德国广播电视的法律框架和监管体系，本文主要内容关键词为：德国论文,广播电视论文,框架论文,监管体系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G229.561文献标志码：A文章编号：1672-8580（2007）04-0006-05
根据德国媒介调查委员会（KEK）的频道目录，2004年，德国本土共有85个电视频道（境外注册国内落地的电视频道不包括在内）。所有电视频道共分两大类，一部分属于德意志公共广播电视联盟（ARD），就是我们所说的公共电视；另一部分属于私人经营的电视机构，也就是商业（私营）电视。德国没有国营电视机构（“德国之声”虽然是国家拨款，但是基本管理结构仍然采取公共体制）。德国广播电视的法律框架和监管体系呈现出地方性和社会化的基本特征。
一、德国广播电视的法律制度
2002年出版的德国《广播电视法规大全》[1] 开篇第一句话就是：“广播电视法，就是转化为条款的政策”。在德国，广播电视制度和政策最全面和最真实的体现者就是其法律制度。
1.德国广播电视的基本法律框架（附下页）
表1 德国广播电视的基本法律框
A、德意志联邦基本法（宪法）及欧洲联盟关于广播电视的法律和协议
B、联邦法规：
《德国之声法》
C、州法规
C-1：州际协议 C-2：各公共广播电视机构的法律C-3：各州媒介法和广播电视法
广播电视州际协议 巴伐利亚广播电视台法 巴登·符腾堡州媒介法
ARD州际协议
黑森广播电视台法 巴伐利亚州媒介法
ZDF州际协议
中德意志广播电视州际协议 柏林-勃兰登堡广播电视合作协议
德意志广播州际协议北德意志广播电视州际协议 不来梅媒介法
广播电视收费州际协议 东德意志广播勃兰登堡法
汉堡媒介法
广播电视财政州际协议 不来梅广播电视台法
黑森州私营广播电视法
青少年媒介保护州际协议自由柏林广播电台法
梅克伦堡·前波莫瑞州广播电视法
媒介工作州际协议 西南德意志广播州际协议
下萨克森州广播电视法
西德意志广播电视台法 北莱茵·威斯特法伦州广播电视法
莱茵兰·法尔茨州媒介法
萨尔州广播电视法
萨克森州私营广播电视和新媒介法
萨克森·安哈尔特州媒介法
施勒苏益格·荷尔施泰因州广播电视法
图林根州广播电视法
D：其它：跨国协议
德国广播电视法律法规分为4个层次：第一个层次（表中A部分）是作为基本原则的宪法和欧盟法规；第二个层次（B）是联邦法规，由于德国只有一个“德国之声”广播电台是国营广播机构（国家财政预算供给，管理经营则是公共模式），所以联邦层次只有一个《德国之声法》；第三个层次（C）是联邦州一级的法律，由于广播电视的组织和管理权是在联邦州的手中，所以这一级的法律（协议）众多，是广播电视法律体系的主体，州一级的法律又可以分为联邦州之间的州际协议（表中C-1部分）、各公共广播电视机构法律（C-2）和商业广播电视法律（C-3部分）三个部分；最后一个层次（D）是国家之间的广播电视协议，主要是针对联邦各州或电视机构与境外机构共同建立欧洲电视文化频道（ARTE）和3Sat卫星频道的两个协议。
无论对于公共还是商业广播电视，都不存在联邦一级的法律。这是因为广播电视的立法权在各州，联邦无权出台广播电视法规，同时也没有组织和监管广播电视机构的权力。另外，国家之间关于建立“欧洲文化频道”和“3Sat”的协议侧重于操作方面，不会对广播电视基本法律原则产生什么影响。因此，德国广播电视的法律体系的主体只有两个层次，一个是基本法和欧洲法关于新闻自由和广播电视的基本原则和协议，这个是基础，其中尤以“基本法第五条”作为德国广播电视法的“中心准则”（zentrale Norm）；另一个是联邦州关于广播电视的相关法律和协议，这个是主体。
2.德国广播电视事业的立法权属于地方
立法权问题是广播电视制度体系中的核心问题，谁拥有了立法权，实际上就拥有了对广播电视活动进行组织和监管的权力。比如在中国，采取的是主管部门立法的形式，国家广播电影电视总局不仅掌握了对广播电视事业立法的权力，同时也是行业的组织者和监督者。
二战后西德颁布的《德意志联邦基本法》（相当于宪法）在73条第7项中，确定邮政和电信事业立法权在联邦，如果广播电视事业属于电信领域，其管理权自然在联邦；但是宪法又规定，文化事业属于各联邦州的“文化主权”，如果广播电视事业属于文化事业，其管理权则在联邦州。但是，基本法并没有对广播电视事业的属性作出规定。正因为如此，导致了60年代前后广播电视秩序的混乱，一方面各联邦州公共广播电视机构秉承军管区公共制度的传统，实行“行政自治”；另一方面，联邦政府在总理阿登纳的推动下积极地筹备自己的电视公司（即所谓的“总理电视”）。
“总理电视”的出现使得问题激化到必须解决的地步，最终导致了联邦宪法法院的“第一个电视判决”，该判决判定“总理电视”违宪，并通过宪法解释的方式确定了广播事业的主管部门。判决认为，“德意志联邦的广播电视与联邦无关，只是各联邦州的事务”，而“面向国外的广播电视的提供是联邦事务”[2]。
该判决指出，“所谓第73条第7款意义上的邮政和电信事业只包括——当人们收看接收到的广播电视节目——广播电视的传输技术，而不包括音像技术。”并且“第73条第7款并没有赋予联邦这样的权限，去管辖进行广播电视的组织行为和运营者。”①
联邦宪法法院确认广播电视事业属于各联邦州的“文化主权”领域，只有各州政府才有权组织和监管广播电视事业。对于全国性或跨州的广播电视事务（组织和监管），则应该由相关各州政府通过协议的方式统一意见。因此，在德国广播电视法律体系中，有关联邦（全国）层面的法律都是以“州际协议”的面貌出现的，这是德国公共广播电视制度独具特色之处。
3.宪法法律框架
前文提到，德国广播电视法律体系主体上是由两个层次组成，一是宪法层面的基本原则，另一个是联邦州层次的法律规定（包括州际协议和各州广播电视法或媒介法）。
德国广播电视法规在宪法框架内的又有两个重要环节：一个是宪法《德意志联邦基本法》关于新闻自由的相关规定；另一个是联邦宪法法院（法庭）就涉及宪法诉讼的具体问题的判决及对宪法的补充解释（违宪审查），作为联邦的最高法院和宪法机构，联邦宪法法院成为阐释贯彻宪法关于公民基本权利中言论、出版和广播电视自由的最高机构。
广播电视事业的宪法原则：基本法第五条。
在德国广播电视法律体系中，最重要也是最根本的原则就是“基本法第五条”——对于公民的“言论、出版自由，广播电视、艺术和科学的自由”的规定。可以说，其他媒介法和广播电视法都是对这条原则的“制度化”和“具体化”。
《德意志联邦基本法》第五条的具体内容如下：
第5条：言论、出版自由，广播电视，艺术和科学的自由。
人人有权通过语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的意见，并通过公开的来源不受阻碍地获得信息。保障出版自由，以及通过广播电视和电影进行的采访自由。不能进行新闻检查。
该权利受到普通法法规，关于青少年保护的法律规定以及个人名誉权的制约。
艺术和科学、研究和学术是自由的。学术自由与对宪法的忠诚并行不悖。
由于该条款在指导实践方面过于抽象和笼统，所以联邦宪法法院在后来的判决中对它逐步加以完善和具体化，其中最重要的是引申出“自由的公共舆论的形成”和“自由的个人观点的形成”两个概念，并把他们作为媒介制度安排的基本宗旨和目标②。
关于这两个目标的意义，“联邦宪法法院认为，对形成自由的公共舆论的保障，是为了实现和促进民主；对形成自由的个人观点的保障，是为了表达个性”。③ 简单地说，法律要求保障自由的公共舆论和个人意见的形成，实际上就是要求发挥媒介在实现和促进公民的民主和自由权利上的作用。
违宪审查：联邦宪法法院的判决。
由于基本法对于新闻自由的规定不可能十分具体，因此面对具体的广播电视政策，比如广播电视的立法权、法律性质、财政来源等等问题，不同利益集团都有各自的理解，并且在实际操作中往往造成争议和诉讼。如果这些问题在各级有关法院中难以解决，并且同时涉及宪法原则的遵守问题，那么最后的决定权就在联邦宪法法院的手中。联邦宪法法院由两个判决委员会组成，各有8名法官，法官由联邦议院和联邦参议院各选一半。这种组成保证了决策机构的多元化和民主性。
联邦宪法法院的判决基本上分为两个部分，一是“判决词”，内容是该被诉行为符合宪法规定或者违宪；另一个是“理由”，就是结合基本法框架，对具体问题进行解释。由于它的判决和解释具有最高的权威性，因此往往会成为该领域基本的指导原则和行为准则。
自从“第一个电视判决”以来，联邦宪法法院一共做出了8个“电视判决”，在德国广播电视制度发展和变革中起到了“纲举目张”的关键性作用。这8个电视判决及其主要内容是：1.1961年关于联邦建立“德意志电视有限公司”的判决（BverfGE12,205），解决了广播电视立法权的问题；2.1971年关于广播电视公共事务性质的判决（BverfGE31,314），确定了德国广播电视“公共法权”的性质；3.1981年关于萨尔州私营电视的判决（Bver-fGE57,295），确定商业电视不符合当时社会需要（理由是频率和财力有限）；4.1986年关于下萨克森广播电视法的判决（BverfGE73,118），确立了德国商业和公共双重广播电视体制；5.1987年关于巴登·符腾堡州媒介法的决定（BverfGE74,297），对公共和商业电视提出了不同的要求，强调公共电视的“支柱”地位；6.1991年关于西德意志广播的判决（BverfGE83,239），提出在双重体制下必须保障公共电视“基本供给”的实现；7.1992年关于黑森州广播的判决（BverfGE87,187），规定了公共电视混合性的财政收入中，广播电视费应该作为主体；8.1994年关于广播电视费用的判决（BverfGE90,60），强调保证公共电视的独立性必须从财政来源上加以保障，确立了KEF在财政体系中的核心作用。
4.联邦州层面的广播电视法规
联邦州层面的广播电视法规分为三个部分，一个是各联邦州之间就联邦事务和开办全国性广播电视频道缔结的州际协议；另一个是各公共广播电视机构法律；第三个是各州针对商业广播电视制订的广播电视法或媒介法。由于篇幅有限，本文只涉及最为重要的“州际协议”这个部分（公共电视和商业电视的基本原则都在其中进行了规定）。
目前，德国全境适用2005年4月1日生效的“在第8次广播电视州际协议修订案框架内的广播电视法律州际协议”，在法律文本中，各法律协议的顺序如下：1.《广播电视州际协议》；2.《ARD州际协议》；3.《ZDF州际协议》；4.《德意志广播州际协议》；5.《广播电视收费州际协议》；6.《广播电视财政州际协议》；7.《青少年媒介保护州际协议》；8.《媒介工作州际协议》。
在8个州际协议中，《广播电视州际协议》最为关键。该协议“包括公共广播电视和私营广播电视，在统一后德国各联邦州的范围内，在一个双重的广播电视体制之下，必须遵守的基本规则。”④ 因此，该协议不仅是公共电视必须遵守的行为规范，而且是德国境内所有广播电视机构、所有参与广播电视活动及监管行为的组织必须遵守的法律。
《广播电视州际协议》之所以重要，还因为它是其他7个州际协议的总纲，在电视机构、财政、收费、青少年保护等问题上，由它提出总的原则，然后通过其他7个协议具体落实。余不赘述。
二、德国公共广播电视的监管模式
按照宪法和法律的基本精神，德国公共广播电视的监管形成了以社会监督为主，政府依法监督为辅的管理模式。政府可以从两个方面对公共广播电视机构造成影响，一是审批收视费的征收标准；二是对公共广播电视的违规行为进行经济上的处罚，但是不能干预电视机构的人事、宣布电视机构破产和停止这些机构的运转。因此，政府在对广播电视的监管责任方面处于次要地位，社会化的监管模式占据了主导地位。社会化的监督体系则分为体系内监督和体系外监督两个部分。
1.体系内的社会化监管：电视（广播）委员会
每个公共广播电视机构在行政上都是独立的，设有电视（广播）委员会，它是德国公共广播电视组织结构中最关键、最核心的部门，担负着“基本的选举、决策和监管功能”（grundlegende Wahl-,Beschlu? -und Aufsichtsfunktionen）[3]。电视委员会的成员来自于社会各个集团、地区和阶层，它不仅是最高权力机构，也是人数众多的组织之一。人数最多的是ZDF（德国电视二台）电视委员会，有77个成员。最少的电视委员会是黑森广播电视台，有17个成员。
电视委员会被人们称之为“电视台的议会”（Parlament der Rundfunkanstalt）。作为最高权力机构，它的首要权力就是为其他部门进行领导选择（其实就是台长和行政委员会，前文说过，其他职能部门的首脑一般由台长任命）。它有权选举出台长或者将台长解职；它有权选择行政委员会的部分成员，如ZDF（德国电视二抬）行政委员会有14个成员，其中8个必须由电视委员会选出（有的电视机构法规定，行政委员会的主席必须出自电视委员会）；它负责制订人事政策，从而对各职能部门的首脑任命也能产生影响各机构电视委员会人数并不相同，“电视委员会的核心功能是在广播电视领域内代表公众的利益”[4]，这是德国所有广播电视法律法规的要求。当某人入选公共电视机构的电视委员会，这就意味着在广播电视领域，他的行为只代表公众，而不代表他来自的社会集团，并且不受所在社会集团任何指令的影响。他“只是依照自己的社会良知和法律规定行事，而不是任何命令”⑤。在所谓“代表功能”的前提下，电视委员会才能够行使他的其他职能：“决策功能”，以及“顾问和监管功能”。
电视委员会的控制和监管功能首先是针对频道工作而言，它负责审查频道活动遵守相关法律和频道规则的情况；其次，它的权利还包括对行政委员会提交的各种规定的草案做最后的决定；另外，电视委员会对机构的控制和监管还包括对频道预算和财务情况进行监督和审查。
2.体系外的监管：独立机构KEF和GEZ
体系外监管首先是对公共广播电视财政状况，具体而言就是收视收听费用征收及其使用的监管。
收视收听费是支撑公共广播电视生存和发展的主要财源，因此费用的高低原则上根据公共广播电视机构的财政需要而定，就是说，收视收听费的总额应该能够满足公共电视机构的支出。为了确定该费用的高低，各广播电视机构需要委托一个独立机构（既非政府，又非经营机构如会计师或审计师事务所，也非广播电视机构本身）来承担对财政需要进行审核和调查的工作。这个机构就是独立委员会KEF（广播电视资金需求调查和审核委员会）。
KEF和GEZ（广播电视费用集中收费中心）是广播电视费用事务方面最重要的两个机构：GEZ负责广播电视费的征收，KEF负责财政需要的审核和调查，实际上担负的是财政监管的职能。GEZ和KEF的设立体现了德国广播电视监管行为（经营行为监管）“社会化”的特征。
KEF由16个独立的专家组成。他们从中间选举一人担任主席，并选举1到2个副职。16个专家由每一个州提名一个代表（体现监管权属于各州）。
设立独立的资金需求审核机构KEF和GEZ，其目的首先也是为了保证公共电视在财政上的独立性，将广播电视费用决定权放在了这个机构手中，而这个机构的组成都是各方面的专家，并且这些专家在行使建议权力时不受自己所来自的党派和集团命令的影响；KEF的另一个重要功能是对公共广播电视的财政和经营状况进行监管，它可以否决机构提出的不符要求的项目资金的要求，并就机构的经济情况做出评价；KEF的第三个功能是保证各广播电视机构的财政平衡，即保证最小、实力最弱的地方广播电视能够生存和发展。因此，在整个收费体系中，KEF是最为关键的机构。
3.体系外的监管：社会团体和研究机构的内容评价
法律规定公共广播电视有一项基本的内容要求，称之为“基本供给功能”，即“进行自由的、全面的、实事求是的报道，并且在尽可能的范围反映舆论的多样性”（frei,umfassend,wahrheitsgem
zu berichten sowie die Vielfalt der Meinungen in m
glichster Breite dazustellen）[5]。
“基本供给功能”的贯彻通过电视传播的最基本单位——电视节目（栏目）进行。那么，如何保证公共电视的这些职能得到确实的执行呢？在德国，编辑是独立的，宪法规定不能进行新闻审查，编辑自治权同样受到法律的保护，因此对新闻活动的监控不在事前，而在事后。在这些监控手段中，很重要的一项内容就是对播出的电视节目进行监测和分析。通过传播内容的研究不仅可以反映电视节目的倾向和侧重，还可以揭示电视机构的传播面貌和趋势，在一定程度上暴露现存制度的缺陷，即法律赋予的公共电视机构的权利和义务之间不协调的方面，从而进行相应的调整。因此，进行电视传播内容研究是进行公共电视机构监管，完善公共电视体制的必要手段和环节。目前在德国，为了避免某些部门为了特别目的制造所谓“调查结果”，从事节目内容研究和受众调查的机构大部分是独立（学术）机构，因为调查分析很大程度上取决于问题的提出和调查的方式，客观公正尤其重要。
比如1997年，独立的莱比锡媒介分析研究所对1967年至1997年公共电视播出的节目（主要是信息类节目）进行了内容分析研究，以调查公共电视是否切实履行了宪法所赋予的使命。它针对1997年《每日新闻》关于抗议核废料进港登陆的系列报道进行了“解剖麻雀式”的调查分析，并对《每日新闻》的“将新闻作为事件”的报道方式，既将所有相关新闻都纳入一个编辑主题提出了质疑。最后，莱比锡媒介分析研究所的调查结论是，“公共电视机构并没有履行宪法所赋予的基本供给功能，但是，由于公共电视的独立性，它又是不可或缺的，缺少它，自由的、负责任的公共舆论的版图将受到损害”。[6] 他们呼吁要对公共电视加强管制，这个结论当时被许多媒介所报道，影响相当大。
注释：
①见联邦宪法法院判决12，205-1.
②关于电视的判决见联邦宪法法院判决12，205-1.
③关于电视的判决见联邦宪法法院判决57，295，319.
④见《广播电视州际协议》之前言.
⑤见《ZDF州际协议》第5条“节目制作”第1款.