新时期中国民主政治构成与基层民主制度建设理论思考，本文主要内容关键词为：新时期论文,中国论文,制度建设论文,民主政治论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国社会主义民主政治的构成
(一)社会主义民主政治形态的基本构成
中国的民主政治形态多种多样，除了港、澳、台的西方民主政治形态之外，大陆是社会主义民主政治形态。
社会主义民主政治形态的核心是社会主义民主政治体制，社会主义民主政治体制的主要构成是：国家民主政治、政党民主政治、社会民主政治三大类。
国家民主政治主要包括：国家层级的机构、基本政治制度与宪法大纲等。
政党民主政治，主要是政党组织，执政的政党民主政治：包括党内民主政治、党纲党章及有关制度；党与周围环境社会的关系民主，其中主要是与参政党的党际民主关系、与社会大众的党群民主关系等。
社会民主政治，主要是在公共事务治理中，政府、社会中介组织与社会利益团体及公众的多元主体共治、民主管理与民主监督。
(二)社会主义民主政治体制的主要特征
社会主义民主政治体制一般也包括现代政治体系的三级化的结构特点：个体公民、社会中介组织与团体、代表国家与公共权力的政府。[1](P163)中国的国家与公共权力的代表性比较特殊，执政党的代表性比政府更强。执政党较多集中代表了国家与公共权力，它与一般的社会团体或政治性组织不同。
在许多场合下，不同类民主政治互相交织。国家民主与执政党民主交织、执政党民主与社会民主交织。例如，基层民主政治中，群众自治制度是基层党内民主政治与基层社会民主政治的有机统一。
一般而言，国家民主与执政党民主既有高层级民主，包括全国层级与党中央权力的民主政治安排，也有基层民主，即地方政府的民主政治安排。在中国四项基本政治制度中，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，既有全国层级的民主制度建设，也有基层民主制度建设。而民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更多具有基层社会民主性质。
(三)中共民主制度建设的基本内容与特征
执政党民主有两个层面的意义，其一，执政党与政府、社会团体、其他民主党派的民主关系，即党外民主关系；其二，执政党内部的民主。党的民主建设不能简单等同于党内民主建设，前者包含后者，内涵更丰富、全面，表述更准确。①
中共作为唯一执政党，它的民主制度建设，是人民民主政治建设的核心组成部分与人民民主整体素质的重要标志。而党内民主政治是执政党民主政治核心，是执政党政治生活中一项基本制度，即党员作为主体，全体党员一律平等，民主参与党内事务的决策与管理。党内民主制度的基础是民主集中制，主要包括全体党员政治地位一律平等原则、民主集中与少数服从多数原则、集体领导与个人分工负责原则等。党内民主制度是一个系统，包括党内民主选举、决策、监督与组织建设等相关制度安排。
在执政党民主构成中，基层党的民主政治建设是执政党民主政治建设的基础。基层人民民主制度建设包括基层党的民主制度建设与群众自治制度建设。在基层人民民主制度建设中，执政党承担的民主建设，不仅有党内民主建设任务，还有引领社会民主，推进群众自治制度建设的重大任务。
基层群众自治制度建设，主要包括农村村民自治与城市居民自治，它是人民群众充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，依法进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的最广泛的民主实践。它应“作为社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。[2](P29-30)
基层民主制度建设的关键，是理顺基层党内民主与群众自治的关系，建构基层党内民主引领基层群众自治，基层群众自治支撑基层党内民主的新型关系。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有示范带动作用”，[3](P52)十七大报告又指出：“扩大党内民主带动人民民主”，[2](P51)“应以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”，[2](P54)从而明确了两者的新型关系。
二、新时期基层民主制度建设试点经验
(一)基层民主基本形式——群众自治机制
基层民主建设主要由城乡人民群众在基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层村镇与社区的公共事务和公益事业直接行使民主权利，依法进行自我管理、自我服务和自我发展的民主自治形式，是中国社会主义民主最基础与最广泛的实践。
中国基层群众自治的具体组织形式有：农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会等。中国农村已建立起64万多个村民委员会，全国农村居民平均参选率在80％以上，80％以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约。中国城市已建立7万多个居民委员会，建立工会组织的公有制企业中一半以上建立了职工代表大会。[4]
(二)基层群众自治制度建设试点
基层群众自治形式主要应该包括群众对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大权力的直接行使。如何推进基层党内民主，各地进行了不同的试点，具有代表性的做法主要有：
1.以四川雅安为代表的党代表直选试点
改革开放以后，四川贫困地区的乡镇党委面临乡镇财政拮据、干群关系紧张、公信力下降的挑战，一些基层党委试行党代表公推直选试点。2002年12月20-21日，四川雅安市雨城区首次举行县级党代表直选，1000多个党员竞选100多名党代表。全体党员以无记名画票形式，直接投票选出全部党代表。[5](p73)选举结果是一些原本可以当选，但群众基础差的书记、委员纷纷落马，而普通优秀党员，甚至下岗工人党员被选为党代表。公推直选实现了乡镇党委民主选举与党组织的自我新陈代谢，赢得了群众信任，巩固了党组织的群众基础。②
2.山东乳山市公开问责制试点
山东乳山市委在党内民主监督方面，创造了公开问责制的经验。市委领导对群众反映的问题，及时回复，并追问相关负责人的责任，涉及人员上至市委、市政府领导同志，下至具体办事人员，问责结果都向全市市民通报。如果属于失职渎职的，或取消评先进资格，或公开道歉，或撤销职务。干部公开问责制畅通了民意渠道，加大了群众对干部与权力的民主监督力度，有力转变了基层党组织的工作作风，增强了工作活力，推进了基层党内民主监督机制建设，也进一步推动了基层群众自治的民主管理进程。[6]
3.四川荥经县党代表述职测评试点
2004年岁末，四川荥经县试行党代表述职测评。从区县委书记到普通党员，所有党代表都向所属选区党员与选民代表公开述职，党员群众现场测评。同时，区县党委委员向区县党代会代表公开述职；区县党委常委会向区县党委全委会述职测评，根据民主测评结果，党组织给予相应的奖惩。党代表述职测评成为基层党内民主考核与监督的年度常态制度。[7]
4.浙江温岭的“民主恳谈”试点
在浙江温岭，“民主恳谈”已经成为全市各界群众参与基层社会活动最重要的途径，深入到乡镇、村、社区、企业和机关各个基层组织，形成了包括镇、村、部门、企业的民主恳谈会、镇民主听证制度、村民主议事制度和镇村两级的民情通道活动等多种形式的基层民主政治建设制度体系，其中的重点是镇民主听证制度和村民主议事制度。
镇民主听证制度要求各镇(街道)党委政府就党委、政府重要工作方案，村镇规划调整，重要工程，群众强烈要求村党支部、政府解决的事项，以及涉及群众利益的重要事项，在决策前，提出初步意见、初步方案，提交镇民主听证会，由群众充分讨论。在群众旁听的情况下，现场研究并作出决策或决定。
村民主议事制度要求村委会对村党支部、村委会工作实施方案，村财务年度、半年度收支安排，村人事任免(非选举产生)，村规划调整，重要建设项目方案，村民强烈要求的重要事项，涉及群众利益的公共事业建设作出决定和决策时，必须召开村民主议事会，村党支部、村委会提出初步意见，提交村民讨论，经村民讨论修改后，通过适当的方式表决，形成符合多数村民意愿的最终决策，再付诸实施。[8]显然，浙江温岭的“民主恳谈”试点，是在实行民主选举之后，进一步推进基层民主政治建设的试点，它运用“民主恳谈”这一基层民主政治建设的新载体，探索建立行之有效的民主决策、民主管理和民主监督机制，用民主的方法解决基层社会问题，并且全面保障基层群众民主参与的“四大权力”。
三、基层群众自治制度建设面临新挑战
(一)基层组织体系面临新的权力关系挑战
原来基层党组织与政府主导的一元化权力结构逐步向多元主体结构转化，基层各类社会组织的数量不断增加，政府与社会组织之间、社会组织之间相互关系的协调问题日益凸显，不协调现象增加，基层各类社会组织体系面临新的权力关系挑战。
(二)多元主体共治的群众自治机制建设面临挑战
在日常工作中，不少地区基层党组织与政府仍然习惯于政府主导的一元化管理。即使存在群众自治组织，其较多的成分仅是一种摆设，基层党组织与政府往往将它们作为政府内部机构来管理，给群众自治组织下达各种任务指标，群众自治组织的自主服务功能无法自我发育，公共事务治理的多元主体机制迟迟无法形成。
基层政权的政务公开与民主监督由于缺少硬性指标，往往是小事公开、大事不公开，项目公开、细节不公开，因而在具体工作中，民主监督也难以实施。不少地方的基层社区的公共事务决策与监督依然缺少制度化的硬规定，群众参与的面与代表性不足，随意性较大，形式主义比较猖獗。由于群众制度化参与渠道不畅通，群众参与的有效性就显得不足，民众对公共事务决策的影响力与对权力的监督就显得有限。
(三)党员队伍建设存在一些问题
党员队伍建设，包括党组织的先进性长效建设与党员参政议政能力建设，关系党的民主制度建设与基层民主建设的成败。尽管不少地区党组织高度重视党员队伍建设，但是某些地区与某些党组织的队伍建设仍存在一些普遍性问题。
例如：农村党员队伍年龄老化，文化层次偏低，政治热情严重衰退等问题较突出。城市退休党员民主生活不够正常，社会关心不够，组织较涣散；新社会组织党员发展与教育工作抓得不紧、形式单调，实效性差。因此，要保障党内民主引领人民民主，在基层民主建设中就特别需要关注党内民主建设，尤其是党员队伍建设。
四、深化基层民主制度建设的理论思考
(一)深化基层党的民主制度建设必须关注实效而非形式，关注党员队伍建设
基层党的民主制度建设是基层民主制度建设的核心。制度固然重要，但不是万能的，党的民主制度建设，尤其是党内民主制度建设应该更注重实效而不是形式。民主建设如果过多关注制度的形式，忽视制度的民主实质，民主建设就会流于形式。例如，党代表常任制度形式建立了，如果忽视党代表产生的民主程序与合法性，此项党内民主制度建设就会流于形式。
此外，党的民主制度建设必须更加关注党员队伍建设，关注党员主体先进性长效建设与参政议政能力建设，这将直接关系到党的民主制度建设与基层民主建设的成败。目前党员队伍建设问题不少，需要在推进基层民主建设进程中逐步解决。
(二)坚持理顺党政关系，加强地方人大职责
基层权力存在过分集中于党政领导个人、制约机制不足的问题，权力缺乏制约必然导致腐败。为了防止权力腐败，应从制度建设层面依法理顺基层党、政职责权力与分工，逐步转变以党代政、党政不分的现象。
基层民主建设需整合多元利益，因此建构多元主体共治的基层群众自治机制是最佳选择。基层党政包办公共事务，独自承担一切后果的方式尽管已经过时，但是并没有杜绝。在基层民主建设中，普遍存在地方人大履职不充分现象，一些地方，政府财政预算、税收与行业管理方面的公共事务立法，大多由行政部门代为，人大立法功能发挥不充分，基层专家与民众参与不够，民主立法不到位。在推进地方民主立法时，充分发挥人大立法功能，人大代表广泛征求群众意见，减少地方行政立法，是基层党内民主制度建设面临的一大挑战。近期云南省人大提出关于加强地方民主立法制度建设的意见，在全国地方民主立法制度建设方面先行一步，包括立法项目公开征集、法规草案公开征求意见、充分发挥立法咨询专家作用、采取听证会等形式征求意见、人大代表广泛征求群众意见等五项制度规定。[9]
在对权力的民主监督方面，一些地方存在人大对基层党政领导经常性咨询与监督职能虚化的现象，全国鲜见地方人大代表行使对基层领导渎职行为履行警告、纠偏、甚至动议罢免的职责。群众最关心的问题，地方人大代表往往不能及时、充分反映，不能在人代会上提出议案，并有力监督政府部门执行议案。加强地方人大代表充分履行立法、监督职责，是深化基层民主制度建设的重要一环。
(三)努力构建多元主体共治的群众自治机制
在基层群众自治制度建设中，群众民主参与范围、代表性程度的规定还不明确，参与渠道仍不畅通，基层组织的利益关系协调困难不小，多元主体共治机制不够健全。在基层政务公开方面，基层政府政务公开随意性较大，制度建设依然滞后。
社会组织发展尽管较快，但是自主性与自我服务功能发育不足，社会组织依附基层党委与政府的现象依然严重，社会组织参政建议一般难以得到重视，多元主体共治机制建构困难不小，目前社会组织合法登记数量仅为1/12-1/20；2004年登记注册农业专业经济协会1万个，实际10万余个。[10(P137)一些地方组织发展存在登记注册困难现象。
(四)在民主政治全面协调发展基础上，深化基层党的民主制度建设
社会主义民主政治建设是一个系统工程，需要各层级的民主制度建设在科学发展观的指导下，全面协调发展。基层民主制度建设是其基础，但是无力单独承担民主政治发展的全部重任。基层党的民主制度建设，不但需要基层党内民主制度建设引领，还需要基层群众自治制度建设的支撑，更需要更高层级党与国家民主制度建设的指导与配合。新时期国家领导制度民主化建设不断深入，国家领导人职务终身制的废除，非中共人士任政府部级正职、中央委员及候补委员的差额选举，政治局常委与委员的选举引入竞争机制等制度建设，为基层党的民主制度建设提供了宽松的民主氛围、实践示范与理论指导。民主政治上下互动，全民协调发展为深化基层党的民主制度建设奠定了基础。
20世纪90年代开始基层领导干部公推直选试点，2002年中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，而今这一制度已不再局限于基层，而在全国各层级推广。党代表任期制、党代会常任制以及党内重大决策票决制等“三制”，也在全国普遍试行。
中国社会主义民主政治发展已近60年，新时期也走过30年政治体制改革历程，与亚洲许多国家、地区的民主化进程相比，中国民主政治发展是现代化发展与改革开放的社会内生需求，它的基本特点是：先基层试点，后逐步推广的渐进有序发展方式；坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；基层民主建设与更高层民主制度建设上下互动；党内民主与人民民主之间形成引领与支撑的互动关系。这是一条从中国国情出发的民主政治发展道路。也有专家概括其特点为：1.基层民主向更高层民主推进；2.党内民主向社会民主或国家民主推进；3.竞争性较弱民主向竞争性更强民主演进。全球化时代，中国民主政治发展既必须坚持从本国国情出发，不能搬抄任何一种西方民主模式，又不能闭门造车，必须积极借鉴人类社会民主发展的一切经验。
注释：
①王长江教授有类似观点，参见他的专著《政党现代化论》，江苏人民出版社,2004年，第194页。
②山东乳山市村镇书记两推直选的试点也有较大代表性。参见韩强《发展党内基层民主的新思路——山东省乳山市全面推进基层党内民主的调查与思考》，《党建》，2008年5月4日。
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