【摘 要】随着东莞市“三旧”改造工作的进一步发展，一些问题开始暴露，导致了“三旧”改造出现失控局面，亟需通过一定的手段，对“三旧”改造进行重新梳理。在这种背景下，本文提出了政策分区以及对各区进行差异化的政策管控，一方面把改造集中于城市真正继续更新的地区，另一方面对优质产业资源的保护与提升提供平台，再次对城市中的生态资源、历史文化资源等制定特定的保护政策。
【关键词】“三旧”；“三旧”改造；政策
一、研究背景
2013年，东莞市人民政府发布《建立健全常态化机制 加快推进“三旧”改造的意见》，总结经验教训，提出“三旧”改造十六字方针——“政府主导、规划管控、成片改造、计划实施”，解决了东莞“三旧”改造以往的小、散、弱问题，从最初的试点性工作，转变为东莞是一项常态性的制度安排与工作部署。新时期对“三旧”改造提出了新的要求，而其龙头把控，在于政策的创新。
构建“三旧”改造政策分区，实行差异化的政策管控是本轮“三旧”改造的重要新举措，通过划定政策分区的划定，一方面对不同地区去实行差别化改造政策，另一方面改变以往只拆不保的局面，对生态资源、历史资源、产业空间进行底线式的保护，对战略资源进行统筹预控。
二、实行差异化管控的目的和意义
（1）正确引导市场改造行为，减少城市更新过程中的市场不合理逾期
东莞市过去均质化的“三旧”改造，对所有地区实行统一的改造政策，改造项目的“遍地开花”，该改造地区没动力，不该轻易改造地区大动干戈。市场在缺少上层次统筹情况下严重失控。
通过合理的分区及差异化的政策导向，正是引导市场改造行为发生在预期的地方，减少不合理改造行为发生的重要举措。
（2）在城市更新过程中，严控城镇产业发展底线，生态底线
东莞前期“三旧”改造多以“自下而上”的方式进行，以激发地方与市场改造动力。各镇根据自身诉求划定“三旧”改造项目上报全市，并根据自身需求组织编制“三旧”改造单元规划，上层次规划管控、用地出让等并无严格控制。改造门槛过低，导致大量产业（包括优质产业项目）被改为房地产，有部分改造项目更位于生态区内。“三旧”改造过程中，应通过上层次专项规划，自上而下对重要产业聚集区、生态地区进行底线式控制，严格禁止或有条件地允许特定改造项目的发生，保护产业底线和生态资源。
（3）在城市更新过程中，保护城镇特色资源
东莞市过去的“三旧”政策缺乏对历史文化资源及其他特色资源的特殊保护要求。随着《东莞市历史文化名城保护规划》的颁布实施，对全市历史文化资源进行统筹，提出相应的保护要求。新一轮“三旧”改造工作将落实规划提出的历史文化资源以及其他特色资源进行划定，并落实相应保护措施，使“三旧”改造与传统文化、城市特色资源共生共荣。
（4）加强政府对城市更新的统筹力度，对战略性改造资源进行必要的预控
战略性地区、城镇重点地段、轨道站点周边地区等，需要政府投入大量资金进行基础设施建设的地区，政府应对此类地区进行统筹，拥有优先收储权。划定此类地区，利于政府对城镇战略资源进行预先控制，加强统筹力度。
三、“三旧”改造政策分区的构建
（1）构建思路
实现四个改变：从全市分散改造到核心区域聚集改造；从一刀切式改造策略到差异化多元管控策略；从市场自发改造到政府统筹改造；从偏重于地产类项目向各类型项目平衡转变。
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（2）政策区分类及管控要求
①产业保障区划定
为保障产业发展空间，由政府划定的一类政策分区，实现对特定产业集聚区的严格保护。产业保障区内应以工业、仓储、科研设计、公共设施用地为主，可适当发展金融保险、贸易咨询等设施用地。
区内应以工业、仓储、科研设计、公共设施用地为主，可适当发展金融保险、贸易咨询等设施用地。产业保障区内禁止工改居（按控规实施的项目除外），严控现状产业用地转换为其它功能（可转换为其它产业用地）。
②战略统筹区划定
政府确定需要进行战略统筹的地区。战略统筹区内的改造项目，由政府优先收储；政府确定不收储的改造项目，可自行改造，但需提供镇街政府同意不收储的函件。战略统筹区内的改造项目，由政府优先收储；政府确定不收储的改造项目，可自行改造，但需提供镇街政府同意不收储的函件。战略统筹区内，由政府收储的改造项目，在满足基础设施承载力的前提下，容积率指标可适当提高。
③改造核心区划定
镇街政府划定，可以进行商业、住宅开发的特定区域。除以产业类改造、公益性改造为主或经市政府特别批准的改造单元以外，改造单元应集中于改造核心区。
可以进行”工改居”、“工改商”的特定区域。除以产业类改造、公益性改造为主或经市政府特别批准的改造单元以外，改造单元应集中于改造核心区。
④生态保护区划定
生态保护区内，严禁拆除重建，镇街政府应对生态保护区内的现状建筑进行逐步的清退和复绿。对生态保护区内的现状建筑进行清退并复绿的，可获得建设量指标奖励，该指标可转移。主要按以下原则划定：落实和细化东莞市域层面改造要求关于核心生态资源保护的要求；考虑现状生态情况，现状优质生态资源纳入生态保护区；生态控制线规划确定的生态绿核、关键节点、廊道、片区隔离带，须纳入生态保护区；已批总规确定的成规模连片生态用地，需纳入生态保护区；各部门确定的严禁建设地区，需纳入生态保护区。
⑤历史文化及特色保护区划定
根据历史文化保护以及村落特色传承的要求，划定的改造保护区。
历史文化及特色保护区内的改造，应遵守历史文化名城、名镇、名村等规划的要求；应以综合整治为主，严禁大拆大建。历史文化及特色保护区内的改造，应服从文化保护和特色传承的需要，应与周边环境相协调。落实和细化“市域层面改造要求”关于历史文化及特色资源保护的要求；各镇街须结合东莞市历史文化名城保护规划，对全镇文物单位、历史建筑、特色村落等资源进行详细摸查，以此为基础划定历史文化及特色保护区，历史文化名城、名镇、名村、历史街区，广东省古村落，历史文化遗存较丰富的古村落等应纳入历史文化及特色保护区；省市名村；整体格局和风貌保存尚好，能够体现东莞历史文化特点的传统村镇聚落，如水乡特色村落、客家特色村落等应纳入历史文化及特色保护区。
四、结论与展望
“三旧”改造工作是一项复杂的系统性工程，关系到社会生活各个方面，绝非单独的几条政策创新所能应对，如何有效推进“三旧”改造，依然双转型和新型城镇化实践时期广东省是各级政府，各市镇领导的难题。本文对“三旧”改造政策的研究也仅处于初级阶段，关于政策分区以及差异化政策管控的问题，未来还需要进一步深入探讨研究。更重要的是，各镇区“三旧”专项规划修编完成后，“三旧”改造政策将面对具体的项目实践考验，其合理性及可操作性即将得到进一步验证。
参考文献：
[1]《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）
[2]《关于印发《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》的通知》（东府〔2009〕144号）
[3]尚明东.“三旧”改造问题分析及对策研究[D].华南理工大学，2012
[4]刘云刚，黄思骐，袁媛.“三旧”改造政策分析——以东莞市为例.城市观察，2011，2
[5]吴晓峰，彭建东.基于生态城市理念的“三旧”改造模式研究——以东莞市“三旧”改造为例[J].城市发展研究，2012，06：19-22
论文作者:李丽君
论文发表刊物:《低碳地产》2016年13期
论文发表时间:2016/11/16
标签：政策论文; 东莞市论文; 政府论文; 生态论文; 历史文化论文; 区内论文; 资源论文; 《低碳地产》2016年13期论文;