中日韩农民收入问题与政府政策，本文主要内容关键词为：农民收入论文,中日韩论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末农村改革以来，中国农业取得了巨大的成就：农产品供应短缺已经成为历史，农民生活水平大幅提高，农村贫困人口大量减少。但是农村仍然还有许多问题，最为突出的是农民收入问题。尤其是20世纪90年代下半期以来，农民收入增长速度放慢甚至停滞，导致城乡收入差距、地区收入差距不断加大，成为中央政府关注的首要问题。在时隔近20年之后，农业问题又成了问题的焦点，而 2004年一号文件的主题就是关于农民的增收问题。
在过去的几十年里，日本和韩国采取了许多的政策措施，较好地解决了农民收入问题，它们的经验可以为中国提供启发和借鉴。本文分为四个部分，其结构如下：第一部分描述中国农民收入的现状与问题，第二部分研讨日韩农民收入问题，第三部分着力分析中日韩解决农民收入的政策措施，最后是一些结论性评述。
一、中国农民收入的现状与问题
(一)农民收入增长速度
在改革开放后的20多年时间里，中国农民收入成倍增长。从名义收入来看，农民收入增长了15倍，由1980年的191元增加到2004年的2936元。根据我们的研究，如果扣除物价的因素，农民实际收入增加了4倍左右，年增长速度超过6％，其中20世纪80年代上半期达到14％，90年代中期达到10％以上。但收入的增长速度从20世纪90年代中期以后逐年下降，2000年只有2％(图1)。近年中国政府采取了一些行之有效的措施，收入增速开始恢复。2000年以后，增速超过4％，其中2004年达到6.8％。
附图
图1 1981～2004年中国农民人均收入
资料来源：OECD.Review of Agricultural Policies in China，OECD，Paris，2005(b).
(二)农民收入来源
中国农民收入主要来自于三个方面：农业收入、非农业收入(农户家庭内和在农村外从事其他产业的收入)、转移和财产收入。随着农村工业的发展和农业生产活动的多元化，农民的收入来源结构发生了巨大的变化。现在农民的收入越来越多地依赖于非农活动。
在改革开放初期，农民的收入几乎全部来自于农业生产活动，尤其是大宗农产品的生产。实行农业生产责任制后，收入来源开始多样化，1985年农民收入的2/3来自于农业。近几年，农业收入在农民收入中的份额已不足一半，2003年为46％(2004年为48％，主要原因是粮食价格上涨30％以上)。越来越多的收入来源于农民从事的非农生产活动，除了1.3～1.4亿农民在乡镇企业就业以外，还有大约1.2亿的农民工在全国各地的城市工作，农民外出打工的收入已占到农民收入的30％以上。农民收入中来自于转移和财产收入相对较为稳定，占5％～7％(见表1)。
表1 中国农民收入的水平和来源构成
年份 1985
1990
19952000
2001
2002
2003
2004
农民收入(元) 39868615782253
2366
2476
2622
2936
农民收入(％) 100100100 100100100100100
农业收入(％) 66.4
66.4
60.648.4
47.6
45.8
45.6
47.6
非农收入(％) 26.2
29.3
33.246.1
46.7
48.1
48.2
45.9
转移和财产收入(％)
7.44.26.2 5.55.76 6.26.5
资料来源：《中国统计年鉴》各期：《中国农村统计年鉴》2005年。
(三)收入差距问题
1.城乡收入差距
尽管中国经济在过去20多年的时间里保持了近两位数的增长率，但是经济增长的成果并不是均衡地分布在城市居民和农村居民之间。相反，城乡收入差距在不断扩大。1978年我国城乡收入的比率为2.6∶1，1985年降到历史的最低点，为1.8∶1，以后虽有上下起伏，但总体呈不断上升的趋势，90年代后期以来，差距不断扩大，2004年已经达到3.2∶1(见图2) 。许多研究表明，如果将我国城市居民享受的一些福利包括进来的话，则城乡收入的差距至少会达到4～5∶1，这个收入差距为世界上罕见。如越南1997/1998年的城乡收入水平之比为1.49∶1。Yang and Zhou(1996)在对世界36个国家1985～1995年十年的城乡收入差距所做的研究发现，世界上很少有城乡收入比超过2的。在1995年的22个国家中，只有一个国家的城乡收入比高过中国(Kwieeinski and Li,2002)。
附图
图2 中国城乡收入差距
2.地区收入差距
中国农村居民地区收入差距也非常突出，甚至比城乡收入差距更严重。发达地区或省份的农民收入远远高出落后地区或省份农民收入的水平。本文用收入最高省与收入最低省的比值来说明这个问题。1980年中国农民收入最高的上海市和农民收入最低的陕西省的农民收入之比为2.8，到1990年时，这个比例超过4，最高的上海与最低的甘肃之比为4.4。在以后的年份，最高省与最低省的比值都在4以上(2000年上海与西藏之比为4.2，2004年上海与贵州之比为4.1)。
3.收入差距的根源
巨大的城乡收入差距主要来自于农业部门和其他部门劳动生产率的差别。根据官方统计，中国 2003年有42％的劳动力在农业就业，而农业创造的GDP只占总量的15％。这就意味着农业劳动生产率极低。这种状况很大程度上归于生产要素的流动性差，尤其是土地和资本不能充分流动。但是其他一些因素也有着重要的影响。如城市居民能够享受免费或付费很少的教育、医疗和其他社会保障，而农民则都是自己付费(Kwiecinski and Li,2002)。此外，在农村税费改革之前，农民还要缴纳许多农业税和各种各样的费，这无疑降低了农民的可支配收入(Aubert and Li,2002)。现在，中国政府正在对农村税费进行改革，拟在2006年取消所有的农业税。
二、日韩农民收入问题
(一)日本
过去日本农民的收入相对于城市居民来说是偏低的。1961年日本制定的农业基本法的三大目标之一，是缩减农、工之间所得的差距。该时期，农户一个人的家计费水平(收入替代指标)是城市工人的76％左右，帮助农户脱贫成了农政部的重要课题。1970年是一个转折点，农产与工人家庭的所得出现逆转，即农户所得一年比一年多，而且增加速度高于城市工人家庭。其原因是兼业所得的增加(岡部守、章政等，2004)。
近些年，日本农户的收入已经超过城市家庭(OECD,2003)。目前日本农民收入呈现两个重要特征：第一，农户收入的水平非常高，2002年一个农户家庭平均收入为5500000日元，相当于44000美元(人均10000美元以上)；第二，非农收入在农户收入中的比例非常高，超过80％(见表2)，是中日韩三国中最高的。
表2 日本农民(家庭)收入(单位：1000日元)
1985199019952000 20012002
农业收入 (1) 1066116314421084 10341021
非农收入 (2) 4437543854534975 47514527
农场家庭收入 (3) 5503660268956059 57855548
养老金、礼物等(4) 1413179720222221 22372294
农场总收入(5) 6916839989178280 80227842
税收等(6) 1161140914421399 13711342
可支配收入(7) 5755699074756881 66516500
生活支出 (8) 4701527457055397 52745150
农场家庭剩余 (9) 1054171617701484 13771350
注：(1)+(2)=(3)，(3)+(4)=(5)，(5)-(6)=(7)，(7)-(8)=(9)
资料来源：Japanese Ministry of Agriculture,Forestry and Fisheries.
(二)韩国
在20世纪60年代，韩国的农业和工业发展很不平衡。比如，在韩国的第一个五年计划期间(1962～1966)，工业增长速度为7.8％，而农业为5.3％，第二个五年计划期间(1967～1971)，工农增长速度差别拉大，工业增长速度为10.5％，农业只有2.5％。与此同时，1962年农户年均收入是城市居民的 71％，1970年下降到61％，其中67％(经营规模不到1公顷)的农户年平均收入不到城市居民的50％ (张红宇，2004)。农民收入也成为韩国政府的一个非常重要的问题。
1970年韩国政府发起了一场“新村运动”(Saemaul Undong)。一方面通过农民以“勤勉、自助、合作”精神，依靠自身力量建设新农村；另一方面政府投入巨资，在1971～1978年财政预算中，农村开发费用增加7.8倍，支持修建包括农村用水系统、扩大农村供电系统和网络、改建村庄、扩建乡村道路，为增加农民收入创造良好环境。城乡居民户均收入差别在缩小。1965～1969年年均城市增长14.6％，农村增长3.5％，而1970～1979年平均城市增长4.6％，农村增长9.5％。1970年农民人均收入约137美元，1978年农民人均收入约649美元，年均递增18.9％(张红宇，2004)。
随着上世纪70年代以及以后年份农民收入的快速增长，韩国农民现在的收入也达到了很高的水平。2004年平均每个农户的收入是24600000韩元(约合21000～22000美元)。相应地，城乡收入的差距在不断缩小，现在农民的收入是城市居民收入的90％。韩国农业收入占农民收入的比例依然很高，高出非农收入，尽管后者的份额在增加，从1985年的18.5％增长到2004年的38.8％(见表3)。
表3 韩国农民(家庭)收入(单位：1000韩元)
1985 19901995 2003 2004
农民收入 5736 11026
218032200024600
农业收入 3699 6264104691057212050
非农收入 1060 28416931 9397 9544
转移收入 977 19214403 2031 3006
非农收入比例％18.5 25.831.8 42.7 38.8
农业收入比例％64.5 56.848
48.1 49
资料来源：Korean National Statistical Office( http://www.nso.go.kr/eng/) .
(三)中日韩农民收入比较
如果将中日韩三国农民收入加以比较，我们会发现，日本农民收入水平最高，韩国次之，中国最低。农村和城市居民收入之比也是相同的排序(见图3)。
附图
图3 中日韩农民收入与城市收入之比
当然，农民收入是一个非常复杂的问题，因为它牵涉到很多因素，也和一个国家的整体经济发展水平有密切的关系。比如，2003年日本农业只占全部GDP的1％(中韩两国也为2003年数据)，农业劳动力只占全部劳动力的4.6％。当一个国家变得比较富裕，农业人口只是非常少的一部分人口的时候，解决他们的问题相对就比较容易。韩国农业的地位也在持续降低。2003年，农业创造了GDP的3％，使用了全部劳动力的8.8％。但在中国，仍有42％的劳动力在农业就业，贡献全部GDP的15％(World Bank,2005)。
从一定意义上说，解决农民的收入问题就是解决农民的就业问题，对于中国来说尤其如此。中国当务之急是将大量的农村剩余劳动力转出农村。
三、中日韩解决农民收入的政策措施
(一)中国解决农民收入的政策措施
在过去的一些年里，中国政府采取了许多措施来解决农民的收入问题，2004年中央一号文件也提出了很多解决农民收入的政策措施。实际上，它是对以前政策的总结和集成。这些政策主要有：第一，对粮食主产区的粮食生产给予大力支持。根据计划，对中国13个粮食主产省的粮农提供100亿元人民币的直接补贴(全国大约为120亿)。此外，对农民购买良种、机械给予一定的补贴。2004年粮食的流通市场完全放开。这一年是中国历史上农业政策的重要转折年，中国政府从过去向农业和农民征税转到提供补贴。第二，2004年农业税减免了一个百分点，除烟草以外的农林特产税取消。据估计，税收减免和取消农林特产税可使农民少交约300亿元人民币。2005年，中国政府宣布到2006年，所有农业税全部取消。第三，中国将继续推进农业经济结构调整，大力发展二、三产业，为农民提供更多的创收机会。第四，为农民工在城市就业提供良好的条件。第五，大力培育市场，搞活农产品的流通。第六，大力加强农村的基础设施建设，为农民增收打下坚实的基础。第七，继续深化农村改革，为农民增收提供有力的保证，要实行最严格的农田保护制度。第八，继续努力做好扶贫工作，解决贫困农民的生产和生活问题。
2005年，中国政府发布了另外一个“一号文件”，主题是关于农业综合生产能力问题。许多在2004年提出的解决农民增收的政策措施还将在2005年继续执行下去。如，支持主产区粮食的生产，而且资金投入力度还有所加大，农业税减免三个百分点，对农业基础设施的投资会进一步加强。与此同时，中国政府将加大对产粮大县的财政支持力度。中央财政安排专项资金，对产粮大县和财政困难县实行转移支付。加大扶贫开发和农村社会事业投入力度，对农村教育和新型农村合作医疗的投入有较大幅度增长。
总起来说，中国将建立和完善从中央到地方的财政转移支付体制，各级政府逐步承担起提供农村公共品(农村教育、农村医疗等)的主要责任。将来有关提高农民收入的政策将向以下方面发展：
第一，农业政策：中国将加大对农业和农民收入的支持保护力度，完善最低价格收购制度(现在只对稻谷)，给农民提供直接补贴，以及加强农村基础设施建设。
第二，税收政策：中国在彻底取消专门针对农业和农民的税收制度后，逐步实行城乡统一税制。
第三，劳动就业政策：中国政府鼓励农村劳动力向城市转移，并将为此创造良好的条件。如政府现在开始了专门针对农民工的“阳光培训工程”，使农民在上岗之前学到必要的技能，增强在城市就业市场的竞争力。城市中的一些歧视和限制农民工就业的障碍要撤除。
第四，社会政策：政府要加大对农村教育和农村医疗卫生的投资力度。要尽快免除农村中小学生的学费，实现真正意义上的义务教育。同时，要给予在城市就业的农民工同等国民待遇，使他们享受应有的社会保障。
(二)日本解决农民收入的政策措施
在过去的一个多世纪里，日本的发展经历了几个阶段。从18世纪80年代到20世纪初期是农业剩余流向工业的阶段，日本政府向农业征收高额税收。从20世纪初到20世纪60年代初期，工业具备了自我积累和发展的能力，这个阶段工农业平等发展。从20世纪60年代初以后，日本进入了工业剩余回流农业的阶段。日本政府开始关注农工收入平等的问题并为此采取了许多措施。
1961年，日本通过了“农业基本法”，标志资源从工业向农业的转移。农业的保护也进入到一个新阶段。日本政府采取了许多措施来保护农业，增加农民的收入(张忠根、田万获，2002)。
第一是价格支持。日本在前后几十年的时间里，实行了各种各样的价格制度。如对大米实行成本与收入补偿制度；对土豆、甘薯、甜菜等实行最低价格保证制度；对牛肉、猪肉等实行稳定价格制度；对大豆、油菜籽、牛奶则制定目标价格差额补贴制度；对蔬菜、水果、蛋类等实行价格平准基金制度。尽管价格方法各异，其核心是保证农民的产品能够销得出去，生产成本能够得到充分补偿，农业生产有利可图。
第二是限制进口。日本采取了进口限额和关税等措施。1962年，进口限额的农产品数目为102种，后来在国外贸易伙伴的压力之下，减少为1970年的58种和1974年的22种。除了进口限额措施以外，日本的重要农产品如大米和小麦的进口受到政府机构或半官方性质机构的直接控制。政府的干预保护了一些农产品的发展，进而保护了农民的经济利益。
第三是大力发展市场。日本政府有力地促进农产品的批发市场和期货市场的发展，使小农户能和大市场有效地连接起来。
第四是扩大农户经营规模。在1962年修改后的“农业基本法”里，日本取消了对拥有、出租和购买土地的限额限制。此外，政府金融机构还向购买土地的大农户提供优惠贷款。这些措施促进了土地所有权和使用权的流转。
第五是调整农业生产结构，以更好地满足消费者的需求，增加农民收入。
所有这些措施都是有利于缩小日本城乡收入差距的。最近几年，日本农户收入甚至超过城市居民户的收入。当然，农民收入的提高离不开政府的强大支持。但政府支持与保护也会带来一些问题。例如，消费者要为购买的农产品支付较高的价格，资源不能得到经济合理的利用，日本政府也承担着巨大的财政负担。根据经济合作与发展组织(OECD)的估计，日本农业收入的一半以上来自于政府的支持，日本2002～2004年平均PSE％（注：PSE是消费者和纳税人每年转移给农业生产者的货币价值的一个指标。这些转移源于支持农业的政策措施，无论这些政策措施的性质、目标或者对农业生产以及收入的影响如何。PSE衡量的是实施的农业政策的支持水平。虽然PSE衡量的是任何生产者对一种支持政策所提供的资助(如通过对产量征税)的净值，但它基本上还是一个总量概念，因为由单个生产者导致的与这些政策相关的任何成本都未被扣除。PSE％是PSE与总产值(农场价格水平)加上预算支持的比例(OECD,2005b)。）的水平高达58％，只比1986～1988年平均61％的水平低一点点(OECD,2005a)。
(三)韩国解决农民收入的政策措施
从20世纪60年代中期(几乎和日本是同一时期)开始，韩国也把保障农产品价格，提高农民收入和促进农业发展提到议事日程，并采取了许多措施(张忠根、田万获，2002)。
第一是提高农产品的价格。1964年，韩国采用了“平衡定价”方式，即在决定农产品价格时，既考虑其生产成本，又参照同期非农产品价格变动的因素，计算出“平衡价格”，然后再以适当高于此的价格收购农产品。1968年实行了“高米价政策”，同年大米购买价格上升17％，1969年上涨22.6％，1970年上升35.9％，1971年又上涨25％(Lee and Lim,1999)。1997年和1999年，韩国的大米价格又两次上涨。
第二是实行“新村运动”。1970年韩国政府发起了“新村运动”(Saemaul Undong)，其目的是改善村庄的环境。韩国政府提供钢筋水泥，农民则提供义务劳动。为了使“新村运动”达到提高农民收入的目的，韩国政府又执行了“提高农民收入第二期特别项目”(1972～1976)。其目的是增加那些有市场需求前景的农作物的生产以增加农民收入，大力发展农产品出口，通过发展特色产品促进区域农业的发展，提高生产率和促进产品的流通与营销(Lee and Lim,1999)。“新村运动”的建设内容涉及到农村经济和社会的方方面面，持续十年之久。它改善了韩国农民的生产和生活条件，为韩国农业的发展打下了坚实的基础。
第三是是加强土地管理，鼓励农户扩大经营规模。为了扩大耕地面积，韩国在1974年通过了“促进大面积山地开发六年计划”和“农地扩大促进法”，并为农地开发事业扩大投资规模。为了增加农户规模，韩国于1994年通过了“农地基本法”，放宽拥有土地的最高限制。为促进土地流转，韩国政府又在1997年推出了农民退休支付计划。
第四是施行了“农工平行发展”计划。农工平行发展政策的具体操作是在1967年建立农村开发公司(RDC)和在1968～1971年间执行了旨在使农渔民增加收入的特别项目。韩国全国有410000个农户(或全国总农户的16.5％)参与了该项计划。参与农户的平均收入比非参加农户收入每年高10％(Lee and Lim,1999)。
第五是进行农业和农村结构调整。韩国政府在1991年宣布了为期十年(1992～2001)、总投资为42兆韩元的“农渔村结构改善计划”。按照设计，85％的投资将用于结构调整，支持农产品加工业发展和改善市场设施条件。
此外，韩国政府还采取了其他一些措施来直接或间接提高农民收入。措施包括给农民增加信贷、支持农协发展、管制农产品进口等。
韩国政府对农业和农民的干预和财政支持使得农民收入有了很大的提高，农民的生活条件也有了很大的改善。但和日本一样，韩国政府也为此花费了大量的财力资源。OECD(2005a)的研究显示，韩国农业收入的60％以上来自于政府的支持。2002～2004年平均PSE％水平高达63％。
四、结论性评述
从以上对中日韩农民收入的分析与比较，我们可以得出以下几点基本结论：
第一，农民收入是一个非常复杂的问题，涉及到方方面面，它尤其与一国的经济发展水平有着密切的关系。一个国家越发达，政府就越能动员更多的财力资源来支持农业和农民。只有具备了这个前提条件，工业才能大规模支援农业，城市才能支持农村，农民的收入问题也才能比较容易解决。从我们讨论的三国情况来看，农民收入在日本已经不再是一个问题。农业环境和农业的多功能性才是日本政府和全社会关注的焦点。相反，中国刚刚进入工农协调发展的阶段，政府才刚刚开始真正支持农业，农民收入问题也就比较突出。当然解决这个问题不是一夜之间能完成的，它需要一个很长的过程。
第二，农业劳动力转出农村是解决农民收入的关键。很难想象在一个农村人口仍占大多数的国家，农村人口的收入水平能够达到和城市居民相同的水平。必须对农业和农村经济的结构进行调整，大力发展第二和第三产业，扩大农户经营规模，为农村劳动力在城市非农部门就业创造良好的条件。
第三，政府在解决农民收入方面具有不可取代的作用。实际上，政府在农村基础设施建设投资和为农村提供公共物品(如农村教育、医疗卫生)方面具有不可推卸的核心作用。
第四，由于农业收入在农民收入中的份额越来越低，孤立的农业政策的作用越来越有限。此外，国际贸易机构(如WTO)的谈判也限制了很多措施的使用空间(如对贸易和生产有扭曲作用的价格支持政策)。
第五，解决农业和农民收入问题要高度关注农村综合发展。