建国以来中共纪检领导体制的变革与发展，本文主要内容关键词为：中共论文,建国以来论文,体制论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的纪检领导体制是党内监督体制的核心部分。建国以来，中国共产党对纪检领导体制探索的焦点是，如何强化纪检监督权的行使，如何提高纪检监督的效能和力度。虽然探索的过程有过反复，但其基本走向已逐步明晰，对此作出理性把握，可以更有效地推动纪检领导体制改革向深层次发展。
一、从同级党委领导到双重领导
1949年11月9日，即新中国成立仅40天，中共中央就决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，并规定：中央纪委“在中央政治局领导之下工作”，地方各级纪委“在各该党委会指导之下进行工作”；上级纪委，有权改变或取消下级纪委的决定。中央纪委及其书记、副书记由中央决定，各级纪委“由各该级党委提出名单，经上两级党委批准”（注：中央组织部等编：《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社2000年版，第5页。）。显然，建国初期党的纪检领导体制的构建，不可避免地存在着某些粗陋。这主要表现在各级纪委领导班子由各级党委直接任命，且未对中央以下各级纪委的领导关系予以明确。
随着各级纪委的相继建立，1950年2月16日，中共中央发出了《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》，确定各级纪委“是各级党委的一个工作部门”，“在各级党委的领导下进行工作”；上级纪委在工作上、业务上对下级纪委有指导关系，但其指示或决定同下级党委意见不同时，则应提请同级党委做决定。依据这些规定，当时普遍的理解是，各级纪委就如同各级宣传部和组织部一样，是同级党委管理下的一个部门，“是各级党委在执行党的纪律方面的助手”（注：《朱德选集》，人民出版社1983年版，第313页。）。这是一种党委单一领导的体制。
1954年高岗、饶漱石反党分裂活动被揭露后，党开始认识到这一领导体制既不利于各级纪委对同级党委特别是党的主要领导干部问题的检查处理，又不利于上级纪委对下级纪委工作的指导。为此，1955年3月，党的全国代表会议决定成立党的中央和地方监察委员会，以代替各级党的纪律检查委员会，并对领导体制作了重要改动。主要是：“党的中央监察委员会由本次全国党代表会议选举，并由中央委员会全体会议批准”；党的地方各级监察委员会“由各该地方最近召集的党的代表大会或代表会议选举，并由上一级党委批准。党的各级监察委员会在各级党委指导下进行工作”，“地方监察委员会认为同级党委的决定不适当的时候，有权向上一级党委提出申诉。一党的上级监察委员会有权检查下级监察委员会工作，并有权审查、批准和改变下级监察委员会对案件所作的决定。”（注：中央组织部等编：《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社2000年版，第285-286页。）这就将“党委的直接任命”改为由“党的代表大会或代表会议选举并经上级党委批准”，将纪委由同级党委“领导”又改为“指导”，并强化了党的监察委员会独立行使职权及自身的系统领导。这是完善纪检领导体制所迈出的第一步。
但是，强化监察委员会独立行使职权及自身的系统领导，与当时特别强调的保持党的高度集中统一的要求显得不太协调。因此；这种领导体制只实行了一年就改变了。1956年9月，八大党章将各级监察委员会由各级代表大会或代表会议选举产生改为由同级党的委员会选举产生，党委和监委的关系由“指导”关系再次改为“领导”关系。其逻辑的结果是，中央监察委员会虽然具有对中央委员会之下的权力主体监督制约的作用，但却没有对中央委员会监督制约的功效，而党的各级监察委员会不仅对同级党委无法实施监督制约，甚至对下级党组织的监督制约也必须以同级党委的同意为前提。顺乎这种逻辑的发展，党的领袖作为中央委员会的最高领导者，各级党的“一把手”作为同级党委的最高领导者，对他们的监督制约实际上超出了中央监察委员会和各级党的监察委员会权力体系所能监督的范围。
然而，即使是在党内错误愈益发展的六十年代，中国共产党对党内监察领导体制的探索仍不失理性的态度。1963年1月27日，中共中央批转了中央监察委员会常驻各中央局、国务院所属各部门监察组试行工作条例草案。草案对监察组领导关系的规定是：“驻各中央局的监察组，受中央监察委员会和各中央局的双重领导，经常工作主要由中央局领导。驻国务院所属各部门的监察组，受中央监察委员会直接领导，对有关业务方面重大问题的检查处理，受所在部门党组的指导。”（注：中央组织部等编：《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社2000年版，第986页。）这是一种双重领导的体制，它较之于同级党委单一领导体制，使监察组的相对独立性得到了增强，系统内部的联系也有所加强。
遗憾的是，随着“文化大革命”的发动，中央监察委员会作为“复辟资本主义的黑据点和御用工具”，于1966年底开始陷入机构瘫痪和工作停顿的状态。1969年4月，中共九大党章取消了党的监察机关的条款。从此，党的监察机关被彻底撤销，党的纪律检查方面的工作就由党委组织部门承担，但在当时特殊的历史条件下，党的纪律检查工作往往成为维护和服务于极“左”路线的工具。
二、从恢复同级党委领导再到双重领导
“文化大革命”结束后，中共十一大正式决定，从中央到地方的县和县以上、军队团和团以上各级党委，都要设立纪律检查委员会，并在修改后的党章中对纪检领导体制作出了初步规定，即各级纪委由同级党委选举产生，并在同级党委的领导下进行工作。这一规定是对八大党章关于纪检领导体制规定的重新恢复，它为后来重建党的纪检机关提供了依据。
随后，党的十一届三中全会选举产生了以陈云为首的由100人组成的中央纪律检查委员会，并于会后加快了建立和健全党的各级纪律检查委员会的步伐。但是，随着纪检工作的开展，纪检机关只由同级党委领导的这种体制的弊端日益明显地暴露出来。为了更好地发挥职能作用，保障纪检工作顺利进行，1980年2月22日，中共中央批转了中央纪委关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告，决定将各级纪委的领导关系改为受同级党委和上级纪委双重领导、以同级党委领导为主的体制。领导关系改变后，有关纪委主要领导干部的任免，要征求上级党委纪委的意见。这是纪检机构恢复后加强上级纪委对下级纪检机关在业务方面的指导，同时强化纪委对同级党委监督的最初努力。
随着对历史教训反思的深化，中国共产党痛切地认识到，我国政治体制的“总病根”就是权力过分集中，尤其是党内领导者个人高度集权，使党的领导“往往因此而变成了个人领导”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329页。）。为此，邓小平提出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”要改善党的领导，就要“改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。……必须加强党的纪律。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第268-271页。）他进而指出：对各级干部“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。）。邓小平的讲话就为党内纪检领导体制的改革指明了方向。
1982年9月，党的十二大系统地总结了处于执政党地位的党的建设的历史经验，在通过的党章中对纪检领导体制作了重要改革。主要是：中央纪委和地方各级纪委由党的全国代表大会和地方党的代表大会选举产生，并向其报告工作，改变了各级纪委由同级党委选举产生的规定；将纪检机关的领导关系进一步改为受同级党委和上级纪委双重领导，而没有规定以哪方领导为主，从而改变了以同级党委领导为主的规定；扩大了纪委对同级党委及其成员的监督权限，规定各级纪委发现同级党委或它的成员有违反党的纪律和国家法律法令的情况，在同级党委不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪律检查委员会提出申诉，请求协助处理。不难看出，与建国后历届党章的规定相比，十二大党章对纪检机关的权威性、独立性的规定有了重要发展。选举产生机关由党委升格为党代会，就使各级纪委的政治地位得以大大提高，使纪委在维护党纪方面更具有权威性；而改变以同级党委领导为主的规定，并赋予各级纪委越级申诉的权限，也有利于加强对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督。这种双重领导体制在以后党的历次代表大会上都得到了确认，并运行至今。相应地在1983年3月2日，中央纪委规定：“中央纪委派驻各部门的纪律检查组或纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作”；“各级纪委的领导干部由同级党委和上级纪委双重管理”；“各级纪委领导干部的任免、调动、奖惩应征得上一级纪委的同意。”（注：中央办公厅法规室等编：《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，法律出版社1996年版，第572-574页。）
但是，纪检领导体制的改进，并不意味着各级纪委对同级党委及其成员监督难的问题得到了有效解决。历史的实践证明，纪委作为同级党委领导的下级，要履行监督它的上级即同级党委的职能，要么没有操作性，要么须承担极大的政治风险。而更严重的是，由于监督者与被监督者构成依附关系，因此监督者还会变成被监督者所利用的工具。中共中央显然认识到了这一点。1987年中央3号文件提出，要建立“一套制度制约和监督党和国家的高级领导人，特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法、遵守党纪，不至于不受任何限制自由行动”（注：中央办公厅法规室等编：《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，法律出版社1996年版，第456页。）。遵照这一精神，中央纪委也曾作出规划，要求各级纪委“进一步加强纪检系统的领导。对上认真负责，对下加强领导，形成从中央到支部完整的纪检工作系统”。中央纪委派驻纪检组组长、副组长，“要做到由中央纪委派出”（注：“中共中央纪律检查委员会贯彻《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》的规划”，1987年3月26日。）。7月29日，中央纪委又规定：“地方（部门）党的纪委（纪检组）可以不经过同级党委同意，直接向上级纪委反映情况，任何组织或个人都不准干预、压制。”（注：中央办公厅法规室等编：《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，法律出版社1996年版，第459页。）这是力图从体制上、制度上保证纪检机构铁面无私地行使监督权，其趋向值得肯定。可惜的是，前一个规划没有实施。1991年4月23日，有关文件甚至进一步规定：“中央纪委派驻纪检组、各部门党组纪检组（纪委）受中央纪委和所在部门党组（党委）的双重领导。”（注：中央办公厅法规室等编：《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，法律出版社1996年版，第606页。）从而改变了原来由驻在部门党组“指导”下进行工作的规定。而后一个规定由于未明确界定地方各级纪委不经同级党委同意、直接向上级纪委反映情况的具体内容，因此，在双重领导体制下，地方各级纪委事实上仍然是党委执行纪律的一个工作部门，它的权力不足以对各级党员领导干部特别是主要领导干部实施监督。
三、从双重领导到加强纪检系统的领导
随着改革开放的不断深入，尤其是实行社会主义市场经济体制以后，现行纪检体制的先天不足和缺陷明显地制约着纪检职能作用的发挥。从实践结果来看，在纪委双重领导体制下，同级党委领导往往居于主导地位，特别是在纪委成员福利待遇、升迁去留等一系列问题完全由同级党委统筹安排的情况下，纪委对同级党委具有极大的依赖性，客观上难以做到对同级党委、尤其是对大权在握的党委一把手实行真正的监督。虽然按照规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，但正如人们所形容的，被监督的权力事实上处在“看得见的管不了，管得了的看不见”的状态，只要不发生大的问题，仍处于监督的“真空”区。这是一些“第一把手”出现违纪违法问题却得不到及时有效监督的重要原因之一。
为了弥补同级纪委对同级党委监督的不足，从上世纪九十年代中期以后，纪检领导体制的改革在以下三个方面取得了重要进展。
一是建立巡视制度。1996年中央纪委第六次全会提出建立巡视制度后，中央纪委就开始向地方和部门派出巡视组，巡视组直接对中央纪委常委会负责。1997年中央纪委第八次全会又提出各省也要开展巡视工作，随即许多地方也开展了这项工作。从目前情况看，大多数省市对巡视工作的组织领导是由省市纪委和组织部共同领导，但也有个别省是在省纪委的领导下开展工作。2003年8月，中共中央又正式批准设立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室，并组建了专门负责对各省巡视的5个中央巡视组，从而改变了临时抽调人员组建临时性机构的做法。巡视组直接对中央纪委常委会和中央组织部部务会负责。派巡视组的做法，是在不改变纪检双重领导体制的前提下，解决“管得着看不见”的问题。由于它在一定程度上割断了监督者与被监督者的利害关系，因此对于取得监督工作的实效和完善党内监督制约机制，是有积极意义的。当然，巡视毕竟不是常驻，在巡视期间以外监管如何到位，巡视组在对他人监督的同时，如何也能受到有效的监督，这些问题都还有待于纪检领导体制改革的进一步深入。
二是改革纪委书记的提名权。1991年3月，一次偶然的试验使得湖南省张家界市开创了“下派纪委书记”的模式。这年，张家界市纪委将审理室主任莫辉华派到慈利县担任纪委书记，这一举措成效显著，该县纪委的工作在全市的综合评比中，连续两年排第一。受此启发，从1995年2月至1997年6月，张家界市纪委向区县纪委选派了7名得力骨干任纪委书记。下派的纪委书记由于超脱了利益的羁绊，并且权责明确，其在地方上的作为直接影响到将来的升迁和发展，因此行使监督权普遍没有顾虑。在试验取得成果后，1998年，张家界市委下发了《关于加强纪检监察工作的几点意见》，将下派纪委书记的做法制度化。其最核心的内容是：下派纪委书记候选人由市纪委提出，考察工作由组织部门承担，最后由市委常委任免。这一人事管理关系的变化，使得双重管理的重心得以从同级党委移至上级纪委。但遗憾的是，由于人才的缺乏、人事的变化、干部任用模式的掣肘以及缺乏广泛的支持等主客观原因，这股从体制内获释的改革力量在1998年以后悄然还原。
三是革新中央纪委派驻机构的领导体制。2001年9月，党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定。随后，中央纪委、监察部制定了试点方案，经中共中央批准，于2002年10月底开始在卫生部、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局进行试点，摸索经验。2003年中央纪委又在国家发展和改革委员会、劳动和社会保障部、国土资源部、商务部、新闻出版总署5个部门开展派驻机构统一管理的扩大试点工作。派驻机构实行统一管理后，原来由中央纪委和驻在部门双重领导改为由中央纪委直接领导，派驻机构的工作直接对中央纪委负责，领导人员也由中央纪委直接领导和委派。这一改革就为中央纪委派驻机构更充分有效地履行职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，提供了组织保证。这是纪检领导体制改革的重大创新。
四、基本结论
实践深化认识，认识指导实践。从新中国以来，党的纪检领导体制变革的基本走向中，我们不难得出以下结论：
第一，权力结构对党的纪检领导体制模式的选择具有根本性的影响。回顾历史，正如邓小平同志所指出的那样，“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性”，“很少强调必要的分权”，“很少反对个人过分集权。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329页。）在这种观念的支配下，建国后纪检领导体制模式的选择，更多地是以强化党的集中统一为导向，而党的集中统一又往往集中统一于党的领导者个人。实践证明，在党内权力缺乏科学分解、合理配置的情况下，进行纪检领导体制的变革不可能有实质性的成效。对此，党的十六大已正式提出：要“加强对权力的制约和监督”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”（注：《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》、人民出版杜2002年版，第35页。）；要“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”；要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。”（注：《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》、人民出版杜2002年版，第50页。）党内民主的核心问题，就是党内的权力架构问题。从组织意义上讲，维护党的集中统一，最重要的是维护党的代表大会的最高领导地位。当年，列宁在对党内权力的分解配置上曾设计，党的代表大会是党的权力机关，党委是权力机关的执行机关，党的监委是权力机关的监察机关，代表大会在授权党委贯彻执行自己制定的路线方针政策的同时，又授权监委专司对党委贯彻执行代表大会制定的路线方针政策的监督，以此保证代表大会闭会期间，其意志仍然能够得到贯彻。因此，借鉴列宁当年的设计，从党内权力科学分解的角度，改革现存的党内纪检领导体制，不但党的集中统一不会削弱反而加强，而且还能使党章规定的权力授受关系得到明晰，使邓小平同志关于“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”这一真知灼见落到实处。
第二，避免监督者与被监督者处于同一个利益体，是党的纪检领导体制改革的方向。建国后，党的纪检领导体制虽然几经变革，但至今在党章规定中纪检机关仍然是同级党委属下的一个职能部门，其主要任务是：“……协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”（注：《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》、人民出版杜2002年版，第87页。）而在实际操作中，纪委遇到同级党委有违纪行为需立案检查的，需报同级党委批准；涉及常委委员的，还需先报告同级党委后再报上一级纪委批准。这就使纪委很难履行对同级党委领导成员、特别是对“第一把手”的监督。事实也表明，许多涉及领导干部的大案要案，许多“第一把手”的严重腐败案件，几乎没有一件是同级纪委主动举报的。这一让人不得不正视的严峻事实，深刻地暴露了党内纪检领导体制的缺陷。庆幸的是，在人们越来越认识到“第一把手”的腐败成为社会的一个顽症，越来越意识到党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人时，寻求克服同体监督的弱点，避免监督者与被监督者处于同一个利益体的途径，就成为纪检领导体制改革的基本走向。中央巡视组的设立是解决党内监督的一种方式，中央纪委派驻机构实行统一领导和直接管理，是较之于“张家界模式”更进一步的另一种解决党内监督的方式。监督权与被监督权适当分离这一人类共有的政治运行规律，在经历了反复比较、不断探索的过程后，终于显露出遵循的迹象。
第三，改革和完善党的纪检领导体制，需要中央的统一部署，但更需要各地各部门的大胆探索和创新实践。实践出真知。23年前，如果要等到《中华人民共和国宪法》修改和《村民委员会组织法》颁布以后才去进行村民自治的改革试点，那么就不会有我国第一个村民委员会——广西宜山县果作村民委员会的诞生，也不可能有20多年来农村基层民主的蓬勃发展。张家界“选派纪委书记”的做法，也是在纪检领导体制尚未大的改革的前提下，以改革纪委书记的“提名权”去推动“双重领导”模式的改革，从而使得自己不仅在全省反腐倡廉的工作中跃居前列，而且还使它成为全国纪检监察工作创新、体制创新、理论创新的一面旗帜。因此，要克服我们创新不够的问题，就需要在借鉴“张家界模式”中吸取和发扬他们敢于实践的创新精神，大胆进行并推行有利于加强和改进纪检监察工作的各类试点。