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中图分类号：F121.3 文献标识码：A 文章编号：1003—7217 （2000）03—0073—03
一、我国产业结构调整的历程
建国以来，我国经济虽然取得了举世瞩目的巨大成就，但并未真正走上良性发展的道路，一次又一次的产业结构失衡，迫使我们一次又一次地进行了产业结构调整，国民经济一直在“失衡——调整——再失衡——再调整”之中波动。
由于1958年“大跃进”强调“速度是总路线的灵魂”和“以钢为纲”，结果造成农、轻、重主要产业结构失衡，重工业内部结构失衡和企业规模结构小型化，使得工业生产率不仅没有提高，反而大幅度降低。我们被迫于1961年—1965年进行第一次产业结构调整。
1979年—1982年的经济调整。粉碎“四人帮”后，在“三年大见成效”的急操情绪驱使下，出现了一场“洋冒进”。全然不顾10年动乱所造成的严重破坏，提出了一些不切实际的高指标。特别是1977年—1978年两年的投资规模过大，投资方向不合理，导致我国产业结构又一次严重失衡。表现在：农业与工业比例失调，轻工业与重工业的比例失调，重工业内部比例失调和第三产业滞后。由于经济实力的增强和经济体制改革的推行，这次产业结构失衡没有造成严重的经济波动。我们又不得不在1979年—1982年进行第二次产业结构调整。
1988年—1991年我们又再一次产业结构的调整，这次调整主要是针对1988年以前出现的经济过热，主要表现在重工业内的制造业和轻工业中的加工工业增长速度远远超过全部工业的平均增长速度。由于工业增长过快，使工业与农业、能源、原材料和交通运输等基础产业之间的比例关系严重失衡，总供给与总需求的矛盾日益加剧。结果造成农业经济低速增长，粮、棉产量连续四年徘徊；能源、原材料工业与加工业不相适应；产业地区布局不合理的趋势加剧，交通运输能力同国民经济发展失衡状态进一步加重和进出口结构不合理。
九十年代中期我们又进行了新一轮产业结构调整，主要表现在压缩长线产品生产规模，旨在提高技术含量，如关闭小煤窑、纺织行业的压绽，普通钢材的限产等。近两年又提出了发展高新技术战略。但结果仍不是太理想，因为许多配套措施未跟上。
目前，我国由于买方市场逐步形成，结构性矛盾更加显著和恶化，具体表现在以下一些方面：第一，一些低附加值、低技术含量的产业以及传统产业生产能力过剩，而另一些高附加值、高技术含量产业的生产能力却严重不足；第二，传统产业中以现有材料、低技术含量和旧工艺为特点的旧产品过量，生产能力过剩，而以新型材料、高技术含量和新工艺为特点的新产品供给短缺，生产能力不足；第三，许多产品中特别是高档耐用消费品中的最终产品的生产能力强大，产品供大于求的状况严重，而其中间产品、配套产品以及一些重要的原材料的开发能力、生产能力不足，产品供不应求，很大程度上只能靠进口解决。另外，国有企业战线太长，规模狭小和地区产业结构同构化趋势严重也是目前我国产业结构的特征。
二、产业结构调整乏力的症结分析
产业结构失衡，严重制约着我国经济效益的提高，人们越来越认识到“提高经济效益，绕不开调整产业结构。那么，为什么我们对产业结构的调整收获甚微，甚至不合理的产业结构“调而不动”呢？除了产业结构调整本身具有长期性、渐进性特点以外，以下几点是我们调整产业结构收效不大的症结所在。
1.宏观上缺乏明确有力的产业发展规划和产业政策，即使有了产业发展规划和政策，也缺乏应有的配套政策和实践手段。建国以来，各个时期指导产业发展的政策仅仅停留在粗线条的口头与原则上，缺少科学的理论依据，没有完整的措施与手段，也没有具体的实施方案和定量要求。有的时期提出的原则与口号还有明显的片面性。由于市场机制很不完善，政府在制定产业政策时主要凭人的主观决断，即使决策者完全立足于社会整体与长远利益，也仍然存在着主观与客观相脱离的可能，在这种情况下，政府的优化选择能力并不可靠，从而导致资源配置不合理和产业结构非良性化和非优化以及调整困难。
2.对“生产优先”原则的绝对化和对产业政策的神化。我国原有的工业化战略曾长期把“生产优先”绝对化。不仅片面地强调“先生产、后生活”，而且长期“重生产、轻流通”，甚至形成为“生产资料优先发展”，“为生产资料生产的部门优先发展”的结构选择战略。产业政策本来是纠正“市场失败”，通过政府干预促进资源优化配置的手段。但我国在自己的工业化战略中曾一度出现把产业政策神化的倾向，一方面高估产业政策的效力，由此导致了资源配置的无序状态和区域产业结构同化倾向；另一方面把产业政策视为可替代市场的机制力量，迟滞了要素在产业间流动的市场化过程。
3.就业压力大，社会保障体制不完善。跟过去相比，现在产业结构调整的内涵已有了很大变化。主要表现在三个方面：一是调整的对象已从产业间的比例调整转向深层次的产业结构调整。产业调整已是品牌、质量、价格、成本、销售手段之间的调整和竞争，这种深层次的调整最终将促使产业升级。二是调整的措施从主要依靠政府的政策行为转为主要依靠企业的策略行为。三是调整目标已从补缺平衡转向提高产业的国际竞争力；一句话，现在调整产业结构，实际上是指以企业为调整主体的产业升级化。因此，企业必须加大技术创新的力度，结果势必造成资本和技术对劳动力的替代效应，从而使失业人数急剧增加，但是当前的社会保障体系又很不健全，再就业也比较困难，以致于有的地方（如上海）干脆把农村来的劳动力驱赶回去，把他们的岗位让下岗工人去替代。据权威资料表明，我国农村剩余劳动力约1.2亿， 占农村总劳动力的30%，向非农产业转移的农村劳动力，1984年为1600万，1985年以来平均每年700万左右，而城市每年提供给农村劳动力的就业机会不过120万左右。所以，过大的人口基数引发的就业压力也是影响产业结构调整的严重障碍。
4.产业退出壁垒。我国产业退出壁垒一直很高，对国有企业而言，退出壁垒更高，这种状况现在仍没有根本性改变。产业退出壁垒包括：（1）沉淀成本退出壁垒。企业投资形成的固定资产如果专用性强， 有其特定用途，一旦企业转产或退出，资本则很难转用或转卖给生产和经销其它产品的行业或企业，这种一经投入便无法收回的投资为沉淀成本。（2）政策性退出壁垒。一些公益事业中， 政府出于确定稳定服务的目标，对有关企业的退出加以限制。另外，为了避免然大量失业，削弱地方经济，保持社会稳定，政府也会对企业退出加以阻止。（3 ）固定成本退出壁垒。企业退出后支付的劳动力安置成本，企业退出带来的违约成本，以及企业等级降低带来的融资成本提高，都可称为固定成本退出壁垒。（4）市场功能性缺陷导致的退出壁垒。 市场体系的不发达、不完备，尤其是要素市场的不发达，将使企业退出后面临劳动力，实物资产、产权的转移困难，从而构成退出壁垒。我国产业退出壁垒高的原因主要有：
（1）国有企业通常被赋予一定的社会政策义务，在我国， 国有企业尤其替政府承担了许多不应由其承担的社会职能。由于事关社会稳定、国计民生，国有企业“死”比“生”难。（2）市场发育滞后， 市场体系极不完善。我国市场体系的建设与经济发展的要素不相称，尤其是要素市场发育滞后，市场残缺不全，致使企业退出后，企业资产和人员无法通过市场而转移。（3）地方政府对企业过度干预。一方面， 政府替企业负亏，另一方面，地方政府上各种项目的目的就是为了增加地方收入、解决就业、体现政绩等。如果企业因经营不好或亏损，就要退出，有违地方政府办企业的初衷，地方政府会加以劝阻，甚至用行政手段加以干预，人为设置退出壁垒。（4）法制不健全， 企业退出缺乏法律依据和保障。比如，至今仍没有《兼并法》、《产业间资本流动转移法》，《破产法》虽然制定了，但难以有效推行。
5.地方政府权力膨胀，宏观调控难以到位。计划体制下的条块分割和改革以来实行的放权让利、财政包干分税制等措施使得地方政府投资主体自筹资金的能力大大增强，但是在地方利益驱使下形成的封锁与市场分割，促使资金按照社会化大生产和专业化分工的原则，选择符合地区要素禀赋的专业化分工方向。各地长期把“门责齐全，自成体系”的产业结构作为经济发展的目标，造成地区产业结构趋同，资源配置不合理，在很大程度上失去了地区间专业化分工和协作效益。投资主体在资金使用上不是强化专业化方向，而是追求“大而全”、“小而全”的生产体系，力图建立从原料加工到多种成品系列，再到销售运输都能自给的“全能工厂”。由于地方政府和各部门局部利益的存在，使得原来形成的固定资产被固化在各种条块之中，难以通过市场进行流动，也形成地区产业结构刚性。一方面，当国民经济以较高速度增长时，结构不能通过要素重组实现相应扩张，因此向特定产业倾斜的增量结构，必定与存量结构发生矛盾，这时，快速扩张产业在投入、产出两端必定面临供求失衡状态。不仅如此，在刚性结构条件下，这种供求差距不仅不会在前置产业的传递过程中被逐步吸收，反而会被不断放大地再生产出来，形成全局性的结构失衡状态。另一方面，由于若干次大的总扩张规模实际上都超过了国民经济的积累能力，在计划体制下，增量投入的相当部分来自简单再生产（例如固定资产折旧基金全额上交），这种对简单再生产的破坏必然导致存量结构与增量结构之间的尖锐矛盾，进而表现为结构与总量之间的尖锐矛盾。
6.地方政府面临的政绩压力和追求个人收入也是阻碍产业结构调整的重要因素。地方政府尤其是基层政府承受的政绩压力来自于许多方面：有上级的期望和以各种行政手段分配下来的硬任务（有段时间，许多地方采取了立军令状这样的军事方式来布置行政任务）；有来自老百姓提高生活水平、过好日子的期望；有来自选举和职位晋升时的同僚竞争；还有来自于内心的干大事业（因为需要更高职位）的冲动等等。此外，张维迎教授认为地方政府的官员有两种收入：货币收入和非货币收入。地方政府的官员在合法体制中取得他的货币收入；而非货币收入的多少，则与所管辖的企业多少有关，企业越多，非货币收入越高。所以，在中国重复建设是有意为之，而不是犯了决策错误的结果。由于我国上级对下级政府政绩考核主要看数量和速度，因此地方政府总是将有限的资金投入到那些价高利大的长线产业和短、平、快项目。政绩压力使得地方政府变着法子绕过中央政府的产业政策，“超常规”地发挥了行政自主性。英国学者沙北岭（Shaun Breslin）认为， 由于在严格遵守中央指令和参照地方实情灵活处理之间并没有法定的界线，因此地方政府的行为究竟是因地制宜地执行了中央的政策，还是搞“土政策”，只有通过领导人的实践和中央对此的反应来断定。这种自主性界线的模糊给地方领导人以很大的自由余地。但问题在于地方的自主权之运用，一方面缺少法律的保障，另一方面又缺少理性的自我约束。结果，中央与地方常常根据实际情况或结果来讨价还价、相互调适。正是由于缺乏比较稳定的法律关系框架，随时变化的互动关系诱发了大量的短期行为，最突出的表现就是掠夺式的利用资源，铺新摊子，上新项目，结果造成地区产业结构趋同，产业结构低水平重复。
7.政府对优势企业的扶持不力。现阶段我国产业结构调整实际上就是以企业为主体的产业升级，因此必然要培育和扶持一批优势企业。但我国政府在扶持优势企业方面存在许多不足：（1 ）对市场经济认识得不完整。在人们观念中，市场经济就是竞争性经济。实际上，这个判断是不完整的。在市场经济理论中，竞争和合作是兼容的。片面强调竞争，不顾竞争成本显然是有悖于市场经济的要求的。竞争所产生的资源配置效率体现在竞争费用和竞争效益的比较中。如果竞争的费用大于其效率，这种竞争就划不来，就要走向合作。我国的国有企业要么是想把对方置于死地而后快，要么是“宁死不屈”，这就必然阻碍建立在企业合作、合并、兼并基础上的产业结构调整。（2）对垄断认识传统型。 在传统的社会主义经济理论中，垄断是同腐朽、停滞、垂死联系在一起的。按此理论，企业间的联合，资本的集中常常要以不形成垄断为限度。这就成为通过资本集中的途径以降低竞争费用的阻力。难怪乎去年因为长虹因在彩电行业生产规模较大和垄断了彩管厂而遭到同行业十几家企业的联名上告。其实，现代市场经济是不可能建立在分散的原子型企业基础上的，相互竞争的企业在达到势均力敌的境地时，为避免两败俱伤，必然要主动地寻求相互合作。显然，在肯定竞争时不能无视垄断可能产生的效率。特别是不能无视垄断所产生的降低竞争费用的效应。 （3）对落后企业的政治性保护。长期以来，政府出于社会稳定的考虑，扶持政策更多地偏向亏损企业，而效益好的企业不但很少得到政府的扶持，还要应付各方面的摊派和伸手。而对亏损企业，不但没有应付各方面摊派伸手的负担，还可以得到政府在扭亏增盈名目下的财力和物力的扶持。这种扶劣而不是扶优的政策在一定程度上起了鼓励落后，抑制先进的作用。另一方面，政府还常常将劣势企业捆绑到优势企业身上，从而最终将优势企业拖垮。没有一大批优势企业的茁状成长，产业结构调整只能是一句空话。
8.产权改革不到位，企业在兼并、合作以及破产时受到地方政府以及行业主管部门的干预太多，也影响产业结构调整。产权改革的最终目的就是使企业成为真正的拥有独立法人财产的能够享有民事权利承担民事责任的经济主体，只有这样，国家产业结构调整才会触及到企业的切身利益，企业才会自动调整或重组。而目前产权改革的情况是企业仍未摆脱或不愿摆脱政府主管部门的束缚，政府主管部门也不愿放弃这个仍有咸味的“腊肉骨头”。于是产业结构调整如果不符合主管部门的利益，那么调整就难以顺利进行，即使是企业答应了，没有主管部门的批准，有时仍然难以执行。比如国家要求几十户大型国有钢铁企业限产普通钢材，结果一些地方主管部门则认为这是小轧钢厂的一个绝好机会，让他们抓住上面检查的空隙（如春节期间、“两会”期间等）开足马力，大量生产，先造成既成事实，然后再进行倒逼，迫使上面批准他们销售。也是产权改革不到位所引起的有令不止的行为，这种行为对产业结构调整冲击很大。产业结构调整采用较多的是经济政策，而经济政策的传导机制是利益刺激（增加或减少），由于产权改革不到位，我国企业的利益主体地位也不明确，因而对产业结构调整政策缺乏敏感性，因而产业结构就显得乏力。政府有时也转而采用行政政策，但我国是一个发展不平衡的大国，一刀切式的行政命令并不会带来良好的产业结构调整效果。
当然，导致我国产业结构调整乏力的原因是多方面的，但笔者认为在目前情况下，这些因素是主要的原因。
收稿日期：2000—04—01