业保险，同时，还实施了医疗、住房制度改革。这些社会保障制度改革，为本地产业结构的调整、劳动资源的优化配置创造了一个良好的、公平的、宽松的社会环境。
5.扶贫。反对贫困，保障人的生存权，是政府作为“公平人”的责任之一。温州市政府从1991年以来制定了一系列扶贫的政策规范，在全市展开了全方位的扶贫工作。并使贫困地区的面貌有了较大改观。
四
温州市政府的职能转变过程说明：
1.在政府职能的转变中，应将政府置于社会大系统中考察其角色定位问题。在社会大系统中包括政府在内的各社会主体均有利益追求与利益实现问题，但作为政治体的政府所追求的应是公共利益的实现，即市场经济条件下政府职能的基本意义是：在保障公民基本权利的基础上实现“社会共赢”，即使社会主体的利益得到平等实现、使公共利益最大化；政府是服务型政府，其职能是充当公共人、公平人。
2.要实现“社会共赢”，政府须以多重角色出现，单一的某种角色行为达不到这一点。因而，政府角色是“角色集”，是多重角色的有机组合。
根据温州的实践和创新，可提炼出新的政府角色观：政府是社会大系统中众多社会主体的特殊一员、是“公共人”（供给公共产品、提供公共服务等）、“公平人”（维护秩序、社会保障等）两种角色的有机统一体。
3.从低效政府转到高效政府取决于政府、市场与社会三者之间的均衡，是三者均衡的合理选择。因此，政府职能转变是一项“系统工程”的实施过程，必须协调、处理好国家、政府、社会、市场、社会组织等之间的关系，做全方位的转变工作，否则，收不到上佳效果。
温州的实践表明：政府职能的转变需要正确处理政府与民间社会（公民社会）的关系。民主的根基在基层，如何把群众自己能做好的事情交由群众“自治”来解决，也是政府职能转化的另一个良好的途径。
4.从温州的成功实践来看，在政府职能转变中，着力点应是：（1）政企、政事、政社分开，政府从“裁判员”、“运动员”一身二任转为专司“裁判员”。（2）健全市场经济体制，切实担负起宏观调控职能。（3）提供优质公共产品，为经济运行创造良好条件，努力降低社会主体利益实现的制度成本。（4）维护经济规则和秩序，创造平等竞争的市场环境。（5）加快社会保障制度建设，加强收入分配调节，维护社会公平和社会稳定。（6）按职能要求撤并机构、改革行政体制。（7）培育发展中介组织，加快公民社会成熟步伐。
5.政府提供公共产品的职能可采取行政化与市场化相结合的实现方式。在这方面，温州的制度创新是：概念性的资源货币化；政府性的资源市场化；非产业化的资源产业化。
五
从社会治理的角度看，温州市政府新的角色定位、职能的转变以及“社会共赢”行为目标的确定，体现了公共管理的一些新变化。
1.从公共事务治理的单一政府主体走向多元主体。伴随着市场经济迅猛发展和社会结构的调整而日趋明显的社会阶层分化，使社会阶层结构向多层化发展。社会的多阶层化及其主体地位的上升，引起权力主体的多样化，旧有政治权力格局已然“解冻”。在温州，这一变化最明显的表现是，干部阶层单独执掌公共权力的主体一元化格局已然破解，干部阶层垄断公共权力的“单极结构”正向权力分享的“多极结构”转变。
2.在温州，伴随民营经济的强大、政府权限的“压缩”、基层民主政治的发展，公民社会迅速成长。从成长起来的公民社会中产生了公共事务治理的多元主体。如行业协会、商会、社区组织、民办非企业单位、民间公益组织等，它们均已介入各种公共事务的治理，并且显现了其重大作用。以中介组织为主的温州民间组织的活动及其作用，使她越来越明显地表现为治理结构中的一极。
3.由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务的传统公共行政格局已经打破，政府垄断公共产品与公共服务供给正在向多元化和复合型的集体行动过渡。温州公共产品的提供采取行政化与市场化相结合的实现方式已反映出这种变化的特征。
4.从效率至上、管制与秩序要求为特征的传统公共行政，向公平与效率、“社会共赢”的社会本位下的公共服务转变。公民不再是消极性的角色，不再单纯是政府的被管制与被服务对象，在政府与公民社会之间，体现了更多的社会自治与自理。