论非政府组织在构建和谐社会中的作用，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,作用论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
目前我国社会正处于一个急剧转型的关键时期。许多国家的发展进程表明，值此急剧转型时期，往往是社会矛盾的多发期。只有将这些社会矛盾有效地化解，才能最终实现社会的稳定、有序、协调和可持续发展。党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的战略思想，并将此作为党的执政能力建设的一项重要内容，使中国特色社会主义现代化建设的总体目标从建设社会主义市场经济、民主政治和先进文化的三位一体格局，发展到包括构建社会主义和谐社会在内的四位一体蓝图。这是具有时代意义和战略眼光的。和谐社会是一个内涵相当丰富的概念，认识和谐社会的角度不同，而构建和谐社会的途径也各异。
20世纪后期，全球掀起了“结社革命”，有组织的志愿性活动在全球范围内广泛开展，非政府组织（Non-governmental Organizations，以下称NGO ）蓬勃发展。它们以自己独有的使命感和运作能力，较为理想地填补了国家不足所带来的空白。在我国，改革开放前的社会是一个政治领域统治经济领域、文化领域、社会领域的总体性社会，公民社会的发育受到严重压抑。改革开放后出现了自由流动资源和自由活动空间，社会自治逐步萌动，NGO才得以发展[1]。在此意义上，NGO的兴起与发展，是社会转型的结果，也是保障社会有序转型的制度性因素。本文试图论述在我国转型期构建社会主义和谐社会的过程中，NGO能够发挥什么样的作用， 及其作用发挥需要什么样的条件。
二
改革开放以来，我国进入了新一轮的现代化转型过程，在此期间出现了许多不和谐的因素。如：在政府管理体制改革过程中，政府直接管理领域缩小，出现了公共服务的社会需求与公共管理供给之间的机制性缺口。如何填补此缺口？在非均衡的发展战略中，一些社会群体在新的社会格局中被边缘化，成为弱势群体。如何实现对它们的有效援助？在向民主政治转型的过程中，如何保证国家与社会的和谐？在工业化进程中，出现了生态环境恶化现象。如何实现绿色的和谐社会？正是这些“不和谐因素”，才使构建和谐社会这个战略构想显得更具时代意义。NGO作用的充分发挥有助于这些不和谐因素的消除。
1.NGO可有效填补体制改革出现的公共管理机制性缺口，实现社会需求与治理供给的和谐
第一，NGO是政府直接管理职能缩减后公共管理的承载主体。 我国改革是由国家垄断模式向社会相对独立模式转型，国家的一部分权力向社会转移，国家机制的直接管理范围缩小。这时，需要有民间性的管理机制来承载国家转移出来的公共管理职能。因此，“民间组织化程度的提高是现代化社会活动有序化的重要保证”[2]。表现在：一是NGO具有自治功能。尤其在转型时期，NGO 开拓了解决个人和社会问题的另一个途径：公民自治。它们可把潜藏于社会深处的某些资源在自治的基础上聚集起来，发挥社会资本的应有功能。同时，NGO具有管理协调功能， 可以将一部分利益冲突及时、有效地化解，提供一些力所能及的公共服务，避免因社会管理、服务的真空而可能引起的混乱。二是NGO是机制创新的载体。 构建和谐社会也包括具体的制度措施与社会实践相协调。在转型期出现的新制度、措施及规范应该与现实生产力相符合，与社会生产、生活实践相协调。政府处于社会结构体系的高端，容易把握大局、统筹兼顾。但是，从具体操作性上看，政府对于具体问题的解决并不“在行”。原因有：信息的传输层级过多，容易失去真实性和时效性；“解决的办法需要当事人自己长期的、时间和空间上的具体信息和实际的操作经验，”而政府及其工作人员并不具备这些。“当事人”若是原子化的个人，虽然具有实际经验和实时信息，对违规行为的监督也很得力，但由于个人之间缺乏强制性，且容易出现“搭便车”行为，因而难以解决“公共池塘”难题。这时，有自治性、公共性且接近实际经验的NGO可以制定有效的制度、规范、解决一些公共性难题[3]。三是NGO可以有效规避政府的开创性风险[4]。为了谨慎起见，在做一项开创性的重大决策时，往往需要先做“实验”，当实验证明其有益、可行时才大规模地推广。政府的象征意义较大，且具有强制性，一旦其实验失败或实验本身即是“乌托邦”的话，极有可能酿成灾难。NGO的非政府性大大降低了其负面影响， 其开创性实验的最坏结果也无非是“有益无害的乌托邦”，因为它不具有强制性，不至于造成太大的政治性影响。这样，可以促使在转型期的创制过程中整个社会系统低风险运行。
第二，NGO是实现转型时期社会和谐的新整合机制。 我国的改革是由总体性社会向分化性社会转化，伴随着这种分化过程的是社会流动的速度加快。快速的社会分化与社会流动使社会趋于复杂化、多样化，社会的矛盾、摩擦与冲突的可能性大大增加，许多潜在的社会不和谐因素将不断出现。如果社会整合滞后于社会分化，不能将转型产生的边缘群体（如下岗职工）合理地整合进新的社会结构，则会出现诸如不稳定、心理失衡等社会问题。并且，将边缘群体永远边缘化，有失公平、正义，这也是和谐社会所不允许的。因此，“社会整合机制的弱化是转型时期社会问题大量产生的一个重要的制度性根源。”[5] 另一方面，社会分化本身就是社会和谐的一种潜在的离散性因素。需要一种载体，使得社会不同的群体具有某些共同点。在社会上存在的林林总总的NGO，可以发挥某种“横切分裂”作用，培养、塑造社会的包容性。多元主义认为：资源在社会中的分配不可能是完全平均的。这时，个人的“多重的交叉利益”将会减轻不平等带来的影响，并减少冲突，增加和谐。“多重的交叉利益”正是“横切分裂”现象——一个人可能属于或认同多个组织或集团，这种重叠的成员身份使他必须缓和自己的观点并与其他组织的人合作，因为有时他们的利益是一致的。这将有效地缓和多元化社会的张力[6]。
2.NGO可有效地为非均衡发展战略中的边缘群体提供机制性援助， 实现分化了的社会主体之间的和谐
一般而言，每当社会发生巨大变化时，都会有一部分社会成员因不适应变化而被甩至边缘地带。我国的非均衡性发展战略使一部分群体在新的利益分配格局中被弱化，变为弱势群体。对弱势群体的关注和支持，有益于社会稳定，也体现了社会的公平和正义。我国政府对弱势群体的支持取得了极大成就，但事实表明，在对弱势群体进行援助时，存在政府公共管理功能的“输出性障碍”，如财政压力过大，供给缺口较大，难以满足多元化需求等。仅仅在政府内部进行改革，很难解决这些问题；同时，个体之间的自发性互助也存在援助范围有限、程度不高、持续性不强等问题。只有调整政府和社会组织在开展援助过程中的责任关系，发挥社会自治组织机制的有效性、持久性，才是治本之策。国际上的诸多实践表明，在政府和NGO均能履行的许多功能上，依靠NGO往往能取得更好的效果， 特别是在政府所难以顾及的弱势群体利益维护等方面，NGO可以更好地发挥拾遗补缺的作用[7]。NGO在援助弱势群体方面的作用应受到关注：一是初始可能性。NGO 的公共性决定了人们参与其中的动机不是营利，而是以某种社会使命感、责任感为内驱力，这保证了NGO具有对弱势群体进行慈善援助的初始可能性。二是机制合理性。首先，NGO在开展援助时的运作成本较低，因为NGO有可提供免费服务的志愿者参与，没有庞杂的行政体系和组织机构。其次，对于出现的新问题，政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因、价值因素而反应缓慢。而民间性的NGO则可以避开许多政治因素，以社会使命为先，对多样化的、快速变化的弱势群体需求做出反应。同时，由于NGO在社会资源的获取上面临竞争，NGO必须切合多变的需求，开发针对性强、社会效益好的援助项目，才能获得生存和发展[8]。最后，NGO能够动员、整合政府无法动员的慈善资源，在一定程度上可弥补政府对弱势群体援助的供给性缺口。如中国扶贫基金会、中华慈善总会等，每年可以从海内外募集约50亿元的慈善资金。帮助数以万计的弱势者度过危机、摆脱贫困、走向发展。三是效率优先性。NGO是专业化的，绝大多数NGO在成立之初就将自己的目标定得很明确：关注某一社会问题或救助某类弱势群体，并根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。NGO 的专业性使它们在开展援助时可以提供更科学有效的公共物品，如心理咨询、医疗帮助等。专业性也有助于它们提供高效率的服务。同时，NGO的“志愿性”决定了开展活动、 募集资源的手段不同于政府的“强制”手段，它只有在捐献者自愿捐献的条件下才能获取资源和开展援助项目。因此，NGO必须具有相当的社会公信度，提高自己的运作效率， 否则将会失去开展项目和日常运作所必需的资源来源。这客观上促使NGO不断创新以追求效率。
3.NGO可促进政治民主改革的有序进行，实现国家与社会的和谐
我国在实现社会主义民主政治的过程中，需处理好如下问题：保证民主的有序性；实现民主的有效性；在有序、有效的基础上实现社会公平，最终实现国家与社会的和谐。公民个体参与政治，意义非凡。表现在：公民个体的参与实现了公共领域的对话，这种公民资格的实践形式是民主的基本特征；这种对话也使得公民个体的利益得以表达。但是，个体公民对于政治过程的参与也潜在着“失灵”现象。如：公民个体“异质性的张力”容易带来社会失调的风险[9]；在普通公民与政府的政治博弈中，存在着基本力量不对称状况，这种力量对比的巨大差异使个体的参与对政治特质的影响力十分有限[10]；公民的行为是以成本收益分析的理性模式为基础的，在参与公共过程时，难免会出现“搭便车”行为；个人在参与能力、参与条件等方面的差别，使他们对政治的影响力不同，这时，难免会使一些个体及其利益被边缘化，有失公平。经济性利益集团的参与，一定程度上可解决城邦民主思想无法应用于大型国家而求得民主的难题；规避了公民个体参与的一些难题；培养了社会的包容精神和合作理念。但是，我们不能忽视其自身不可避免的问题：经济性利益集团是营利性的社会组织或个体的结合，它往往带有私益而非公益性，易使其追求失之于片面；这种多元主义式参与的结果达成是以类似于经济学中的均衡状态为前提的，忽视了社会资源动员能力的差异从而导致的政治影响力的差异，易导致政治决策的偏向性，失去公平。
NGO的参与在一定程度上可降低上述风险：一是在治理过程中NGO是与政府进行多向度互动的主体。NGO是对话性的，它是在利益一致基础上的个体集合， 其意见即是“体现于沟通过程之中的集体创造物”。再加上其固有的中间性，可以便捷迅速地收集民意而后随时随地地同有关部门对话。在此意义上，民主决策不是未经讨论的异口同声，而是在NGO参与下经过对话、协商而达成的同意， 是从体制外到体制内的一致。这种组织化参与有利于参与过程的有序。二是NGO 这种组织化参与的影响力要大于公民个体，可以提高参与的有效性。三是NGO是有效的监督机制。在互动中，NGO不仅仅是信息传输通道，更重要的是， 它体现了民众对于公共事务主动参与的意识和责任，同时也建立了一种对决策的监督机制。NGO 在治理实践中是作为一个集体出现的，它本身即是多元主体的集合，这加强了监督的有效性。同时，NGO的形成本身即是“使命先行”， 其社会责任感也可以加强其参与能力和监督效果。更重要的是，这种社会性的监督，对于国家权力（三权）内部的互相监督、制衡而言，是更进一步的补充与完善。四是NGO具有公共性。NGO的公共性体现在：对于政治的参与本身即是一种公共行为，具有公共价值，可以避免产生因“搭便车”存在而不作为的现象，不至于使社会选择失效；NGO在提供公共服务时， 更多关注某一层面或某一群体的问题，尤其是弱势群体的利益及其表达，注意社会的多元化需求，可保证政治决策关注、兼顾边缘群体，实现社会公平。
4.NGO可促使环保进程的实质性开展，实现人与自然的和谐
和谐社会的内涵自然离不开人与自然的和谐。虽然，环保的行动计划应以政府为主导，但是，政府在环保方面有着某种程度的失灵；其在环保治理过程中易出现信息不对称，而使治理效果较低；政府的监督成本比较高；政府及其工作人员缺乏关于环保方面的专业技术[11]。同时，在以经济为主导的政府行为模式中，有时会出现对某些生态破坏活动的漠视。公民个体和企业又缺乏环保的内驱力。而NGO在促进环保、实现人与自然的和谐方面有着独特的作用：一是有效的监督。有效的环保进程需要环保参与主体的多元化。其中，专业化的NGO 可以起到帮助政府监督和评估环保计划的实施和进展情况，促使并帮助政府逐步建立起环境保护的管理和监督机制。NGO具有民间性、社区性，这有助于其随时随地、 便捷迅速地发现环保问题，并采取行动。二是实质性的推动。环保NGO非常关注环境保护中的实质性问题，如空气污染、土地沙漠化、海洋污染等。环保NGO 还可以开展能够更贴近老百姓的生活宣传教育，提出更结合实际、切实可行的环保项目等。这是其专业性、民间性优势的体现。同时，NGO是组织化的主体，相对于公民个体而言，拥有更丰厚的社会资源、具备更强的社会影响力，可以开展具有实质性的环保监督、信息搜集、专业研究等。三是国际经验的引进。NGO在国际合作和民间交流方面有其独特的优势。近些年，我国NGO与国外、国际民间组织的合作交流不断增多。通过国际合作，可吸收国外在环保领域的技术、管理和交流机制方面的有益经验，推动环保在我国取得实质性的进展。
三
如上述，NGO在构建和谐社会过程中具有某些独到的作用。但是，NGO作为转型期所需要的一种新型载体，需要完善自己的运作能力，提高自己的自主性；其作用的充分有效发挥，还需要一定的社会文化基础，建立NGO 与其他社会主体之间的良性互动关系。
1.组织载体的完善：增强自主性，不断提高NGO的运作能力
任何一种公共实践活动都需要相应的组织载体。作为构建社会主义和谐社会的客观要求，减弱政府责任和促进社会整合机制的多元化水平的发展趋势已很明显。因此，需要能够承担自我管理、自我约束且具有相当的社会资源动员能力的、拥有自主性人格的NGO，使其能够在构建和谐社会过程中发挥应有的作用。受历史的影响，我国政府对NGO的监管较为严格；同时，我国NGO在数量上过少，自主性较低，社会公信度不高，资源动员能力较差。对此，我们认为，我国在短期内使政府放弃一些对于NGO的管制性政策（如双重管理体制、非竞争性规定等）是不现实的。因此，只有通过提高现存NGO的内在能力素质，实现某些有益功能；并在有序、和谐的理念指导下，参与社会治理过程，有效地提高其活动的合法性，逐步受到政府和社会的广泛关注、认同，获得应有的合法地位，以发挥更大的作用。组织的能力素质指组织自身所体现的活力，包括组织的整合能力、凝聚力、机制创新能力和管理、技术手段的应变能力等。对于我国NGO，能力建设的具体内容有：在不断提高提供公共服务的过程中，完善与发展信息搜集分析能力、服务提供能力、市场运作能力、资金筹措能力、行业内矛盾协调能力、公共关系能力；加强绩效的自我评估、自我监督，实现民主治理的能力；提高NGO的自我管理、自主决策、自我服务能力等。
2.社会基础的构筑：培育一定的社会文化
从NGO的产生看，它源于社会成员的志愿性与草根性参与， 因此它与社会文化特质有着更直接且密切的联系。相对于西方国家，我国政府对于NGO的作用、 社会影响等方面持有谨慎性态度；社会公众缺乏公民意识、自治观念、契约精神，主体意识和权利意识较为淡薄，这些作为文化环境都影响了我国NGO作用的发挥。一方面，目前我国的NGO在整体上看缺乏独立自主的组织文化。尤其是“官办”NGO，长期以来在计划体制影响下，不仅其主要的资源来源于政府，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等诸多方面，都对政府有较强的依赖性，甚至作为政府的附属机构发挥作用。即使是“半官半民”NGO，因为挂靠于业务主管单位，其行为也或多或少地受到政府各方面的限制和干涉，它们缺少内在的行动动力和目标方向，这导致它们更多地迎合政府，而不是主动地开展满足社会需求的活动，这大大影响了其参与社会治理的效果。另一方面，社会公众缺乏自主意识。在计划体制下，社会公众活动主要依赖政府的制度性安排，对国家与政府具有较高的认同，这一行为惯性致使人们对NGO缺乏认同，往往把它们作为“第二政府”，而不是把它们作为自己的自治组织，从而使NGO的社会动员能力和作用大打折扣。因此需要：一是加强民主文化建设，推进民主进程，使NGO真正成为代表民意，促进民主政治进程的中坚力量，并在此过程中获得更多的发言权和合法性。二是加强行政文化建设，逐步改变政府对NGO地位的局限认识，强化政府与NGO的往来，通过服务、沟通、监督、合作和对话等多种方式，改变NGO被动适应政府行为的现状，实现政府与NGO双向互动，提高NGO的社会影响力。三是加强社会文化建设，发扬公共精神，强化民众的主体意识、权利意识，提高民众对NGO的认可与参与程度，构筑NGO参与构建和谐社会的社会基础。
3.和谐关系的确立：建立NGO与其他社会主体之间的良性互动关系
NGO作为社会自组织机制，其本身就是一种离散性因素，因此， 必须建立其与其他社会主体的良性互动关系。一是实现NGO与中国共产党的良性互动。 党作为国家政治生活的领导者，可以通过发展民主、健全法制、建立社会主义道德体系等途径，创造有利于NGO发挥作用的合法空间，从而建立健全社会利益协调机制， 引导NGO以理性合法的形式表达利益要求、解决社会矛盾。而NGO应以积极的姿态投入到和谐社会的建设中来，在公共实践活动过程中保持理性，有效增强党推动社会发展的能力，最终确立党与NGO“帕累托改进”式的互动关系。二是确立NGO与政府的良性关系。在民主化的政治体系中，政府虽不是全能政府，但仍旧承担着建立指导社会组织行为的共同准则，确立有利于社会稳定和发展的大方向的重任：为NGO 的发展和规范创造良好的法律政策环境，开拓NGO的参与空间；向NGO合理赋权，充分发挥NGO在反映诉求、自我管理、协调利益、化解矛盾、 排忧解难方面的作用。而NGO应以有效、有序的理念参与到和谐社会的建设中来。在有序参与的前提下，有效地把社会的需求同政府过程联系起来，从而有效地帮助政府提高公共管理能力。三是实现NGO间的良性互动。NGO本身即是集合体，在该集合体内部实现良性互动极为重要。一方面在其所代表的利益出现矛盾时，以对话、协商、协调的方式解决，这种体现交互主体性的平等、开放、协商、对话、包容的品质，才是现代意识和现代人格的切实体现。另一方面需要加强NGO之间的协调、合作。这有利于NGO间的互相监督、资源利用率的最大化、能力素质的互补，从而最大限度地实现组织力量的倍增。帮助其在构建和谐社会过程中，有效、有序地参与公共治理，充分、合理地发挥作用。