对在目前条件下取消农业户口的质疑——兼论“新三农”和“三城”问题，本文主要内容关键词为：条件下论文,三农论文,农业户口论文,兼论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1007—5194（2008）01—0182—04
据公安部门统计，截止2007年4月上旬，已有河北、辽宁、山东、重庆、四川、广西等12个省区市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口，建立了城乡统一的户口登记制度。取消农业户口，实行城乡的统一的户口登记制度，这是我们国家户籍管理制度的一场革命。但是，从我们国家目前及今后一个时期城乡经济社会发展的实际情况来看，上述省市区所进行的户籍管理制度改革却值得商榷，有必要进行反思。就是说，它有欠妥之处。之所以这样评价河北、辽宁等省市区取消农业户口的改革，这是因为它不利于解决我们国家城乡经济社会发展面临的问题，将会带来不良后果。这主要有以下几点：
一、不利于解决“新三农”问题，尤其是不利于解决谁去当农民，谁去种地这个首要问题
我们国家的“三农”问题，已由改革初期的农业真落后，农村真穷，农民真苦演变为今天的“新三农”问题，即农业“劣质化”，农村“空心化”和农村居民“富裕型贫困化”，（陈湘舸、吴太贵，2006）所谓“农业劣质化”，是指农业用地与农产品由于日益污染致使质量变差；此外还包括农业劳动力的素质显著下降，即六七十岁的老人、儿童及大龄妇女成为农业的主要劳动力，也就是所谓的“703861部队”成为农业生产的主力军。不久前，有关部门对北方某地一所乡镇中学进行一项问卷调查，结果显示，96％的学生毕业后不愿当农民，仅4％的学生表示毕业后愿意留在农村，但他们也不打算去种地。笔者也在南方农村进行有关农业劳动力状况的调查，一位60多岁的老年农民对笔者说，再过三五年，当他们这一代农民干不动农活时，大批田地就将抛荒，因为种田后继无人。这位老农的儿子与孙子两代人都在外打工和上学。孙子曾在电话里对他说，“就是打死他，他也不愿回老家。就是要他死，也要死在城市里”。这与上海有关部门对第二代农民工调查的思想状况如出一辙。由此可见，很难指望农民家子弟再去继承他们祖辈种田务农的事业了。而“农村空心化”，则是指在农业劳动力劣质化的基础上更进一步，不仅无人耕地种田，而且农村地区的其他各种技术、管理人才和能工巧匠，以及医生、教师队伍中的佼佼者，也大量涌向城市，致使今日的中国农村已成为一个“空壳”、“空巢”。为此，不少有识之士对于这种不正常的现象深感忧虑，尖锐地提出：今后谁去当农民，谁去种地，谁去建设新农村。如果这个问题不能解决，农村的人才都出走了，建设农村就只是一句空话；而如果今后没有人去种地，问题就更加严重。世间一切问题，吃饭问题最大。不言而喻，有13亿多人口的人口大国中国，只能主要依靠自己解决吃饭问题。
因此，谁去种地，谁去建设新农村，这已经成为中国经济社会面临的首要问题。不难理解，在这个问题没有解决好之前，我们国家及各个地区的一切改革，各种新的政策的制订与实行都要顾及这个问题，只能有助于而不能有害于这个问题的解决。应当说，这是不能违背的基本原则。但是，河北和辽宁等省市区在目前这种严峻形势下断然宣布取消农业户口，却使农业劳动力队伍、整个农村地区人才队伍更加人心浮动，使农业和农村的各种人才更加千方百计跳出“农门”，脱离农村，义无反顾地去争当城里人。就是说，取消农业户口必定不利于新形势下谁去当农民，谁去建设新农村问题的解决。例如，河北省是全国最早宣布取消农业户口的省份之一。而正是该省的一些村干部反应：现在农村无论是修路建桥，扶贫开发还是危房改造，都需要大量青壮年劳动力，但却很难找到合格的和足够的人员，出现了劳动力紧缺的现象。为此，该省的一些专家呼吁，政府应该以更多的政策上的倾斜，让“农民”这个职业更具吸引力，让农村这个广阔的天地成为有志者有更大作为的舞台（王文辉、郭伟，2007）。我们认为，河北专家的这个呼吁与建议，可以看成是对该省取消农业户口这场改革与有关政策的反思。而反思的结果只能是：像河北及类似于河北这种务农人员缺乏，农村“空心化”严重的地区，在制订和实施新的政策时，首先要考虑的是如何解决新时期谁去种田，谁去建设新农村这个紧迫问题。因为如果新政策和改革妨碍谁去种田问题的解决，导致出现“粮食危机”，乃至发生饿饭现象，那么，实现公民身份平等，以及实行城市化、工业化等问题都是只能是纸上谈兵。所以说，一切改革和新政策的实行，必须有助于谁去种田、谁去当农民问题的解决。这一点应当说是无需商量的。
二、不利于解决城市的经济、社会问题
时至今天，我们国家不仅存在“三农”问题，同时还存在“三城”问题，即城市环境、经济和人口方面的问题乃至危机。（陈湘舸、吴太贵，2006）2004年9月下旬，在中国城市论坛北京峰会上，与会专家针对中国城市发展进入快速时期发出警告说：在这一时期，如果不能处理好城市经济扩张与社会发展，以及硬件投资和软件投资失衡的局面，将会引发经济繁荣背后的种种危机。（连玉明，2004）这是因为伴随城市化的快速发展，城市的经济、人口规模的急剧扩张必然与土地资源、水资源、风景景观资源、历史文化资源、生态资源以及公共产品资源发生日益激烈的冲突。由于近三十年城市建设的快速发展，超越了我们国家的城市系统接纳工业企业和外来人口的能力，因而引发了种种冲突和危机，这已是不争的事实。
目前，我国城市化快速发展进程中出现的问题乃至危机具体有以下几个方面：一是城市环境日益恶化。这方面包括空气、用水污染及噪音污染日益严重；二是城市资源稀缺。这方面包括水资源、土地资源以及能源供不应求，难以为继；三是城市基本建设滞后，欠账太多。这方面包括“六少”：即绿地少、体育健身场地少、学校少、医疗设施少、住宅少、交通设施少；四是城市人口贫困化。这种贫困化是属于“富裕中的贫困”（谭崇台，2002，彭钢，2005）。所谓“富裕中的贫困”也可称之为“增长中的贫困”，是指在经济快速发展，财富日益丰盈中出现的贫困。目前，我国的城市居民的“富裕型贫困”包括这三种情形：1、城市系统呈现出拉美国家的“贫民窟”趋势。如北京现有的360多万暂住人口，大多数人只能栖身于简陋廉价的违章建筑中；重庆市也有46％的外来工居住在没有卫生设施，缺水少电的不合格的住宅中。大中城市的“城中村”有不少就具有显著的“贫民窟”特征。2、风起云涌的“圈地”热潮造成了大批新的城市贫民。近些年，在农村城市化与大中城市向郊区农村迅猛扩展的进程中，使4000至5000万农村人口失去土地，而沦为新的城市贫民。3、“低价工业化”形成了一支贫困化的“农民工”队伍。我国农民工劳动收入仅按“剩余劳动力”定价。国务院研究机构在2006年4月16日发布的农民工调研数据显示，农民工中有72％的月工资在800元以下。这只是印度工人的工资的二分之一左右。此外，还有一些学者提出，农民工队伍严重存在“能力贫困”、“社会排斥”等贫困因素。（沈水波、林擎国，2005）它们使我国1.4亿农民工的大多数陷于贫困化泥潭而难以解脱。
我们国家的城市化进程中出现的这些矛盾与危机，已经严重影响城市系统的正常生存与健康发展，从而给城市居民的身心健康带来了重大的危害，同时也给予农业、农民以不良影响。这主要是指城市“三废”对农村大气环境和水资源的污染，以及导致气候变暖而对农作物生长造成不良影响。当然，其中有一些问题通过人的努力得以解决。但是，还有一些问题可以说非人力可以解决的。如城市供水和用地问题就很难解决。因此，毫无疑义，对于城市发展中存在的这些问题与危机，有关经济社会发展的政策要有利于它们的解决，或者使之得以缓解，而不能使之加剧。而在目前这种条件下，河北等省市区“一刀切”取消农业户口，城乡实行统一的户口管理体制，却只会有害而不会有利于城市所面临的上述诸种问题与危机的缓解。这是因为实行这场户口管理体制改革的旨意就是让亿万农民得以更自由地进入城市，加快我们国家农村人口城市化的速度。但是，在现有的上述问题与危机没有解决之前，如果让更多的农村人口流入城市，显然只会加剧那些问题与危机。这是由于我们国家城市化进程中出现上述矛盾乃至危机，其根本原因是由于农村人口城市化的规模已严重超过了城市系统吸收外来人口的能力。而无论是理论界还是实际部门，总是希望让更多的农民进城，把他们变为城市居民，以为这样就可以解决“三农”问题，使农民富裕起来。毫无疑义，最终结果必定事与愿违，进城的农村人口并不能脱贫致富，只能是由农村中的穷人变为城市中“贫民窟”里的新穷人。因此，如果掉以轻心，忽视我们国家的城市的问题与危机，听任其恶化下去，那么，积累难返，城市的问题很可能将比“三农”问题更难解决。具体来说，如果有一天发展到城市里人满为患，资源短缺；或者乡下没人种地，而要求城里人下乡，或者重返农村的话，很可能是“请神容易送神难”，非常困难了。所以说，现在盲目且匆忙地取消农业户口的做法值得商榷。
三、无助于“农民工”与城市居民实行“同城待遇”
目前，在城市及乡镇工厂从业的农民工不仅工资低，而且劳保福利很差。有关资料显示：2006年，农民工的养老、失业救济、医疗、工伤以及女职工生育保险的参保率分别只有33.7％、10.3％、21.6％、31.8％和5.6％。至于农民工的企业医疗保险、职工互助合作保险和商业保险的参保率则更低，分别只有2.9％、3.1％和5.6％，而其他农业人口的社会保险、文化教育方面的权益平等问题，主要取决于下面两个条件：一是经济发展水平，所在地区的财政状况。例如，浙江、广东虽然没有实行取消农业户口的户口的政策，但是，杭州、深圳在医疗保险、退休养老等福利政策上，农民工等外来人员与有当地户籍的居民却已实现“同城待遇”，或者基本上权益平等。而河北、四川等地虽然取消了农业户口，但是，农民工与城市居民在劳保福利上却未能实行“同城待遇”。之所以出现这种现象，主要是由于浙江、广东经济发达，杭州、深圳的财政状况良好，有能力负担其数以百万计的农民工等外来人员的巨额劳保福利；而河北、四川等省市区虽然宣布取消农业户口，但由于经济落后，财政困难，因而没有财力让农民工与城市居民在社保福利方面实行“同城待遇”。二是入户、落户制度。要使进城从业的农民工与本地居民在社会保险上享受同等待遇，让他们在所在城市入户落户后，是最有效和最可靠的措施。据《辽沈晚报》2007年4月26日报道，辽宁有关部门宣布，将实行这种新的落户政策：“具有合法固定住所”的外来人员，可以在常驻地落户。在辽宁城镇从业的农民工及其他外来人员，根据这项新的落户政策，在从业城市落户就将同当地居民一样享受各种社保待遇。但是，外来人员的落户政策还要考虑城市的接纳能力。如严重缺水的城市，就要适当提高外来人员落户的条件，以便控制人口的过度增加。这些分析表明，取消农业人口，对于农民工在社保方面同城市居民实行“同城待遇”二者之间并没有必然联系。
在此还要进一步之处，取消农业户口不仅无助于在城市从业的农民工实行“同城待遇”，而且还会将会对他们实行“同城待遇”产生不良影响，有害于他们享受城市居民的劳保福利。这是由于取消农业户，务必使更多的农村人口进入城市，从而使城市不堪巨额劳保费用的重负，结果迫使它们推迟实行，甚至停止实行“同城待遇”的政策；并且还会推迟实行，或者停止实行外来人员入户的政策。这方面已有先例。例如：河南郑州曾经实行较宽松的农业人口进城落户的新政策，但由于城市人口因此而急剧增长，致使上学、看病和交通等方面出现问题，因此在2005年又不得不停止实行这项新的户口政策，重新关上城门。
四、取消农业户口势必引起新的“土地改革”
我们国家实行户口与非农业户口，即城乡户口并存这种二元人口管理制度，是同新中国成立初期的农村土地改革有着密切的关系。当时的土改政策规定，只有农民、农业户口者才有资格参与分配土地和山林。由于农业户口者拥有土地、山林和水面等基本生产资料，因此，他们靠耕田种地，从事农业生产为生；而城镇户口者，也就是所谓居民，在计划经济体制下，由国家供应粮油等基本的生活资料，并由劳动部门安排工作。不言而喻，这种二元人口管理体制把农民、农业户口者严格地限制在农业、农村，剥夺了他们到城镇从业与居住的权力，致使城乡居民由于身份不同而权益不平等。这无疑是不合理的。因此，在改革开放后，新的政策允许农民、农业户口者进入城镇各种非农行业从业，并且允许有条件的农业户口者可以在城镇购房租屋，长期居住。当然，这方面还要继续进行改革，例如可以实行新的落户政策。但是，目前还不能取消农业户口。这是因为土地改革时期的政策规定：只有拥有农业户口者才有权力参与所在地区的土地及山林的分配。在农业合作化之后，农业户口者又成为农村土地的集体所有者。而在改革开放、农业实行家庭联产承包责任制之后，国家有关的政策又明文规定：土地承包制将长期不变。总之，我国土地制度变革的历史表明：广大农民正是凭借农业户口这种身份而获得土地所有权、承包权，及其使用权和收益权的。而城市户口者却没有土地所有权、使用权及其收益权。也正是由于农业户口者拥有土地所有权及其收益权，因此，在近些年城镇化及工业化的“圈地”热潮中，虽然使不少农业户口者廉价出让了土地，没有获得作为土地所有者应有的收益，但是，也有一部分农业户口者由于拥有土地所有权及其收益权，从而获得了巨额并且持久的收益及其权力。这是指一些农业户口者只支付数量很少的费用便在其承包的土地上建设住宅，也包括建造用以出租，或者主要用于出租的商品房，抑或建造自己办企业的厂房和店面；还有一些行政村与村民小组用土地入股的方式参与用地企业的利润分配。而在中央近年颁布新的政策，要求严格按照土地市场的规则租赁农民的土地之后，农业户口者更是可以凭借所拥有的土地所有权与收益权分享到一笔可观的土地转让费。例如，正是由于农业户口者拥有土地所有权，早在上世纪八、九十年代，深圳城郊农村就出现了不少靠出让土地暴富起来的农民，为此，一些已经把户口迁到城市，即农转非的市民又想恢复农业户口，把户口重新落到农村去。与此同时，杭州郊区农村也出现一大批靠建造商品房、出租房和厂房而暴富起来的农民。更有甚者，由于浙江农村工业化、城市化发达，加之人多地少，因此不仅大中城市郊区农村的土地价格昂贵，而且一般县城郊区和中心集镇低端的地价也比较高昂，因此，土地已成为浙江成千上万农业户口者重要的经济来源。这样一来，在2006年，仅台州市就有500多名大学毕业生申请回原籍落户当农民。总之，在中国这个人多地少，加之工业化、城市化正在迅速发展的国家，土地原籍成为农业户口者重要的生活收入的资源。
从上面的分析来看，不难理解，取消农业户口，实行城乡统一的户口登记制度，就有必要进行新的“土地改革”，建立与城乡统一户口制度要求相适应的新的土地制度，即像城市的土地所有制一样，农村的土地也要实行国家所有制。否则，在土地所有权与收益权关系上，我们国家的城市居民与农村地区居民就不平等。城市居民对于所在社区、街道的土地，包括祖传的宅基地都没有所有权和收益权，而城郊和郊县农村的农民却在取消农业户口后仍然是所在村民小组的土地和山林及水面的集体所有者，由此具有分享土地、山林及水面各种收益的权力。目前这种土地制度，显然不合乎城乡统一户口登记制度的要求。所以说，如果取消农业户口，就有必要把农业户口者的土地收归国有，以此实现城乡全体居民在土地所有权及其收益权上的平等。但是，在目前的条件下进行新的“土地改革”，实行农村土地国有化不利于农业生产的稳定与发展。同时，这与农业土地承包制长期不变的政策相冲突。因此，为了维护农村土地的所有制和承包制的稳定，现在还不宜取消农业户口。当然，在保留农业户口的前提下，还要积极探索和进行户籍管理制度方面的改革。具体来说，在目前及今后一段时期，可以进行入户登记制度改革。这包括全面推行暂住证、居住证制度。改变以出生地登记户口的惯例，实行出生地与长驻地相结合的入户登记制度。（丁大卫，2007）例如，可以规定：外来人员在驻地居住三年以上者，就可以在当地入户，把暂住证改为居住证。
总之，无论是从解决“新三农”问题、“三城”问题的需要，还是为了稳定现行土地制度和使用制度及其政策这个角度来看，目前及今后一个时期还不宜取消农业户口。因为农业户口是由中国经济社会发展的特殊条件决定的，是有中国特色的一种户口制度。当然，在若干年以后，由于出现新的经济社会和文化条件，从而在那时取消农业户口不会再给城乡经济社会发展带来负面影响时，可以考虑取消农业户口，以实现公民身份平等。这样做才合乎国家有关部门提出的要坚持统筹兼顾，分类指导，积极稳妥地推进户籍制度改革原则的要求。
收稿日期：2007—11—05
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