非中央集权化与教育质量——欧洲学制现代化路径、策略和问题，本文主要内容关键词为：学制论文,欧洲论文,化与论文,路径论文,教育质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在德国，当前公众对中小学和大学的意见，毫无疑问都认为，中小学和大学需要改革。学术专家、经济界代表、家长和政治决策者都一致认为，中小学和大学不能胜任从各种利益集团角度提出的要求和愿望。对中小学和大学各种批评千差万别，但各种利益集团在这一点上是一致的，即认为教育制度正处在失去同社会发展和国际发展相联系的危险之中。
对中小学和大学的批评没有什么异常之处。正像天要刮风一样，对学校的批评也一直伴随着学校的发展而产生，因此通常没有引起什么变化。深入的改革，比如学校组织的法规基础或课程、教师培训等改革是相当罕见的。当前的讨论之所以值得一提，是因为随着批评出现了一系列使中小学和大学适应未来的纲领和策略。不仅值得一提，而且令人惊奇的是，这些纲领和策略目前几乎在所有东西欧国家可以找到。这之所以令人惊奇，是因为关于中小学和大学的学术研究和公众讨论像教育决策一样在欧洲至今虽没有联网，此外各国教育制度千差万别，而他们的纲领和策略却如此相似。我想介绍两个核心策略，它们不但在德国学制现代化中，而且也在其他东西欧国家学制现代化中起着指导作用。
一、非中央集权化和自主权
学校现代化的第一个努力方向是决策权的非中央集权化。无论是地区和地方决策者还是教育机构本身，都在学校和课程设置方面获得了更多的自由。决策权的扩大延伸到了对学校和课程设置有直接和间接影响的一切领域。这方面包括使用和分配经费的决定权、对人员选拔和招聘的决定权、乃至对学校类型和各轨学校课程的决定权。这些决定权达到什么程度和地方决策者及各校决策者的权限如何，这两方面在各欧洲国家情况迥然不同，而在各国家内各地方也有所差异。
举例说，在德国大多数州各校有教学组织权、重点课程设置权、确定教师岗位和制订拨款预算权。直到90年代中期，教师由地区教育当局分配给各校，而现在学校教师委员会第一次取得了提出教师岗位空缺和可以从一批求职者中选拔的权力。过去各类型学校严格规定各年级必须开设什么课程，占多少课时，而现在各校在10-15%课程设置范围内可以自行决定重点放在哪里。特殊教育目标的确定（在学校法规范围内）和所谓周课时表，即各学科课时的分配，情况也同样如此。同时各校在年级和班级大小方面、在日常支出方面以及组织教师进修方面，各校的决定权也有了扩展。德国学校在与教师签订工作合同、聘任校长、确定由学校提供教育途径等方面没有决定权，这与英国、荷兰和波兰有差别。无论与教师鉴订协议还是确定学校类型都由社区和区县按德国16个州的总规定决定，这些州共同协商制定了部分总规定。
与其他欧洲国家相比，德国非中央集权化的程度和由此产生的变化较小。无论决策权的扩展、学校设置比重，还是取得某种学校毕业资格的年龄比率和成绩要求都没有变化。这在法国也差不多。虽然在巴黎的教育部把一系列决策权下放给了地方当局，但地方决策者仍然和过去一样受监督，其决策范围由总规定限制。与此相反，英国、荷兰各校拥有的决策权异常之大而广，而东欧各国，波兰、匈牙利、捷克和罗马尼亚的地方当局的决策权异常大。特别在东欧各国过去5年中的非中央集权化导致了整个学校教育制度的巨大变化和与传统的决裂。举一些例子说，在波兰、匈牙利和罗马尼亚设置学校、与教师签订工作合同、聘任校长已委托地方当局决定。在课程构建方面，学校决定范围比英国更大。比如罗马尼亚可以自己决定30-50%课程，波兰和匈牙利有20%开设新型学校的权力（职业技术高中、技术中学）。此外，在波兰伴随着非中央集权化产生了学校私立化，所有中学的40%变成了私立学校。
非中央集权化的起因是什么，结果如何？起因在东西欧是不同的。而当前可观察到和讨论到的结果也同样是不同的。在东欧各国（包括东德），“所谓转轨”和政治制度及政权结构的解体引起了人们对中央计划的强烈反感。国家将作出退让，以有利于公民具有更大自由活动范围，并更多地让位于“市场”或自己组织。波兰、匈牙利和罗马尼亚等国家所要求的这种退让，是伴随着国家财政危机而作出的。由于看到了国家潜在的财政危机，国家把维持中小学和大学的经费转交给了地方当局。而这反过来使地方当局对学校设置的建构产生了很大影响。在所有西欧各国起因不是国家的财政困境，而是导致非中央集权化的中央国家改革计划的经验教训。在所有西欧各国70-80年代取得的经验教训是，通过中央国制订改革计划来控制学校发展的作用不太好。改革计划或者因为在制订时发生政治冲突而失败，或者因为在实施改革计划时必须达成妥协而失败；或者付之实施拖得很长，以致计划在执行前已经过时了。一般而言，经验是，中央国家的改革计划，如果要卓有成效的话，需要把大量的精力耗费在官僚主义的核查上。这一经验的结果是，必须用另外形式来控制学校发展，以使它们能更好和更快地考虑对学校和教育改变着的要求。鉴于这一事实，即中央国家教育改革计划常常因地区差别而失败，很清楚，必须吃一堑长一智，并把改革责任通过决策委托转交给地方决策者。在德国，非中央集权化的策略得到了教育学论证。早在80年代初许多教师和学校抱怨，学生从其生活世界为教学带来的认知条件和动机差别越来越大，同一类型的学校所在地之间的学生表明差别越来越大。这种差别部分大到不再可以用内部分组教学来弥补了，而只能通过使教学目标和内容适应每个学生才行。否则有使教学对学生走过场的危险，使课程设置失去其教育效果的危险。因此要求给各校在教学组织上和课程上更大的自由空间。只有用这种方式才能达到使学校卓有成效，就是说，使尽可能多的学生达到教学目标。
非中央集权化的结果和可观察到的效果是什么呢？第一个逻辑结果是，随着地方决策者和各校决策范围的扩大，学校之间的差异增加了。如果各校可以决定它们课程设置的重点放在什么地方，那么各校之间的差别就扩大了。同样，这样一来在各校学生学习什么以及他们取得了什么知识和能力之间差别也扩大了。如果地方决策者可以决定教师的工作合同和工资，那么工作合同和工资规定将取决于教师职位的供求了。如果地方当局可以决定建立多少某种类型的学校，那么在学校设置上地区差别就会扩大，这样一来原则上也产生了青年人具有某种毕业资格的比重方面的差别。如果各地区和各校之间的差别增长了，那么逻辑上统一性也就减少了。这同时就产生了这样一个问题，在什么样一点上有必要保持学校设置和课程设置的统一性，如何最佳地达到这一点？
第二个逻辑结论是随着各校和地方决策者决策权和责任的扩大，对学校管理的要求也提高了。如果各校可以决定课程重点放在什么地方，那么校长和教师委员会必须衡量它们要做什么、能做什么和什么是使它们在观察学生和邻近同自己有竞争的学校时觉得有利的。如果地方当局可以决定学校数量和类型，那么它们必须考虑它们要在什么地方设立负担适当的学校，如何提供经费。随着自主权的扩大，规划、合作和监督的耗费，乃至对管理的要求也提高了。
什么是目前可以观察到的效果呢？在东欧国家，如波兰和匈牙利实行的决策权较大程度的非中央集权化，伴随着中央政府总规划比重减少，导致了学校设置和毕业资格方面地区差别的明显扩大。在波兰高等学校自由化之后，无数社区开办了自己的特色高等学校，它们由7至20名教师组成，而且他们部分是兼职开课。虽然公立中小学和大学的毕业资格受到偏爱，但公立院校只招收成绩特别出色的学生。同平均工资相比，所有东欧国家教师工资下降了，其结果是无数教师转入私营企业。虽然，特别是由于青年失业率高而决定了中学生比重的上升，但同时随着课程设置自由化对各种毕业资格评价的严重分歧形成了。上述结果导致这些国家的一些专家要求决策权的重新中央集权化，尤其是要求以国家总纲形式对学校设置质量、学校毕业资格和教师教育质量作出规定。
在西欧国家非中央集权化至今还未导致学校设置方面差别的本质性扩大，因为根据这些国家不同传统，地方决策机关和各校的自主权在很大程度上是受国家总纲规定限制的。在德国，根据各州享受文化自主权的传统，各州可以决定，它们以什么类型学校提供什么样的学校毕业资格和培训的毕业资格。学校类型的多样化却是通过各州协定限制的，这种协定将保证各种可以在学校获得的毕业资格在全国具有同等价值。为了保证这种等值，协定在中等教育第一和第二阶段毕业资格方面规定了两阶段学生学习的核心课程范围及其每一学科的最少课时量。要求在什么年级、什么学科有什么样的课时量和多少学年才能获得高校入学资格，这一切都对各州作出了规定。在由各州确定的多样化的学校类型内，社区和区县又可以决定它们提供什么样的学校，同时各州方针规定，学校根据儿童数量必须至少具有什么样的设备。在法国情况也相似，而很大的例外是，与德国不同，法国学校毕业资格是通过省范围内考试来确定的。诚然，这样一来，中等教育领域第一、二阶段的毕业资格的差别比要德国大得多。在欧洲国家比较中，英国地方自主权受总纲规定约束最少，而同时学习成绩检查制度却得到了最大发展。通过每年年级的国家统一测验，国家不断地考查各校在测验中好坏如何。校长和教师是按照学生测验如何而受到评价的。
如这些例子表明的那样，用来尝试保证学校设置和课程设置某种统一性的形式和手段是迥然不同的。自主权与学校和课程设置方面活动空间越大，保证等值的问题也越大。因此在所有西欧国家中可以看到的非中央集权化和活动空间扩大，其结果是造成了围绕着学校质量和确保质量的争论。这一争论伴随着引起了对学校管理要求和手段的讨论。而关于学校和教学的效果和效率的争论是与下面要谈的两个问题联结在一起的。这一争论特别在德国给教育政策讨论打上了持久的烙印。
二、教育质量与改革任务
在有关学校讨论中，历史地看富有传统的问题，是教学和学校的某种组织形式对学生学习结果的影响问题。随着决策活动余地的扩大，这个问题又沉渣泛起，因为如果可以选择各类学校的话，那么就会决定选那种从达到各目标来看最适合和最有意义的类型。在英国、美国和德国关于学校种种组织形式对学生学习成绩产生影响的经验研究表明，大多意见认为无法证明组织形式与学习成绩之间的关系，既不能证明某种类型学校对学生学习成绩有直接影响，又不能证明像班级大小、学校大小和对每个学生的支出直接同学生学习成绩有联系。根据这一研究，对学生学习成绩决定性的是这些因素：教师对学生教育目的的一致意见、对学生明确的成绩要求、教师对学生学习进步的观察和追踪、师生之间的信赖气氛、教师教育管理和校长的领导质量。关键似乎在于学校的质量。组织气氛、学校文化和在获得知识和能力方面的过程控制等，这些比种种组织形式更具有决定性。这一研究结果表明，学校成就的改善及其效果的改善首先取决于谋求导致更好地理解教育目的和与此有联系的对学生的成绩要求的途径，以及对改进教师工作动机和校长管理质量的途径的追求。
联邦德国各州所走的道路是迥然不同的。一些州指示其地方学校管理机构对学校作出相应的咨询，部分结合对教师给予附加金钱的成绩激励和特别是对校长在领导同事和小队工作问题方面的强化进修等措施。另一些州则承担学校组织发展方案的制定，并以短训班培养教师成为学校发展的主持人，以在这方面实现发展方案。有一个州建立了自己的教师进修学院。其余的一些州则建议把以往的以自愿为基础的教师进修改为义务进修。与英国或加拿大相比，这些努力是微不足道的。在这两个国家中建立了训练学校管理的国家研究机构和培训机构。
如早已对“组织发展”和“小队组织”两个概念作出的说明那样，改进学校组织的方案在很大程度上依赖在过去几年来经济领域有助于企业更具竞争力的做法。这一发展方向得到了教育经济学数据和论证的强有力的支撑，后者表明，在教育领域投入的财力和人力资源的效益是相当差的。其出发点是这样分析的：每位学生的相对费用在过去的10年中不断上升，而结果——按取得不同水平学校毕业资格的数量算——投入产出基本上或百分比上并没有得到改变。当学生总数由于人口出生发展而下降时，特别是州和社区的支出却反而上升了。与各管理层（社区、州和联邦）在其他领域的支出增长相联系，国家支出比重（占生产总值比重）和负债增长使国家出于经济政策原因而在所有领域提出了节约建议。
不压缩服务工作，在学校范围不压缩学校和课程设置，怎样能节约呢？经济工作所采取的最简单的途径是，检验生产产品的途径，看在什么地方可以通过生产途径的最优化而节约费用。把这转用到学校中来意味着首先要问，学校产品是什么，以便使维持学校的费用同学校办学的结果联系起来。迄今在操作中相反，学校费用特别是从需要的教师岗位出发来计算的。如果遵循经费投入效益标准，那么这种所谓投入控制（通过教学大纲、课程表、班级标准值和最小标准值）应当由结果取向控制来代替。这在学校范围内在多大程度上可能和允许，是一个早就在讨论的问题。事实是“结果取向经费控制原则”正在许多社区进行试验。同样，随着争论，成为首要的问题是：“学校到底应有什么作为，什么是其结果，它们用什么来衡量？”因此学校的产品质量成了首要问题，而且在人们越是想到给了地方决策者更多的学校和课程设置自由时，这一点就更突出了。但通过什么来衡量学校和教学产品的质量呢？
在德国TIMSS研究（第三次国际数学和自然科学测验研究）对确定如何理解学校和教学产品质量产生了持久影响。这一研究是在测验试题基础上对经济合作和发展组织国家中等教育第一、二阶段领域学生之间的数学和自然科学成绩作了比较。这一研究表明，德国学生在经济合作和发展组织国家中处在中下游（21个国家中第13位）。同样，在中等教育第一阶段可确定的成绩差异在中等教育第二阶段毕业班中进一步扩大了。从这一点出发，这一研究表明，在学业成绩和学习年限（直至完全中学毕业）之间以及在各学科课时和学生成绩之间没有联系。确切地说，这一研究的作者们证明了的猜测是，学生的成绩似乎取决于教学的教学论设计和教解题所用时间。
研究结果在德国部分被作为一种新的教育灾难来评价。这一点尤其是在学校增长了的支出背景下如此。这一研究结果导致了在联邦各州发展和制订了质量保障和评估的计划。这如何来理解，各州怎么办？为了了解各州内学生成绩的差异，一些州（16州中的4个）对各年级进行了州一级的测验。几个州（16州中的7个）作出了对各年级，特别是中等教育第一阶段各年级，必须进行比较的规定。通过比较应当了解各校之间的差别，同时应当制定成绩要求的水准。因此各州约定毕业考试试题，特别是完全中学毕业考试试题相互一致起来。所有这些计划，目的是了解和统一学校和教学产品质量，即以能测出的学生成绩或学科实际试题来衡量，不是以教育理论标准和思考来衡量。为了不仅通过数学和自然科学方面，而且也在诸如母语和外语课这些所谓核心课领域，更多地了解学生成绩，PISA研究（经济合作和发展组织国家国际学生评价计划）得到了使命。其除了应当了解学生数学和自然科学成绩以外，还应了解阅读能力和跨学科素养，以及提供对解决问题能力、合作能力和交际能力的启发。
同样，政策行政机构迄今基本上只是随着研究计划对这样一个关键问题作出反应：如何能通过教学来改进可测的学生成绩。简而言之，人们不知道，并因此提出了研究这个问题的研究计划和实验计划。除了在一些州中进行的模式实验以外，德国研究协会为此创议制订了一个研究促进计划，这计划的题目是“学校和教学的教育质量”，更仔细地探讨影响学生成绩尤其是数学和自然科学成绩的诸因素。在我想你们简短地介绍我自己在这重点计划中承担的项目以前，我想对学校制度现代化的各种努力作一小结。
学校制度现代化战略正在一个狭窄的目标四边形内运行。之所以说其狭窄，是因为对每一个个别目标的追求自然地导致同其他目标的冲突。决策权的非中央集权化虽然导致了学校和课程对社会的更迅速和更灵活的适应（对比中央国家形式制定的改革计划而言），但它造成了对学校和课程设置统一性要求和愿望的冲突，以及同学校和教学产品质量统一性要求的冲突。虽然强化了的各校在安排课程设置方面的自主，一方面是需要的，以便在学生处在认知、社会和动机条件下把他们从所处的地方接纳下来，并对他们进行更强的个别化的教学。另一方面，这一目的却是往往与统一成绩标准的要求冲突的。较高效益的要求和高效果而尽可能少投入的要求，是由一系列毕业资格和可测的学习成绩决定的，往往是同扩大地方当局决策权以及同要求重视的各校自主相冲突的。最后对卓有成效的教学的认识同迄今提出的效益标准的冲突也不小。以往形成的中间环节不能减少冲突，且部分使冲突更加尖锐化。因此各校的组织咨询应当在根本上有助于在对教学效果的研究结果上改进组织气氛和学校结构，期间首先应当有助于学校按照可测的学生成绩改进它们的结果。如果在非中央集权化进程中改进了的学校管理应当关注学校内部组织尽可能出色地胜任顾客（即学生）的需求，那么在结果取向的学校控制进程中增加了这样的使命：就可测的学生成绩和学校毕业资格来看人力资源和财力资源的最优化。