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中图分类号：F120.2 文献标识码：A 文章编号：1009—6922（2006）02—38—03
现阶段我国非有制经济已经完成了从“有益的补充”到“必要的补充”再到“社会主义市场经济的重要组成部分”的历史转变，为我国国民经济发展做出了巨大贡献，在社会主义市场经济中发挥着十分重要的作用。
一、非公有制经济的地位和作用
（一）非公有制经济的定义
民营经济是中国独有的一种经济形态和经济概念，对于“民营”一词最早可以追溯到1931年王春圃的《经济救国论》。他把由民间经营的企业称为“民营”，仅从字面上来看，“民营”与“国营”、“官营”相对应。我国宪法意义上的民营经济，实际上就是指的非公有制经济，党的“十五”大明确提出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，我国2004年《宪法》（修正案）第11条第1款规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济， 是社会主义市场经济的重要组成部分”。由此可见，非公有制经济具有与其他经济主体平等的法律地位。
国家统计局和国家工商管理总局将我国经济分为八种类型，即国有经济、集体经济、私营经济、个体经营、联营经济、股份制经济、外商投资经济和港、澳、台投资经济等等。一般认为除去国有经济、集体经济、外资经济，其余的都是民营经济。其实，这种认为是将民营经济与非公有制经济等同，这样的看法值得商榷。“民营”只是讲的经营形式，并非所有制形式，就是国有经济，集体经济也可采用国有民营，集体民营的经营形式，而非公有制经济基础相对于公有制经济而言的。我国《宪法》中并没有民营经济的概念提法。从严格意义说民营经济并不是一个法律概念，所以采用“非公有制经济”的称谓更为准确。
（二）非公有制经济已成为“社会主义市场经济的重要组成部分”
我国非公有制经济的演进过程主要分为三个阶段，第一个阶段是改革开放之初，二十世纪八十年代，这时候非公有制经济才刚刚起步，基础还相当薄弱，只能是社会主义公有制经济“有益的补充”。第二个阶段是二十世纪九十年代，1992年，十四大报告明确提出，以公有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，由此可看出，非公有制经济已上升到“必要”和“长期存在”的高度。第三个阶段是党的“十五”大以后至今，1999年《宪法》（修正案）正式将“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”列入宪法，首次以法律的形式确认了非公有制经济的地位。党的“十六”大又提出了两个毫不动摇，第一个毫不动摇，是毫不动摇地巩固和发展公有制经济；第二个毫不动摇是“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展”。十六届三中全会则提出要“大力发展和积极引导非公有制经济”。2004年《宪法》（修正案）将《宪法》第13条；“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权，”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”这是“私有财产”第一次被纳入宪法受到保护。2004年《宪法》（修正案）将《宪法》第11条第2 款修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。随着我国经济体制改革的不断深化，非公有制经济作为一种极具活力的经济形式得到了蓬勃发展，地位和作用日益凸现，已成为推动我国国民经济增长的重要力量，对社会的稳定和进步起着举足轻重、不可替代的作用。
（三）非公有制经济成为推动我国经济增长的主要动力
非公有制经济经历了从无到有，从小到大的发展过程，非公有制经济占国内生产总值的比重已由1979年的不足1％，增长到目前的1／3以上，如果加上外资， 则整个非公有制经济占GDP的比重已经超过了一半，占工业增加值的比重由1990年的10％左右上升到目前的1／3以上。2003年，个体私营工业已占全国工业增加值和销售收入的40％左右，占全国商品销售总额和零售总额的60％以上。非公有制经济已经成为我们国家经济增长最主要的一个推动力量。
表1.1975—2003年中国非公有制经济
相关指标变化情况
资料来源：中国统计年鉴1978—2003年
在就业方面，非公有制经济已经成为我们国家的就业主渠道，非公有制经济新增就业量占全社会新增就业量的比重持续上升，九十年代以来，光个体私营企业吸纳的劳动力就占城镇新增就业量的四分之三以上。2004年，在城镇就业总数中，全部非公有制企业的比重是25.4％，公有企业是10.3％；在农村，全部非公有制企业的比重是54％，公有企业是18.3％。
在税收方面，2005年1—9月全社会税收收入的增长率为20.8％，其中非公有制经济的税收增长率为23.4％，国有经济的税收增长率为12.6％。2005年1—9月，私营企业税收1970亿元，同比增长37.2％，占全国税收的比重为8.7％， 比去年又提高1个百分点。
在对外贸易方面，非公有制经济已经成为我们国家对外开放的主力军，对外贸易的份额不断上升。2000—2004年，非公有制经济的进出口额年均增长一倍以上，所占比重上升到10.6个百分点。
二、非公有制经济发展过程中存在的问题
在看到非公有制经济发展的可喜成绩的同时，我们也不应忽视其发展过程中存在的障碍和问题。
（一）政策环境不够理想
1.市场准入政策不公平。主要是存在一些歧视性政策，限制非公有制经济的发展，从企业的设立；到市场准入；到资源配置；到日常的经济；到财产保护；再到它的贷款管理等等，非公有制经济的待遇是不平等的。比如有些产业领域由于部门或地区垄断经营的存在，民间资本难以介入，诸如铁路、电信、电力等行业。即使有些项目允许民间投资，但在投资比例，投资形式，经营形式也会受到诸多限制。还有一些行业对外资开放，又没有明确规定是否也向非公有制经济开放，如银行、保险等行业，对欲介入的民间资本仍采取严格的限制态度。据统计，现在我国允许国有经济投资的领域有80多个，允许外商投资的领域为60多个，而允许国内民间资本投资的领域却只有30多个，据全国工商联的新近调查显示，民营企业主要分布在农业、采矿业、制造业、建筑业、商业等15个行业。民营企业主要集中在第二产业和商业类第三产业，分别占79％和20％。这说明非公有制经济的进入通道仍不畅通。民营经济在为整个国民经济做出巨大贡献的同时却未能享受平等的国民待遇，地位相当尴尬。
2.政策支持力度还不够。在我国非公有制经济中，中小企业总量超过360万，占非公经济的95％以上。中小企业在数量和规模已经在国民经济发展中占有十分重要的位置，这些企业所提供的就业岗位已经占到社会提供就业量的75％。中小企业具有机制灵活、反应快速的特点，在新技术推广和应用方面也发挥着非常重要的作用。我国66％以上的专利是由中小企业发明创造的，70％的技术创新是由中小企业完成的，88％的新产品是由中小企业开发的。但是中小企业在获得信贷支持上并不比其它企业更容易，在一些减免税的优惠政策上也享受不到实惠。另外，中小企业的准入门槛也不低，如我国公司法规定，设立股份公司需要5人以上， 注册资本不得少于1千万；设立有限责任公司必须有2人以上，50人以下发起；股东出资达到法定资本最低限额，以生产经营和商品批发为主的公司最低注册资金在50万，对商业零售业最低注册资金在30万元以上，对一些科技开发、咨询和服务类企业注册资金在10万元以上。
3.政府部门的服务意识差。由于认识不到位，许多公务员甚至是领导干部目光短浅，思想观念未能跟上时代要求，看不到非公有制经济的巨大潜力，一些职能部门办事拖拉、推诿扯皮，不是考虑怎样为企业服好务，而以一种“雁过拔毛”的心态对待来办事的民营企业。对企业进行百般刁难，“吃、拿、卡、要”花样出尽，派头十足，“三乱问题”屡禁不止，“三乱”问题的核心是利益问题，由于部门利益的驱动，使得诸如治理“三乱”等问题在有些地方收效甚微，非公有制企业不堪重负。
（二）融资渠道不容乐观
1.直接融资渠道不畅。目前我国非公有制经济发展过程中遇到的一个普遍问题是融资难，资金短缺已成为制约其生存和发展的“瓶颈”。就全国范围看，国有企业不论是在资金占有、资源占有上均处优势，目前我国资本市场缺乏层次性，各种融资渠道更适合大中型企业的需要。在中国，股票市场的民营企业比例不足5％，按照我国《公司法》和《证券法》的规定，要想进入沪深两地“主板”市场发行股票，企业净资产不得低于6000万元，最近三年要连续盈利等等，绝大多数私营中小企业被拒之门外。而且由于中国股票市场毛病一大堆，自身的存活都成问题，更奢谈融资。法律又规定非公有制企业不能通过发行债券的方式直接融资。1987年国务院颁布的《企业债券管理条例》中严格规定了企业发行债券的最低门槛，即发债主体的净资产不得低于6000万元，平均可支配利润足够支付全部债息。绝大多数中小民企是不可能达到发债资格的。
2.间接融资渠道狭窄。在直接融渠道不畅通的情况下，非公有制企业只好依赖银行借款等间接融资渠道，由于非公有制企业绝大部分是中小企业，资本规模普遍偏小，经济实力较弱，透明度和资信度较低，商业银行为了降低信贷风险，对其发放贷款要求提供相应的资产抵押，而且银行单纯强调固定资产抵押，贷款抵押条件相当苛刻，抵押率过低。即使是这样，能贷到款的中小企业也属幸运，大多数中小企业无法取得贷款。只能是通过自身积累获取资金扩大生产规模。这种积累过程相当缓慢，无法适应企业的快速发展，这是目前很多非公有制中小企业规模偏小的主要原因。
3.自筹资金受制于法律。中国人民银行发布的《贷款通则》第61条规定了企业间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。企业间不能相互借款。最高人民法院《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》的规定又限制了企业向个人借款。所以大多数非公有制企业把资金视为企业发展的最大困难，资金的短缺又直接影响着企业投资人的信心，许多企业投资人往往抱着“捞一把就住手”的心态经营企业。
（三）司法救济不能保障
1.立法尚不完善。虽然宪法已经承认了非公有制经济的合法性，并且也提出要保护私有财产，但是如何保护私有财产，宪法的精神在具体法律中如何得到体现，在不同的环境、状况该用何种手段，我国尚缺乏一个相应完善的法律体系。所以，保护非公有制经济在实践中依然不具有可诉性。
2.依法行政有待加强。虽然非公有制经济在我国存在已经不是一两天的事了，但还有一部分人在观念上并不适应，存在偏见，导致随之而来的一些不合理做法，政府侵害非公有制经济合法权益的情况时有发生。政出多门、配合不力、职能交叉等。一些部门和地方政府还存在不规范、不透明审批的现象。部分执法机关执法检查不规范，行政执法随意性大，重复检查现象严重，检查时间长，检查缺乏法定的程序。更有行政执法者有法不依，执法不公，随意查封账户，冻结、扣押资金，随意拘传羁押非公有制企业主并随意拖延审限。
3.非公有制经济获得司法救济的途径有限。权益在司法过程中与公有制经济标准不一致。如国有企业欠私营等非公有制企业或银行的钱，可以以债务关系来处理，还有个人侵占企业财物的情况，发生在国有企业的按照《刑法》论处，最高可判处死刑，而发生在非公有制企业的，即使数额巨大，一般也只能按照民事纠纷来处理，最多按照挪用公款罪来判处。在一些地方，私营企业等非公有制企业主的人身或财产权利遭受不法侵害时，却得不到及时的应有的保护。非公有制企业在获得司法救济时最终处理结果存在不公正。不仅行政诉讼案件“民告官”很难，即使是民商事诉讼案件，在对待非公有制企业与政府的纠纷时，有时在处理结果上对非公有制企业也是不公正的。
三、优化非公有制经济发展外部环境的对策及构想
（一）优化政策环境
1.给非公有制企业同其它经济主体相同的地位。既然《宪法》规定了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，那么在法理依据上非公有制经济主体应当享有与其它经济主体相同的地位。在市场准入上，应结束长期以来非公有制经济市场准入资格、条件的不平等。这些不平等，造成了非公有制经济市场机会不均等，市场竞争不公平，2005年2月19 日颁布的《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》在第一部分明确地提出“放宽非公有制经济市场准入”，要求要“贯彻平等准入、公平待遇原则”，十分确切地回答了个体私营企业可不可以进入包括垄断行业、公用事业和基础设施建设等几乎所有的市场领域的问题，回答个体私营企业能否参与国有经济结构调整，能否参与中西部大开发、振兴东北老工业基地的建设的问题。今后在工作中更应做到对内对外一视同仁，彻底打破国家经济建设对外资开放，对本土资金却加以限制的怪圈。确保非公有制经济在投资、融资、税收、土地使用、办理证照、对外贸易、人才引进、劳动保障和财政性扶持资金使用方面享有平等公平公正的待遇。
2.落实优惠政策。通过财政、金融、税收扶持降低中小企业门槛，加强对企业的乱收费，乱摊派治理工作落实情况的检查，取消不应有、不合理的涉企收费项目，切实减轻中小企业负担。并且在企业发展上不限比例的规模，不限投资方式和经营方式，着力打造一批有自主创新精神，具有核心竞争力的中小企业。必要时还要以特殊的政策加以保护，让这些企业做大做强，争取早日创出名牌，成为有国际影响力的大企业。
3.规范政府服务。政府行为对非公有制经济的发展起着至关重要的作用。各级政府特别是领导人要转变观念，公务员要转变工作作风，实行政务公开，努力打造有限政府、服务型政府和法制政府。减少行政审批事项，简化办事手续，提高办事效率，提供优质服务，争取做到一站式办公。特别是要出重拳整治“三乱”问题，规范各种收费行为，彻底杜绝各种乱收费的情况，真正给企业减负，各级纪检监察部门必须加大监察力度，最好是设立专门的投诉中心负责受理行政机关及其工作人员侵犯非公有制企业合法权益的投诉，并依法予以查处。
（二）建立多元化融资渠道
1.建立多级化的资本市场体系。各类非公有制企业在资本市场融资都要经历三个过程：（1）接受股权投资；（2）资产经营，达到一定的资产规模；（3 ）股票市场上市获得融资。因此，要拓宽民营经济的直接融资渠道，就必须推进多级化的股权投资，鼓励政府、国企、外资、民营、个人等多元股权投资主体相互参股、使中小企业可以得到创业资金和技术支持。建立多层次的资本交易市场，在条件成熟时，应尽快建立“二板市场”即创业板市场，使高科技中小企业能够直接上市融资，考虑重新开放“三板市场”即产权交易市场，使那些不够上“二板市场”的中小企业可以通过产权交易市场收购兼并做大。
2.建立多层次银行体系。为非公有制企业提供金融服务。由于各类公有制企业能够比较容易地从国家银行和外资银行得到贷款，中小企业从现有的金融机构得到贷款的难度较大，因此可以考虑发展区域型民营中小金融机构即中小型银行，这类中小型银行既是国有、外资大型银行的有益补充，又是专门针对非公有制中小企业贷款难发展的。这种跨国、跨区、区内银行的多层次银行体系安排，使得各类银行共同发展，有机分工。另外针对中小企业担保难的问题，可以由政府牵头，财政出资，建立政府担保基金，并适当引入民间资本成立专门的担保公司，以全方位、多层次的担保服务体系，解决担保难的矛盾。
3.广开渠道，开拓非公有制经济的多种融资方式。将分散的民间资本集中起来办大事，建立私募基金，引导其进入产业投资领域。鼓励非公有制经济实体自筹资金，自行建设，自行管理，自行获利。以融资租赁形式建立金融租赁公司，使非公有制企业可以凭借公司资本实力及其经营业绩取得投资机构提供的委托租赁基金。
（三）优化法律环境
1.加强立法工作。党的十四大、十五大、十六大和十六届三中全会表现出的对非公有制经济的不断重视，其地位日益提高，《宪法》的四个修正案的颁布，解决了宪法层面上的“身份”问题，非公有制经济的名分和地位得到了宪法的确认，但缺乏具体的规定。所以，现阶段应抓紧从法律的角度明确规定非公有制经济的法律地位，尽可能与世界贸易组织规则衔接，把平等待遇落到实处。具体措施上要抓紧出台《物权法》，以法律的形式确定物权，并为制定《民法典》打好基础。制定出台《反垄断法》，从法律角度制约行政性垄断，打通非公有制企业进军民航、铁路、电力、电信、石油等垄断行业的道路，通过《反垄断法》，破除行业垄断和地方保护主义。这也是解决非公有制经济与公有制经济平等法律地位的具体措施。废止一批制约非公有制经济发展的法律法规和行政规章，比如《私营企业暂行条例》、《私营企业暂行条例试行办法》中有一些规定已不适应非公有制经济发展，应尽快予以废止。对《公司法》、《反不正当竞争法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《担保法》、《土地管理法》、《证券法》、《票据法》、《破产法》等有关的法律法规进行必要的修改，以适应非公有制经济发展需要。
2.提高依法行政能力。在解决了有法可依后，重点是解决如何执法必严，违法必究的问题。各级人民政府和工作人员要树立现代法治意识，以“执政为民”的思想观念，依法认真履行自己应尽的职责，切实做好支持和引导的服务工作，确保政策和法律法规在执行中不“缩水”和“走样”。要结合当地的实际情况，加强执法监督，认真履行法律、法规所赋予的权力，努力改善非公有制经济发展环境。
3.进一步提高司法保障水平。我国现阶段各项改革正在深入进行，价值取向日趋多样，一些深层次矛盾开始激化和显现。这就要求各级司法机关要以“司法为民”为指导思想，以社会稳定为工作重心，保障社会公平和正义，不断提高审判能力，建立公平公正的司法审判体系。平等地对待各类企业，依法平等地保护公有制企业和非公有制企业等各类市场主体，做到保护公有制与非公有制经济并重，非公有制企业与国有企业起诉权利平等、诉讼地位平等、诉讼程序平等和适用法律平等，以审判和执行工作，妥善协调社会各方面的利益关系，正确处理社会矛盾，使社会主义公平和正义原则得到切实维护，从司法保障层面促进非公有制经济的快速发展。
［收稿日期］2006—03—16
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