中国航运市场准入政策，本文主要内容关键词为：航运论文,中国论文,市场准入论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
航运业在中国是国民经济活动的一个组成部分，对经济发展起着重要作用。中国的总体航运政策是根据国家经济发展战略制定的，而有关航运市场准入方面的政策主要来自于国家的外商投资政策。自1978年实行对外开放以来，中国的航运业也在不断地进行改革，市场正朝着越来越开放的方向发展。
改革开放以来，为使航运市场符合新的经济发展需要，有关部门颁布了一系列航运法规。但由于中国的经济体制处在从计划经济向社会主义市场经济的转轨过程中，有关的法规尚不健全，政策并不完全是通过法规的形式制定的。因此，有限的现行法规难以全面地反映政策全貌。鉴于此，本文除介绍有关法规外，对某些政策的解释在一定程度上是基于作者通过参与实际管理工作取得的经验。
本文所指的航运业包括三部分内容：国际海上运输（班轮和非班轮）、航运辅助服务（如船舶代理、货运代理、集装箱站和货物装卸等）以及港口服务。有关市场准入的政策主要从以下三方面阐述：准入货运、商业性存在和国民待遇。在此之前，本文先简要介绍国家总体外商投资政策。
一、国家外商投资政策
改革开放以来，政府认识到为促进国民经济发展充分利用国际市场资金的重要性和适当引进外国先进的技术、产品和服务的必要性，因此在中国的经济发展战略中外资越来越受到重视。在过去的18年中，为给外国投资者创造一个良好的投资环境并保护他们的合法权益，政府制定了一系列法规。通过这些法规，中国外商投资的基本政策可概括为以下几点：
第一，允许外国投资者在广泛的领域进行投资。1995年国务院通过并于1997年修订的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》详细列出了对外开放行业，其范围十分广泛，包含了从农业、制造业到服务业的各个领域，其中包括航运业及其辅助服务。
第二，国家根据国民经济和社会发展的需要指导外商投资方向。根据上述两项文件，外商投资项目分为四类：鼓励类、允许类、限制类和禁止类。外商可设立独资企业从事鼓励类项目。《中华人民共和国外资企业法》规定了具体措施。对于多数航运服务所属的限制类项目，外商一般可与中国合作伙伴设立合营企业从事有关业务，《中华人民共和国中外合资企业法》和《中华人民共和国中外合作企业法》对合营企业分别作出了具体规定。
第三，对在华设立的外商独资企业和合营企业（以下简称外商投资企业）实行税收优惠政策。该政策特别体现在企业所得税方面，根据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，从事鼓励类项目或设立在鼓励外商投资地区的外商投资企业的所得税税率比同类中资企业低许多。另外，在符合一定条件下，外商投资企业还可享受税收减免的优惠待遇。
二、准入货运
航运服务的基本功能是由海路把货物从一地运到另一地，因此任何对准入货运的限制都将影响市场自由准入。货运限制措施一般分为三类：货载保留、货载份额分配和货载优先。尽管货载优先带有歧视性质，由于在实践中它与货载保留的界限有时很难分清，因此本文将货载优先与货载保留一并讨论。
1.货载保留与货载优先
货载保留和货载优先均是单边措施，其目的是通过为本国承运人提供稳定的货载以提高本国的航运能力。由于货载保留和货载优先可决定外国承运人是否或在多大程度进入一国货运市场，因此无疑是市场准入的最大障碍。
中国从未以法规的形式规定货载保留或货载优先措施。但在计划经济时期，政府部门有时会采取行政手段鼓励托运人使用国轮。这种做法一直持续到航运改革前。中国的航运改革始于80年代中期。1984年，国家决定改革当时的航运管理体制，改革措施主要集中在改变僵硬的货运管理方法并引入竞争机制。其主要目的是配合国家整体经济改革，使航运业更好地为国民经济发展服务。
当时一项重要的政策变化是关于外贸货物的运输安排。1988年，国家有关部门通过的一项重要改革措施完全对外放开了中国的货运市场。根据该措施，政府不再为中外籍船舶分配承运份额，也不再通过行政手段规定国内承运人的货运量，并且鼓励承托双方按正常的商业做法直接商定运输合同。至此，中国废除了所有货载保留和货载优先做法。这标志着中国航运市场在很大程度上不再受政府干预控制。
2.货载份额分配
货载份额分配是另一种限制准入货运的形式。通常的做法是两个国家通过双边协议将他们之间的海上货物运输按一定比例保留给双方的船舶。除双边协定外，《联合国班轮公会行动守则公约》也有关于货载份额分配的规定，即4-4-2原则。
货载份额分配普遍存在于各国，中国也不例外。中国是《联合国班轮公会行动守则公约》的成员国，同时在与51个国家签定的双边海运协定中6个含有货载份额分配规定。但由于在实践中这些协议很难执行，所以他们对其他国家的影响很小。另外，由于没有中国航运公司加入任何班轮公会，《班轮公会守则》的4-4-2货载分配原则在中国也不适用。目前中国已不再签署这类协议，在1996年中泰续签海运协定时便删除了有关货载份额条款。可以预见，其他协议也将被逐步取消。
3.沿海运输
在准入货运方面，中国的开放政策并不局限于国际运输，同样也体现在国内市场上，有关沿海运输方面的规定便是一个很好的例子。由于主权、经济和其他原因，大多数国家一般只允许本国承运人从事沿海运输。
在中国，《中华人民共和国海商法》（1993年生效）对沿海运输问题作出了明确规定，其第4条规定：“中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航，由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。”应该注意的是该项法律并没有解释船舶所有权问题，因此有关沿海运输问题同时还应参考1995年生效的《中华人民共和国船舶登记管理条例》。根据该条例，中外合营企业所有的船舶有权在中国登记悬挂中国国旗。所以，从法律上讲外国航运服务提供者可通过合营形式从事中国的沿海运输。
4.班轮运输
海上货物运输市场一般有两种组织形式：班轮和非班轮。管理这两个市场的政策往往有很大不同。非班轮市场相对来说比较自由，允许自由准入货运就可保证市场准入。相反，由于班轮市场具有很强的公共性，一般均要受到政府的管理。但如果对经营班轮运输限制过多，则可能会构成市场准入的限制，从而使自由准入货运失去意义。因此，在讨论准入货运时也应提到班轮管理问题。
虽然班轮运输在世界上已有一个多世纪的历史，但从管理角度讲，如何管理班轮运输对中国海运主管机关是一个相对较新的问题。直到1990年交通部才颁布了第一个管理班轮市场的法律文件《国际班轮运输管理规定》。根据该规定，希望从事挂靠中国港口班轮航线的外国航运公司可通过地方代理向交通部提出申请。应该认识到，在向市场经济转轨过程中，在某些情况下政府的宏观调控是必要的。
三、商业性存在
本文中，商业性存在系指建立任何形式的航运经济实体，如设立法人实体或分支机构。由于在某些情况下航运服务提供者为有效地开展业务必须在服务消费国建立商业性存在，因此与准入货运的措施一样，商业性存在方面的管理规定同样会带来市场准入的限制。
1.舶舶登记和船公司
航运业的商业性存在首先会产生船舶登记问题。从理论上讲，一个完全开放的航运市场应允许外商设立船公司并经营悬挂该国国旗的船队。方便旗制度是一个老问题，各国对方便旗给世界航运业带来的负面影响早已有所认识。
虽然中国不是一个方便旗国家，但根据前文提到的有关现行法规，外国投资者仍可在中国登记船舶。《中华人民共和国船舶登记管理条例》第2条规列出了可在中国进行登记的船舶，其中包括依据中国法律设立的主要营业所在中国境内的企业法人的船舶。但是在该法人的注册资本中有外商出资的，中方投资人的出资额不得低于百分之五十。
合营形式对中国航运业来说并不陌生，早在50年代中国政府和波兰政府就成立了中波航运公司。几十年后的航运改革再次从法律上确认了航运合营企业的地位。《中华人民共和国中外合资经营企业法实施细则》于1983年颁布后，交通部于1990年颁布了《从事国际海运船舶公司暂行管理办法》。该办法明确规定了设立中外合营航运公司的审批程序，从而在法律上澄清了合营航运公司的地位。
2.分支机构
实际上，对船舶登记条件的限制并不影响航运公司从事与他国有关的业务。航运公司最关心的不是在他国设立船公司而是设立为本公司从事商业活动的分支机构，这对从事班轮运输的航运公司尤为重要。限制设立分支机构将在很大程度上影响航运企业进入他国市场的机会。
中国航运业有关外国航商商业性存在的政策主要来自于国家总体外商投资政策。目前，中国没有关于外国企业在华设立分公司的法律，而且根据《中华人民共和国外资企业法》、《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，航运业不属于鼓励外商投资的项目。这给航运主管部门在处理这方面问题时带来一定困难。
尽管缺乏法律指导，中国航运主管部门考虑到了航运业的特殊性，在处理外国航运企业在华设立分支机构方面表现出了很大的灵活性。至今，中国已与一些国家达成协议，允许他们的船公司在华设立独资子公司，为母公司从事揽货、签单、结汇和签订服务合同等业务。这反映出中国航运决策者们对市场准入问题的开放态度，同时对进一步开放中国航运市场有着重要意义。
3.辅助服务
传统的航运概念往往过分注重其海上运输的功能而忽略了其他辅助性业务，如船代、货代、集装箱站等。航运发展的新趋势表明，这些辅助服务对发展一体化的运输体系起着越来越重要的作用。
中国航运主管部门注意到了这种发展趋势，改革开放措施同样也扩大到这些辅助行业，特别是与集装箱运输有关的服务。1990年国务院颁布的《国际海上集装箱运输管理规定》允许外商在华设立合营集装箱运输企业，从事集装箱装卸、中转站等服务。
此外，交通部在最近几年还通过了其他一些有关航运辅助业的开放措施，其中包括允许外商在华设立合营企业从事货物装卸、仓储、拼装箱等业务。1995年经贸部颁布的《外商投资国际货物运输代理企业审批规定》允许外商以合营形式在华从事国际货运代理业务。在《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》中。货运代理、船舶代理等航运辅助服务被列为允许中外合资经营的行业。
总的来说，改革开放以来中国航运业有关外商投资方面的政策发生了很大变化，目前除在辅助业有合营的要求外，无其他限制。
四、国民待遇
国民待遇问题实际上是竞争力问题。对国内外企业采取不同的待遇会影响他们的竞争地位，享受不到国民待遇会降低市场准入的价值。
1.港口服务
改革开放以来，外国籍船舶在中国的待遇得到了很大提高，这一点特别反映在港口服务方面。1992年以前，中国港口对外国籍船舶征收的港口使费比中国籍船舶高，外国承运人认为这种做法不利于他们与中国籍船舶公平竞争。1992年，中国政府改变了这种做法，并从当年4月1日起统一了中外籍船舶港口收费标准。这项措施出台后，外国船舶在中国已享有完全的国民待遇。
2.税收
税收政策是衡量是否给予外国企业国民待遇最重要的标准。在中国，外商投资企业不但享有国民待遇而且还享受优惠待遇，该政策同样适用于航运业。根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，中资企业的所得税税率为33%，这是对外商投资企业规定的最高税率。《中华人民共和国外商企业和外国企业所得税法》规定如果外商投资企业设在特定地区如沿海城市或经济特区，税率则分别降为24%或15%。另外，某些外商投资企业还可享受减免所得税的优惠待遇。《中华人民共和国外商企业和外国企业所得税法》第8条规定：“对生产性外商投资企业，经营期在十年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。”
通过比较中资企业和外商投资企业在所得税方面的规定，可以非常清楚地看出，外商投资航运企业在中国享受了非常优惠的待遇。
3.补贴
除国民待遇外，还应该提到补贴问题。补贴是航运业的普遍现象，补贴可降低航运公司的营运成本，导致不公平竞争。
中国航运业的开放政策还反映在无补贴政策。如中国商船队发展到一定规模后，国内航运企业不再享有任何形式的政府资助。
政府采购也是一种补贴措施。在航运业政府采购主要表现在“政府货物”问题上。不同国家对“政府货物”有不同定义，有的包括的货物种类很广。在这方面，中国没有“政府货物”的规定，所有商业货物均放入市场供自由承运。
上文总结的有关政策反映了中国政府对待外国航商进入中国航运市场的基本态度。虽然有关政策涉及到了航运领域的大部分活动，但仍不完善。运输业的新发展已使航运业进入了一个新时代。随着新技术的出现，特别是引入集装箱和多式联运概念，航运业已不再是一个孤立的、把货物从一地运往另一地的过程，而已成为物流活动的一体化部分。考虑到这些发展变化以及班轮运输的组织结构变化，中国有关航运市场准入的政策尚需不断完善。
航运是国际性很强的行业，目前，国际社会尚无有关航运市场准入的国际规则，世界贸易组织的海运谈判并未取得成功。但谈判的失败并没有影响中国政府有关航运市场准入的政策，这从世界贸易组织海运谈判结束时在许多国家撤消了他们的承诺的情况下中国仍然保持其承诺这一事可以得到证明。作者认为，随着中国经济改革的不断深化，中国的航运市场一定会更开放。