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财政部财政科学研究所所长贾康认为，地方债务“仍然处于绿灯区”，“某些局部接近黄灯的边缘”。
6月27日，国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会作2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时透露，截至2010年底，全国地方政府性债务余额已超过10万亿元，这是我国有关地方政府性负债规模的第一个全面的摸底数据，令人咋舌，存在一定的风险。
风险扑面而来
所谓地方性政府债务，是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
早在1979年，我国就已经出现了地方政府性债务，后来，由于对地方政府承付的兑现能力感到担心，地方债被有关部门叫停。从1995年实施至今的《中华人民共和国预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，可在实际操作中，由于经济发展对融资的需求非常迫切，多年来，地方政府一直或明或暗地以各种方式举债。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，地方政府以潜规则强制替代明规则这样一种方式，形成了为数可观的隐性负债，这是因为现在地方税体系没有成形，阳光融资制度也没有有效地支撑地方的筹资机制。地方债务有合理性，也有明显的不合理性，特别是在这种分散、不透明的情况下，它积累的风险不可小视。
审计人员按照不同类别所占的债务数额与财政收入一一比对，审计署财政审计司副司长马晓方认为，“现在，我们的债务还是在一个可控的范畴之内”；财政部财政科学研究所所长贾康也认为，地方债务“仍然处于绿灯区”，“某些局部接近黄灯的边缘”。
不过，总体而言。虽说地方政府性债务风险尚在可控范围之内，但部分地区特别是县一级仍存在一定的风险，主要来自三个方面：
一是举债缺乏规范。地方政府举例没有严格的决策程序，往往是靠行政首长拍脑袋想当然决策，因此随意性较大。大部分债务收支又未纳入预算管理，成为地方政府的小金库，极易滋生侵占挪用的腐败现象。有的搞违规担保，以政府公职人员的人头经费作担保，直接侵害公职人员的切身利益。2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规为464.75亿元债务提供了担保。而且大部分债务被投向资本市场、房地产和高能耗、高污染、产能过剩项目，搞所谓超常规飞跃，制造大量经济泡沫。经济欠发达的地区如果不能够借新债还旧债或者中央转移支付力度不够，某些地方政府有可能会出现债务违约，影响社会稳定。
二是偿债能力较弱。从债务余额与当年可用财力的债务率来看，有的地方政府负有偿还责任的债务率已高于100％，也就是说，当年的财政收入只够用来偿债。部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，国家审计署的权威统计表明，至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。有了土地作抵押，银行不怕地方政府“赖债”，银行可以放心地成为地方政府印钞机。从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90％以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64％，有387所高校和230家医院的借新还旧率超过了50％，还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元，为此一些地方已安排441.38亿元财政资金来偿债。
三是融资平台鱼龙混杂。根据刘家义审计长的报告披露，至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。审计的6576家融资平台公司中，有358家存在借新还旧问题，借新还旧率平均为55.20％；有148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26％；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。有的融资平台其实就是一个草台班子，三两个人夹着皮包，到处游说，拿佣金，吃扣点。
举债机制失控
地方政府性债务的形成是有其一定的原因，主要是举债机制失控。
首先是经济快速发展所致。近些年来，由于中国的城镇化进程的加速，大搞基础建设设施，许多公共事业无米下锅，需要举债为之。地方的融资需求不断递增，为满足地方经济发展需要，国家批准地方搞了投融资平台，政府于是用土地等为质押通过融资平台从商业银行大量借贷，大搞城市基础建设。而每届地方政府为了政绩，各自为战，政策缺乏统筹，缺乏连续性，只管借，不管还，或者拆东墙补西墙，恶性循环，地方债务就像滚雪球一样，越滚越大。特别是为解救金融危机，配合国家4万亿投资救市计划，各地的配套资金中有不少是通过融资平台获得。由于巨额资金短期迅速投放市场，造成一些项目没有经过严格认证、认真审评就匆匆上马，有很大一批经营性项目根本就不具备盈利能力，这就造成了大量资金的盲目投入。再加上管理松懈，账目混乱，很多资金流向都难以摸清，致使地方债务负债率迅猛提高。
其次是财政主体多元化所累。眼下，多级地方政府都具有财政的收支权，在其行政运行中都可以找到财政行为的痕迹。按照规定，只有财政部门才有政府收支的管理权。但是在当下的中国，拥有财政收支管理权以及财政行为的机构，非财政部门一家。而财政收支不等于政府收支。通常所说的财政收入，是指纳入政府的一般预算范围内的收支。还有其他意义上的收支并没有纳入政府一般预算范围中，指制度外的政府收支。财政部门很难对这部分预算外政府收支进行统筹和规划。因而几乎所有政府部门都有财政行为的思维惯性，自然就延伸到政府的举债行为。不仅财政部门可以举债，其他部门也可以举债，大家一哄而上。只要有财政收入和财政行为的部门，就会举债。很多政府部门甚至可以绕开财政部门的监管而举债。谁能将银行的钱挪到本部门的名下，谁就有本事。
再次是受现行的官员政绩考核机制所囿。地方政府性债务最大的风险就是地方官员像走马灯似地换来换去，有的地方政府官员在一个届期内就会换几茬人，急功近利的短期行为，驱使地方政府官员毫无顾忌地搞“债务政绩”，反正借债不用自己还，也没有揣到自己的口袋里，而债务堆积起来的政绩让上级看了又很“受用”、“养眼”，为领导争得面子。至于这些辉煌政绩之后的债务，一般情况下无人穷根究底，这也是官场潜规律，大家心知肚明，不必挑明。
五道篱笆保债务安全
要想保地方政府性债务安全，必须扎起五道篱笆：
其一，积极稳妥地处理存量债务。按照“谁家的孩子谁家抱”的原则，区别不同情况，努力清偿债务，谁举债谁负责。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债无力、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险，紧急情况下，上级政府可对下级政府搞财政转移支付，以解燃眉之急。
其二，继续推进融资平台公司的清理规范。各地应进一步贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。今年是“十二五”开局之年，要坚决防止有的地方借“十二五”开局盲目铺摊子、上项目，形成新的浪费和风险。
其三，建立规范的地方政府举债融资机制。要实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。要建立第三方评估机制，将地方债务的风险克服在萌芽阶段，避免地方政府官员主观臆断的决策风险。
其四，适当发行市政债券。要建立起合法合规的地方债务融资方式，通过修改《预算法》，允许地方政府发行以投资项目为目的的市政债券，让地方政府性债务从地下转到地上。要在市场化的投资评估与信用评级的基础上，确定市政债券的规模与利率，吸引广大投资者购买，同时开放资本市场化交易投资，让市政债券进入资本市场进行流通交易。以规范化的资本市场化运作替代隐形债务的巨大风险，让市场力量来约束地方政府所内涵的体制性投资和信贷冲动，从而将地方债务风险限制在可控范围内。
其五，保持官员相对稳定。官员频繁调动，政绩冲动激发短期行为，前人借债后人还，一茬接一茬。因此，要科学考核官员，既要看表面的政绩，又要看政绩来源。而且对官员的调动特别是民选官员不能随意调动，至少要干满一届，这样就可抑制官员随意举债的冲动。对热衷举债的官员，不要轻易挪动其位置，要加强离任审计，要责成其努力化解债务风险。
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