我国国家权力结构研究中的误区，本文主要内容关键词为：误区论文,国家权力论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处在社会生活全面转型的新时期，研究人民代表大会制度条件下国家权力结构的建构原则、基本内容及其运作过程，不论从理论、制度层面还是实际需要来看都有着十分重要的意义。笔者以为，目前这一研究中尚存在一些误区。本文拟就有关问题谈谈自己粗浅的看法。
误区之一：“议行合一”是我国国家权力结构的建构原则
以“议行合一”为权力建构原则的巴黎公社是无产阶级打碎资产阶级国家机器，建立无产阶级专政的第一次伟大尝试。马克思对此予以高度评价，认为它“是终于发现的、可使劳动在经济上获得解放的政治形式”。〔1〕巴黎工人的伟大创举和马克思的论断对后来的社会主义国家建立自己的政权组织形式带来了深刻的影响。在我国也形成了一种为多数人认同的基本观点，认为“议行合一”是我国国家权力结构的建构原则，或者说民主集中制是“议行合一”在我国的具体运用。〔2〕那么，“议行合一”是否等同于民主期中制呢？这里关键是要弄清楚“议行合一”的本来含义。巴黎公社成立后，行使其权力的是公社委员会，它决定公社的一切重大问题，制定和颁布一切法令和命令，同时直接指挥执行、行使行政权。公社委员会下设执行、军事、公安、司法、财政、粮食、劳动和交换、对外联络、教育、社会服务等10个委员会。据此，马克思称公社委员会为以“议行合一”为政权建构原则，“同时兼管立法和行政的工作机关。”〔3〕可见，所谓“议行合一”实际上是指代议机关与行政机关合而为一，掌握和直接行使全部国家权力的制度。我国人大制度条件下国家权力的建构原则是否与此相同呢？
1.从国家机关的设置及其相互关系的视角分析，立法和行政机关合而为一与行政、执行机关对家权力机关从两者不能等同。在巴黎公社政权中，相当于政府各部10个委员会设在公社委员会的内部，它们不具有任何独立性，公社委员会与其下设的各委员会混为一体，实际上是一个机关，或者说是作为一个有机整体行使权力，立法与行政只不过是这个统一体的两种不同职权或职能而已。我国的行政、审判、检察机关与人大之间的关系不是议与行合而为一。虽然行政、审判、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，但它们不是设在人大内部或者作为人大的组成部分，而是与人大形成了一种新型关系：纵向从属和分工协作关系，即由人大产生但设在人大之外的具有不同性质、不同职权、特定职能和分工明确的国家机关。这表明，就国家机关的设置及其相互关系而言，“议行合一”的巴黎公社政权是一个机构、一块牌子、一套班子，直接掌握和行使全部的家权力，体现的是“集中制”。〔4〕而我国国家机关之间的从属和分工协作关系则体现了民主集。因此，作为我国国家权力结构建构原则的民主集中制不具有“议行合一”的基本特征。
2.从国家机关行使权力的内容和方式来看，由权力机关“统一行使”国家权力并不都是“议行合一”。公社委员会是巴黎公社统一行使国家权力的机关，这种统一性表现在它是一切国家权力的掌握者，也是一切权力的直接行使者。从内容到形式都表明了其“议行合一”的性质。我国的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家极力机关，由它统一行使国家极力。但这种“统一行使”与公社委员会的“统一行使”完全不同。在实践中，我国国家权力从内容上分解为两部分：一部分由人大直接行使，另一部分经宪法授权出其他国家机关行使。国家机关之间各行分工，在职责范们内互不干扰。为保证各个国家机关的工作都朝着宪法规定的同一个大目标运作，人大对其他国家机关行使监督权、而且这种监督又以不直接干涉和替代其他国家机关行政职权为界限。正是在人大直接行使部分权力和保障、监督其他国家机关正确行使权力这两方而的结合上体现了国家权力“统一行使”的特征。显然，它与公社委员会“统一行使”国家权力的“议行合一”模式不能相提并论。
3.从国家机关的人员成来看，我国法律、制度规定和实践“行议合一”的巴黎公社有显著区别。在巴黎公社中，公社委员作为人民代表参与法律、法令、决议的制度，行使立法权；作为政府官员又负责法制、决议等的执行或者监督其执行，行使执行和行政管理权。公社委员在政治治理的不同领域以不同的政治角色出现外行使不同的权力，直接体现了议与行的统一。我国国家机构的人员组成情况并非如此。现行宪法规定，人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。这是国家机关人员组成依法分离和不允许兼职的制度化规定，意昧着其有别于“议行合一”制。当然，“一府两院”的组成人员中也有一身二任的情况，即既是人大代表，又是政府的组成人员。但是，“并不是所有的政府组成人员都是人大代表，更没有要求政府组成人员必须是人大代表。实际，各级政府组成人员多数还不是人大代表。”〔5〕再从我国政治体制改革的实际及其运行力向来看，“议”与“行”即代表机关与执行机关的职能分离已是不可避免的趋势。实际表明这样做有利于加强人大国家权力机关的地位，建立有效的监督机机制，也会使国家机关的工作效率大大提高。
综上所述，把“议行合一”作为我国国家权力结构的建构原则是理论研究的一个误区。这样做不利于人大制度的建设，甚至可能否定人大的性质和地位。
误区之二：以“制约论”理论研究框架分析我国国家权力结构
近年来，腐败现象的滋生和蔓延引起了公众的强烈不满，遏制腐败、净化政治环境，形成具有中国社会主义特色的防止腐败产生的约束机制已成为全社会关注的问题。腐败现象的出现，说到底是权力不受约束或者约束不力带来的必然结果。如何使国家权力的行使受到有效的约束，理论界在研究这一问题时出现了两种分析框架，一是“监督论”框架，主张对国家权力的行使进行内外结合、自上而下和自下而上的全面监督，其中包括人民对代表的监督、人大对“一府两院”的监督、人民群众对国家机关及其工作人员的监督以及舆论的监督等等，并且要完善和强化这一监督机制，以保证国家权力的人民性。一是“制约论”框架，主张在人大制度条件下，在国家机关之间形成一种相互制约的机制、以权力制约权力。〔6〕至于制约的具体内容和方式，则众说纷纭。
社会主义国家机关权力的行使必须受到约束，这是社会主义民主政治的本质要求。但是能否以“制约论”框架分析和研究我国人大制度条件下国家权力结构却是一个值得探讨的问题。众所周知，“以权力制约权力”是资产阶级思想家分权学说的核心，也是后来把分权学说付诸实践的三权分立制度的理论基石。不论从理论还是实际来看，在“以权力制约权力”的基础上形成的“制约”机制都有它特定的内涵和质的规定性，与人大制度条件下人大对其他国家机关的“监督”机制有原则区别。
1.“制约”与“监督”的前提不同。“制约”以国家权力的分立和平列为前提，“监督”以权力的从属为前提。“以权力制约权力”要求立法、行政、司法三种国家权力分别由三个法律地位平行、平列的国家机关掌握和行使，各自对宪法负责，相互之间在法律上没有隶属关系，这是以权力制约权力的基本前提。没有权力的分立就无所谓制约，没有各权力主体法律地位的平行、平列，就淡不上制约。显然，在我国人大制度条件下，并不存在国家权力分立、平行的基本格局。人大与其他国家机关之间的关系，不是法律地位平列基础上的制约，而是人大作为权力机关、其他国家机关作为执行机关形成决定与被决定、监督与被监督的关系。从理论和制度层面上看，这种决定、监督是比“制约”层次更高的一种约束，因为它是人大对其他国家机关绝对的、无条件的约束，也是一种性质不同的约束。
2.“制约”与“监督”的方式各异。“制约”具有双向性与横向性的基本特征，“监督”是一种单向的、纵向的约束。三权分立制度要求三权之间制约是双向的，即三权之间两两制约、相互制约，形成鼎立之势；而横向性则是指三权之间制约关系主要存在于国家权力结构中同一层次的不同国家机关之间。在我国国家机关之间不存在双向制约或相互制约的可能性，而且人大制度从本质说也排斥和反对这种国家权力结构的建构模式。人大作为国家权力机关高居处于从属地位的其他国家机关之上并对其进行约束，这是单向的、纵向的约束。如果以“相互制约”的框架来界定人大与其他国家机关之间的关系，在客观上就是对人大制度本身的一种否定。
3.“制约”与“监督”的实质不同。“制约”是以权力的抗衡实现权力格局的平衡，“监督”是以服从来保证国家权力的统一性。在资本主义国家，立法、行政、司法三权之间的制约，意味着其中任何一个国家机关都有抗衡与自己相对应的另一个或几个国家机关的力量。为维系这种抗衡的权力格局，在权力分配上，当宪法授予某一个国家机关特定权力时，同时也授予另外两个国家机关一定的权力或者防范其他国家机关权力滥用的新手段。这样就能保证三权在法律上和实际运作过程中的平衡格局，防止任何一种国家权力凌驾于其他国家权力之上，维护资本主义民主，避免专权现象产生。由此可见，“制约”是双方的双向权力抗衡，也是在抗衡中实现相互制约。在我国，其他国家机关并没有也不允许有抗衡人大权力的法律地位、资格、力量和手段，只能完全地无条件地服从于人大，正是通过这种完全服从实现国家权力的统一性并保障权力的人民性。所以，用“制约论”的理论分析框架研究我国的国家权力结构是理论与实际相分离。
以什么样的理论分析框架来研究国家机关之间的相互关系及其约束机制，必须从国情出发。人大制度是我国的根本政治制度，在这一大前提下，以“监督论”而不是以“制约论”理论分析框架研究我国的国家权力结构才能得出符合实际的科学结论。
误区之三：在党与人大关系的概括上缺乏准确性和科学性
在我国，共产党与国家政权机关之间的关系集中地表现为党与人大，特别是全国人大之间的关系。如何准确地理解和把握二者之间的关系是科学认识人民代表大会制度的关键之一。有人认为，党与人大之间的关系是“党对人大实行领导”，或者认为“中国共产党对人民代表大会实行领导权”。〔7〕我们以为，这种把党与人大关系“简化”为领导与被领导关系的提法缺乏准确性和科学性。
首先，它容易使人对人大的性质和地位产生误解。政党是政治组织，人大是国家权力机关，它们是具有不同性质、职能、组织形式和工作方式的两个政治主体，以领导与被领导这样一对通常表明两者之间存在上下级组织隶属关系的概念来界定其关系，必然会得出党是凌驾于人大之上并向其发布命令、指示的特殊权力机关的结论。如有人认为，“各级党委的地位在人大之上，可以对人大工作发布指示，对人大决定的重大事情和重要立法进行审批”。〔8〕显然，这一说法把党与人大之间的关系和党与人大党组之间的关系等同起来。这样，人大就成了党的工具及其决策的执行者，而不是国家权力机关了。党章规定的“共产党积极支持人民当家作主”就会被曲解成“党为人民当家作主”。〔9〕
其次，它容易混淆共产党的执政权力与人大国家权力之间的区别。共产党组织不是国家机关，其执政权力不属于国家权力的范畴和组成部分。党的执政权力只有通过法定的程序和国家权力机关，主要是通过全国人大，才能转换成为国家权力并实现对整个国家事务的领导。如果强调党与人大之间是领导与被领导的关系，那就是说党可以并能够直接对人大行使权力，而不是通过人大对国家事务实行领导，从而混淆共产党执政权力与国家权力的区别。
最后，它与现行宪法的精神不相一致。1975年宪法第15条规定：“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关。”这一规定把十年动乱中“党政不分”、“以党代政”的错误作法制度化、合宪化，不但削弱了全国人大的职权，而且把党与国家机关混为一谈。1978年宪法对此就作了修改。现行宪法则彻底纠正了1975年宪法在这一条款中的错误。从宪法上述内容的修订、发展可以看出，把党与人大的关系概括为领导与被领导的关系并不符合现行宪法的基本精神。
共产党与人大之间到底是一利什么样的关系呢？江泽民同志《在庆祝中国共产党成立70周年大会上的讲话》中指出：“党的路线、方针、政策是体现人民利益的，应该通过法定程序和法律形式，把党的主张变为国家意志。要加强党对人大工作的领导。各级党委要支持各级人民代表大会依法行使职权。”“党领导人大工作”是江泽民同志对党与人大关系准确的、科学的表述和慨括，与“党领导人大”的提法显然不同。第一，“党领导人大工作”表明共产党在我国行使执政权力，领导国家事务；人大行使国家权力，全国人大是最高国家权力机关。二者相互不能代替，既不能“寓‘政’于党”，也不能“寓党于‘政’”。第二，“党领导人大工作”意味着党与人大之间的关系是一种复杂的政治和法律操作。而不是简单的组织隶属。就是说党的路线、方针、政策要经过特定的法律程序和法律形式由人大再决策，才能成为国家意志和全社会普遍遵守的行为准则，实现党对国家事务的领导。同时，党向人大提出的决策也是以“建议”的形式出现的，而不是以决定形式出现并命令人大必须通过或执行，党向人大并通过人大向其他国家机关推荐的干部也要由人大自主选择决定。可见，党的领导并不表现在对人大的直接指挥和发布命令上，而是经过特定的中介环节和法律操作实现的。第三，“党领导人大工作”表明党不是以自己的活动代替人大工作，而是要支持和保证人大依法独立行使职权，使人民真正当家作主。党既不以任何形式干涉人大的正常工作和活动，也不越俎代庖，直接行使人大的法定职权。因此，只有从党领导人大工作的视角进行分析，才能准确地把握党与人大的关系，防止出现认识上的偏差。
总之，我国的政治制度是具有中国特色的社会主义政治制度，研究这一制度中国家权力的结构问题，必须从实际出发。充分认识它与资本主义国家政治制度的根本区别，同时也要注意其与国外社会主义政治制度的差异。
注释：
〔1〕〔3〕《马克思恩格斯选集》第2卷，第378页，第375页。
〔2〕参阅《政治学辟典》，四川人民出版社1986年版，第155页；张友渔主编《世界议会辞典》中国广播电视出版社1987年版，第7页：邱敦红《中西民主政治论》，中国工人出版社1992年版，第29～32页；石本惠《浅论中国国家权力结构体系的制约关系》，《社会科学研究》1996年第3期，等等。
〔4〕列宁：《国家与革命》，人民出版社1972年版，第48页。
〔5〕蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学，义献出版社社1992年牌，第83页。
〔6〕石本惠：《浅论中国国家权力结构体系的制约关系》。
〔7〕〔9〕石本惠：《浅论中国国家权力结构体系的制约关系》。
〔8〕蔡定剑：《中国人大制度》，第118页。