论农村义务教育与我国地方政府体制改革，本文主要内容关键词为：地方政府论文,体制改革论文,农村义务教育论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G52;D6 文献标识码：A 文章编号：1671—3842（2006）06—0001—05
早在19世纪70年代，由国家控制的义务教育体制就开始形成，政府逐步成为集义务教育供给、生产与监督于一身的复合体。二战以后，在福利国家理念的影响下，世界各国政府不仅承担着公共物品的供给责任，还自设机构直接生产某些公共物品，其中，义务教育的供给大多为各国政府所包揽。20世纪70年代以后，随着西方各国的行政改革，义务教育的垄断供给方式也被纳入到了改革的浪潮之中。
一、西方国家义务教育中的政府财政体制
公共物品理论认为，不同的公共物品，其受益范围具有层次性，公共物品受益范围的差别决定了筹资责任主体的不同。而公共物品受益范围的层次性与差异性都跟政府层级的职责和行为目标之间存在着内在联系。布坎南指出：“在各级政府之间的经济的或有效的职责划分取决于公共行动溢出效应地理范围的大小。每一种公共性的货物或劳务仅仅对有限的一组人口来说是公共性的，这组人口的范围大约决定了应该履行职责的政府单位的规模经济。”[1](P208) 在决定应该由中央政府还是次级政府来提供公共物品的问题上，拉本德拉·贾也认为：“决定应由哪一级政府提供公共物品的一个重要因素是这种公共物品给未在其辖区地界内居住的公众能够带来多大的利益。该利益比重越高，由更高级别的政府统一提供该公共物品的主张就越有说服力。”[2](P473)
义务教育的公共属性所带来的受益范围是全国性的，一般总是通过国家税收的方式筹集经费，然后，再以免费或低廉的价格向公众供应，其目的就是要确保义务教育的普及性。因此，从逻辑上讲，中央政府应该承担国民义务教育的主要支付责任，并且往往应该通过强制的方式供给。从目前情况来看，世界上由中央政府作为义务教育经费筹资主体的国家大致占90％以上。
从西方义务教育发展史来讲，20世纪上半叶，地方政府一直是义务教育的第一投资主体。以美国为例：1919—1920年间，地方学区提供中小学教育经费占整个政府教育经费比重的83％，当年联邦政府和州政府提供的比重仅为0.3％和16.5％。美国教育家贺拉斯·曼等人于19世纪30年代开始倡导“免费公立学校运动”，1949—1950年，美国学区的投资比重降至57.3％，联邦和州分别升至29％和39.8％。1979年以后，这一趋势进一步发展，州政府成为基础教育的最大财源，在义务教育筹资制度安排上，逐步形成以中央和州政府为义务教育经费筹资主体的供给格局。即使以集权制投资体制著称的法国，其义务教育筹资体制，也经历了一个全部由基层的市镇政府承担到以中央政府为主、多级政府共同承担的转变过程。到1983年，法国颁布了一项在义务教育史上具有重要意义的法律——《国家和地方公务员一般地位法》，该法规定，全体小学教师为国家公职人员，其工资由中央财政负担，从此确立了中央财政在义务教育投资中的主导作用。
从另一个角度讲，随着政府改革浪潮的推动，义务教育由政府垄断的供给方式也引起了人们的不满，表现为人们对义务教育的内容、质量和标准有了更高的要求。然而，以科层制为特征的传统义务教育服务不仅质量低下，效率缺乏，而且难以对家长和学生的多元性需求作出灵活的反应。各国政府纷纷把竞争机制引入义务教育领域，开始用市场的方式来提供义务教育服务。
当然，在义务教育的供给中，政府与市场之间并不是截然对立或非此即彼的关系，而是各司其职、分工合作的关系。一般来说，政府应该承担起基本的筹资责任和宏观的管理职责，而市场则应该充分发挥自身在资源配置上的效率优势。义务教育的筹资责任和管理责任并不完全重合，现在的趋势是：筹资责任往往由高端的政府承担，管理责任一般由较低层次的政府承担，即义务教育筹资责任高层化，管理责任地方化。
二、我国农村义务教育的给付结构
公共经济理论认为，地方公共物品或准公共物品具有“外溢效应”，与一般公共物品相比，义务教育更具有特殊的“双重外部性”[3]。显然，义务教育是一种特殊的公共物品，我国政府将其定为地方性公共物品①。面对义务教育的如此属性定位和“穷国办大教育”的现实困境，我国农村义务教育的供给结构呈现出如下问题：
第一，义务教育供给体制的自上而下的压力性和法律规范的模糊性。
我国中央政府“把基础教育的责任交给地方”的法律依据，主要有1985年制定的《关于教育体制改革的决定》、1986年制定的《义务教育法》和1994年制定的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（以下简称《实施意见》）。但是，这些规范具有明显的缺陷。一是地方政府责任主体的规定模糊。如《实施意见》规定：“实施义务教育，……农村以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）。”在这里，没有明确省级政府为各县提供经常性支出的比例和幅度，也没有明确规定县乡两级政府间承担的比例与幅度。二是地方政府责任内容脱离实际。地方政府提供义务教育主要是根据上级政府的指令，特别是供给数量和供给标准，都由上级政府单向度地制定并垂直往下布置，与辖区内公众的需求程度没有直接关系，也很少考虑到农村的实际情况和下级政府的完成能力，从而形成了义务教育的供给数量与辖区公众的需求相脱离、义务教育的供给标准与基层政府的承受能力相脱离的局面。
第二，义务教育供给主体的边缘化与责任转移。
目前，在我国义务教育供给领域，财政体制与行政体制之间的关系是：财权上收，事权下沉，基层政府表现出明显的责任重大、财力有限。由于行政集权的刚性，在义务教育供给的博弈中，各级地方政府把义务教育的给付责任层层下移，处于行政末梢的基层政府把农村义务教育筹资的“包袱”除了转交以外，再也没有任何行政空间可以传递。于是，农民成为义务教育成本的真正承担者，“人民教育人民办”异化为农村义务教育供给主体的责任转移。改革开放后的我国农民，在中央政府下放土地使用权和生产经营自主权的改革中，获得了明显增长的经济收益和心理满足。面对基层政府体制外“收费”的义务转嫁，权衡利弊得失，农民一开始还是顺理成章地接受了这种与得益同时而来的负担。但是，随着农村义务教育供给主体的边缘化，农民已经不堪重负，因学致贫现象在我国农村随处可见。
第三，义务教育供给体制的随机性与政治化。
运动式的治理方式必然会造成义务教育供给的悖论。在农村，主要表现为因上级政府的重视而形成供给过度，也因上级政府注意力的转移而淡懈遗忘，或因上级政府关注缺位，导致义务教育经费专款被挤占、挪用、克扣。然而，在达标验收期间，面对“一票否决”的压力，很多地方政府又几乎是“一夜之间”实现了中央设定的标准，有条件的，不折不扣，没有条件的，也不折不扣。这种运动式的达标验收，一定程度上异化为地方政府之间的政治锦标赛，从而导致有的地方政府或为买教育设备而债台高筑，或为顾及面子而弄虚作假。
第四，义务教育供给责任与收益效果的制度性差异。
从客观上讲，义务教育的受益主体是全社会，收益结果具有间接性、长期性，而基层政府承担义务教育的财政责任却具有局部性特点，这就会存在外部效应。面对人口全国性流动的现实背景，这一外部效应表现得尤为明显。进一步讲，衡量义务教育的收益，很难有一个客观的标准。如果按照学生成绩衡量，必然会陷入应试教育的怪圈；如果按照办学条件衡量，难免会陷入形式主义；如果接受义务教育者的素质衡量，则难以量化，也难以体现成绩。相比之下，义务教育见效周期长，而地方政府官员的任期却相对周期短。具有理性经济人特点的地方政府，能不能对发展义务教育有足够兴趣，在目前情况来看，至少还没有制度性的保障。
三、我国农村推行义务教育的动力探究
当下，我国地方政府具有“双重代理人”的身份。一方面，从现实角度讲，地方政府是上级政府的代理人；另一方面，由于我国施行的是“压力—动员型”行政体制，这就决定了地方政府及其官员必然更关注上级政府的意图和偏好。在义务教育供给体制的制度变迁中，中央政府推行了放权让利的改革。即中央政府在下放一定权力的同时，也让渡了部分利益，地方政府一定程度上得到了体制外“收入”权的默认。与农村义务教育的筹资责任相比，这种权力下放所带来的体制外收入的自主权，地方政府显然是渴望的。于是，义务教育的体制外收入，也就具有了一定意义上的合法性。
地方政府的身份，决定了地方政府对待公共物品供给体制改革的态度。在我国，改革开放的一个根本性标志是发展经济，我国现代化的首要任务也是发展经济。因此，GDP、GNP、财政收入等数字，顺理成章地成为中央政府考核地方政府政绩的主要目标函数，而且自然与地方官员的荣辱升降直接“挂钩”。地方政府在经济建设和公共物品供给之间，更热衷于经济建设而不是公共服务。即使是提供公共物品，其兴趣也主要集中在有利于自身利益最大化的投资环境改善等一些“面子工程”上，而类似农村义务教育、基本医疗服务、社会保障等公共物品的供给，由于看不见、摸不着、见效慢，而往往被放在第二位，甚至置于脑后。一般来说，在“以经济建设为中心”的政绩考核体系的指引下，我国地方政府主观上更愿意做一个建设型的政府，而不是服务型政府。即使是服务型政府，也首先是亲商，亲商中更主要是亲外商。亲民理念是在中央政府的引导下，地方政府幡然觉悟的目标。
从建设型政府的角度来看，经济建设支出属于生产性支出，如果经营得当，成本回收和产生盈余则理所当然。不仅如此，其带来的经济增长和财政增加是清晰的、可以量化的，而且，其支出收益的“属地”性质明显，不会产生收益“外溢”。而义务教育支出主要属于消费性支出，其收益往往比较模糊，很难带来直接的经济增长和财政增加，还会因为人口的流动使收益外溢。
在我国上下级政府之间的任务承包合同中，对于公共物品的供给，不同时期有不同的考核指标，其政治含金量也不相同。基层政府常常会根据现实中的轻重缓急，来确定公共物品供给的优先程度。如果从经济人的角度讲，农村义务教育的支出很难能成为基层政府的优先项目。再说，在集权型的财政下，作为基层政府，尤其是中西部地区的基层政府，财力弱小已成为一种常态。乡镇政府推行义务教育的动力何在？
然而，义务教育毕竟是公共物品，中央政府或者上级政府的“政绩”机制，是引导乡镇政府关注农村义务教育的主要动力。在乡镇政府财政短缺的情况下，必然会走上一条主要依靠体制外供给的路径。借义务教育制度外筹资的“便车”为其他项目“搭车筹资”司空见惯。一般而言，为所辖区域提供公共物品是乡镇政府“筹钱”的第一理由，很多地方特别在一些贫困地区，“筹钱”已经异变成乡镇政府的第一功能。不少乡镇机关评价一个领导干部的能力和政绩，主要标准就是看他是否能够筹到钱。乡镇政府出于利益最大化的本能，蕴藏着体制外筹资的积极性。其结果，必然导致地方政府体制外筹资方式的多元性和行为的非规范性。一般说来，在经济发达地区，乡镇企业上缴的利润、土地征用费等，往往是地方政府制度外收入的主要来源。当乡镇企业利润下降，地方政府往往会把更多的注意力放在土地转让费的收取上。在经济相对不发达地区，地方政府往往会把公共工程或公益事业的成本向辖区内的公众分摊。集资、摊派往往是乡镇政府常用的手段；而借贷、招商则是县政府筹资的主要途径。进一步讲，地方政府体制外筹资的范围、标准和方式，大多具有随机性，缺乏制度的刚性；其资金的使用也往往缺乏规范，不够公开。
中央早就有言在先，向农民集资必须在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行，并遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用的原则。但是在现实中，许多乡镇政府表现为突破规定。对于地方政府的这种“积极性”，上级政府往往会采取默许的态度。因为通过制度外筹资的方式来扩大支出，所带来的财政幻觉，与上级政府的意愿是相吻合的。
这种治理机制必然导致负面效应的产生。首先，农村义务教育辉煌过后泡沫四溅。在“普九”全面达标时，暴露出一部分地方政府造假掺水分。有的乡镇政府为了证明农村辍学率大幅度降低的“政绩”；或将小学失学的孩子年龄改成学龄前儿童，或将中学失学的青少年年龄改成成年人，或为一些不知去向的“普九”年龄段的孩子编造虚假的在外地学习的经历，如此等等。其次，乡镇政府增加农民负担引起民怨沸腾。再其次，腐败丛生。由此，我们似乎可以发现这样一个“政绩考核的悖论”：一方面，为了确保地方政府能够有效落实上级地方政府下移的农村义务教育筹资之责，不得不把义务教育的发展纳入到地方政府及其官员的政绩考核范畴之内；另一方面，以经济建设为中心的政绩考核体制，使得具有经济人特征的地方政府，更愿意把资金投入到经济建设而非类似于义务教育这样的公共物品之中。
总之，在压力型的“政绩考核”机制下，造成农村义务教育供给中弊端丛生。而我国地方政府间的职责权限关系的模糊性，是一个诱发社会不和谐的深层原因。
四、政府体制改革的本质特征及其启示
20世纪70年代末以来，韦伯的官僚制模式出现危机，其原因是现实的。一方面，在经济全球化浪潮的冲击下，行政管理生态环境发生了很大的变化，传统的官僚制已不适应西方行政管理客观需求；另一方面，面对日益复杂的公共问题，政府财政危机、管理危机和信任危机迭现。人们对官僚制的不满主要集中在三个方面：一是批评政府的机构“规模”，认为政府支出太多；二是批评政府的职能“范围”，认为政府介入过多；三是批评政府的行为“方式”，认为政府工作效率低下。基于这样的反思，西方行政改革的共同取向是“在政治领域引入市场机制”，注重成本意识、顾客导向、市场机制、绩效评估。具体表现在两个方面：对外，把原来完全由政府直接提供的公共物品进行分类，将其中一部分改由市场机制来提供，一部分通过委托代理和政府采购等制度创新，改由私人提供；对内，在政府内部与机构之间引入竞争机制，赋予下级部门和职员更多的自主权，以保证政府高效率地直接提供公共服务。这种形式就是盖伊·彼得斯所描述的市场式政府。
对于我国地方政府体系而言，是不是也应该照搬西方行政改革，抛弃韦伯的“官僚制”？我们不妨从理论上考察：第一，韦伯的“官僚制”偏重于政府组织的静态分析，过分强调机械式的组织功能，忽视了政府运作过程中的实际状态；过分强调了层级节制体制，而忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，而使政府缺乏应变能力；第二，韦伯的“官僚制”偏重于对政府内部管理结构的分析，缺乏对政府与环境之间关系的探讨；过分强调了专业分工和职能权限划分的意义，而忽视了宏观协调的作用；过于强调政府组织效率，而忽视了政府成员的心理需求以及人性发展。
然而，韦伯在历史上曾被人称为“组织理论之父”，甚至被比做德国的亚当·斯密，这就从一定程度上显示了韦伯“官僚制”的历史价值：第一，分工合理，即在实行官僚制的组织中，无论是管理层次还是任务层次都有高度明确的分工。韦伯认为，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，更有利于提高组织的工作效率；第二，层级节制的权力体系，即将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，形成层级节制的权力体系。韦伯认为，这种层级节制的权力体系，可以有助于克服组织管理中的混乱现象；第三，依照规程办事的运作机制。韦伯认为，这些规程具有稳定性，可以保证整个组织管理工作的一致性和明确性、合理性和合法性、稳定性和连续性；第四，组织管理的非人格化，韦伯认为，人们的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性，并进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重地干扰和妨碍组织管理工作的有效开展，因此，必须在公事和私事之间设置一种明确的界线，把公务活动与私人生活的关系范围截然分开，等等。
在我国，基于地方政府间职责权限关系模糊的现状，构建义务教育供给主体结构，完善义务教育供给体制，有必要借鉴韦伯“官僚制”中的合理成分，对地方政府组织体系的建设与责任分配，补上一堂分工明确、协调一致、各司其职、按章办事、规程稳定、合理合法的管理主义课程。克服地方政府层级之间事权下放、权力上收的格局，扭转那种把公共责任推给社会、把公共利益留给自己，让农民分摊改革成本、基层政府出尽“政绩”风头的局面。要知道，这正是我国地方政府体制应该触动的重要部位。
至于在义务教育领域引入市场机制问题，奥斯特罗姆运用制度分析的方法，提出了一套完整的公共治理的理论与制度体系，即将公共物品的提供与生产区别开来，在生产的环节中引入其他非政府组织，使公共物品的供给由政府单一式向多元主体共同供给的方式转变。“没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[4](P45)，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立起公私之间的竞争，把政府事务更多地采取合同外包的方式，让多个部门就提供同一项义务教育服务展开竞争，以提高服务质量和效率。也就是说，对义务教育可以采用“多中心”的供给方式：一是政府可以采取直接生产的方式来提供义务教育服务，二是政府可以通过间接的方式来提供义务教育服务。
不仅如此，西方国家在教育改革过程中往往遵循“制度先于改革”的原则，通过制定明确具体的法律法规，规范改革过程，防范和解决改革过程中可能出现的各种问题。从最初的创建公立学校到现在的推进特许学校、直接拨款学校、开放入学计划到教育券计划，每一次变革总是以政府立法为先导。在美国，各州政府在具体实施特许学校时，通常都是先由政府和州议会制定特许学校法，然后才开始设立特许学校。各州的特许学校法不尽相同，但对特许学校的开办及运营的一些重要事务都做出了明确的法律规定：特许学校在享受相当自主权的同时必须承诺负起相应的责任，一旦学校不能履行其职责或不能兑现其预先设定的目标承诺，政府有权终止合同，停止经费供给。
市场化改革也会带来一定的负面效应，例如会导致只追求可测量的教育目标，忽视教育中的合作精神与道德修养，这种只重结果的评价方式把教育简化为“投入—产出”的过程，这是违背教学规律的；例如竞争会扩大学校之间的不平等，有人批评撒切尔政府所发起的教育改革，只强调了消费者的选择权，忽视了整体的社群利益。
我国农村义务教育的市场化改革，更多是基于穷国办大教育的背景，许多地方政府对义务教育市场化改革，更多的是对资源筹集方式的市场化，而不是对资源分配方式的市场化，大多数地方政府对这一举措的热衷，更多的是对让渡义务教育筹资责任的渴求，而不是对更好的履行供给责任方式和更高的供给效率的追求。
可见，市场导向的义务教育改革是一把双刃剑。它在增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，培植竞争、进取精神，缓解国家投资负担过重的同时，也会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，从而导致社会分层的强化。美国学者埃弗里特·罗吉斯把这种现象称为弱势家庭、父母和其子女之间的一种往复循环。只有这种循环被打破，处于低社会地位的弱势人群才能进入更高的社会阶层，教育公平才能在一定程度上实现。
收稿日期：2006—09—24
基金项目：本文系国家社科基金项目“政府管理体制创新与政府职能进一步转变研究”（04BZZ013）的阶段性成果。
注释：
① 1984年《中共中央关于教育体制改革的决定》将其归纳为原来的基础教育管理“权限过于集中，责任划分不明，效率低下，不利于发挥地方各级政府和人民群众办学和振兴教育的积极性”。国家教委和财政部于1987年6月共同制订了《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》，指出我国基础教育的大头在农村，基础教育是地方事业，把发展义务教育的责任交给地方，由地方负责，分级管理，“是从实际出发，推动基础教育更好地面向当地经济和社会发展的需要、稳步健康发展的需要”。