京津冀协同视角下的大气污染治理
宋 阳，李硕宁
（河北大学 政法学院，河北 保定 071000）
摘 要： 由于京津冀区域经济展水平与功能地位存在差异，各行政区域政策呈现碎片化特征，环境成本和责任与经济效益长期处于不对等状态。不难发现，我国的环境法治理结构存在瑕疵，导致大气治理出现地区政府“各自为战”的局面。因此必须转换地区政府政绩优先的思考模式，以生态文明建设为中心线，以人为本作为根本制度出发点，平衡经济发展与环境保护，实现人与自然真正的和谐与平衡。在党的领导下加强政府整体责信是环境治理的重要环节，探索一条政府、企业、法律、公众等不同群体互联互动的横向区域协同治理路径势在必行。
关键词： 京津冀；大气污染；协同治理；政府责信
京津冀地区是我国政治文化中心，同时也是北方最为重要的经济核心区域。但由于行政区划的客观存在，长期以来三地在政策制定和实施层面存在着潜在的恶性竞争，这种恶性竞争是导致该地区出现环境污染的重要诱因之一。从经济层面来看，京津冀地区都具有各自的产业优势，但产业结构和产业空间布局不合理，缺乏协调机制和整体规划，人均收入水平存在较大差异。据资料显示，河北人均GDP居全国第12位，人均财政收入居全国20位以后，人均城乡居民收入居全国中游水平。贫穷在很大程度上会加剧环境污染，造成为了生存发展而忽视环境保护的恶果。北京以第三产业为主要经济支柱，相较之下污染较重的第二产业企业大量被迁至河北，河北于是成为了污染企业的聚集地。这种产业上分布所带来的恶果是经济收益与环境责任不对等，从长远来看这必然会导致环境治理效果的不可持续性。不可否认，我国总体上处于环境库兹涅茨曲线的左侧，且距离拐点还有一定距离。① 环境库兹涅茨曲线呈现倒U型关系，当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的程度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随着经济的增长加剧；当经济发展到达某个临界点或者拐点以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。 2018年，继辽宁之后，内蒙古、天津滨海新区等地方政府公开承认此前经济数据存在水分。这种现象的存在直接反映当前GDP作为决定地方政府领导升迁的主要考核内容，政府官员为追求经济政绩和政府利益，不惜牺牲环境利益完成GDP指标的现象屡见不鲜。对此，我们应该有所警醒，绝不能为了眼前的利益以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。真正的生态文明是经济发展与环境保护，人与自然共生共存，共同发展。那么就必须打破传统的政府政绩考核政策导向模式的桎梏，研究如何以一种新的思路来从制度层面进行新的安排以化解地方政府之间因责任分配以及利益冲突的机制问题，进而缓解和改善京津冀地区的大气污染状况。
一、京津冀大气污染治理困境分析
从目前的情势判断，在省际关系中，经济的竞争仍然是一个难以抛开的痛点问题。虽然在党的十八大会议以后全国各省份更多地将生态文明建设纳入到经济发展，从建国以来历次的“五年规划”都有“指导思想”这一章节，历来的指导思想都是从“发展是硬道理”出发，先是“保持经济平稳较快发展”，接着是“加快转变经济发展方式”，然后转为“建设资源节约型、环境友好型社会”，近年则出现“落实绿色发展理念”及“推进生态文明建设”。从发展过程可以看到环境保护意识在中央的诸多政策当中虽然有明显的提高趋势，可不容忽视的是“五年计划”中都毫无例外地另有“发展目标”这一章节，“十五”及“十一五”期间的首要发展目标是2010年的GDP要在2000年的基础上翻一番，至于“十二五”及“十三五”期间的首要发展目标，则是2020年的GDP要在2010年的基础上再翻一番。从上述用语的不同不难看出从国家层面来看“发展目标”的要求是一种“硬指标”，那么落实到地方就变成了决定各级领导升迁的最直接的考核指挥棒。而生态环境的保护则属于“指导思想”的要求，这明显属于“软指标”，而且往往是不可见的，也确实无法成为重要的政绩量化工具。在此逻辑指引下各级领导经过权衡，自然是以达成“硬指标”为优先，虽然“软指标”不能不顾，但这类指标的区分度并不是非常明显而且具有很充分的解释空间。2015年当来自中央的环保督察组进驻河南，还没有来得及对省会郑州完成环保考核的时候，综合性的经济社会发展考核已经宣布郑州为优秀等级，足见GDP的威力势不可挡。[1]而且大气环境问题还涉及复杂的公共财产问题，涉及技术的开发与移转、资料的搜集与转化，须付出相对的时间与资金成本。因此地方政府必须在对大气进行治理的过程中放弃大量的经济利益，而且还要承担就业率下降的维稳压力问题。由此，从经济政绩以及政府利益角度来看，大气治理所带来的利益不足以抵消其给经济下滑带来的负面影响时，政府捍卫并追求其利益的动机是难以消除的。而现有的环境治理体制更多的是一种“政府利益”引导下的治理机制，这在很大程度上会导致政府利益和社会公共福利的异化现象，从而导致制度失灵的问题。
具体到京津冀的区域治理问题上来看，京津冀在经济发展的水平上处于严重的不均衡状态，其中北京的经济已经处于后工业时代，GDP中第三产业所占比例已经高达77.9%，而天津和河北的GDP中的第二产业的比例则分别占到了49.4%和51.1%，巨大的产业数字鸿沟决定了三地不可能同步处理经济发展和环境治理问题，这种情况在我国经济下行压力加大的大背景下变得更为突显。北京的经济结构已经发展到了较高的层次，因此有充分的动机进行环境治理的需求，然而河北、天津两地经济发展相对于北京处于落后的状态，因此经济发展的动机更为巨大，而且天津与河北由于产业结构相对近似很可能处于相互竞争的状态。总之，三地之间的经济发展不均衡，导致任何一刀切的环境保护制度都不可能均衡地协调三地的相对利益关系，从而出现所谓公共选择的集体行动问题。出现这种现象的根本原因还是在于目前三地的政策制定与实施还没有能够脱离政府政绩的根本思维模式，背离了以人为本的发展精神。京津冀地区大气污染协同治理路径是在各级地方政府主导管理模式下的，打破省域、市域界限，暂时放弃各自的经济利益之争，建立科学合理的政府官员政绩考核机制。[2]因此，有必要对传统的政府政绩的政策导向模式进行根本上的观念转换。
二 、生态理念指引下的民生思想
党的十八届四中全会指出：“坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”[3]该论断指明了中国特色社会主义法治社会下，党和国家执政的根本要义是为了人的发展和人民的根本利益。如果说经济发展是为了保障民生，在该语境下毫无疑问，生态环境的改善就是最基本的民生需求，是人民生存的必需品和公共品，是普惠的民生福祉。因此，从实现人民福祉的角度来看，经济发展和环境保护皆不可偏废。恩格斯指出:“任何新的学说都必须首先从已有的思想材料出发，虽然它的根深深扎在经济的事实中。”[4]355习近平总书记的生态民生观，就是对马克思民生思想的批判继承和延伸，他高屋建瓴地指出环境就是民生，像对待生命一样对待生态环境的思想观念，这种观念既体现了生态文明建设的明确要求，也体现了以人为本的民生内涵和执政理念。[5]政府政绩的GDP考核模式已经促使政府背离了大力发展经济的初衷，经济效益膨胀已经成为了官员升迁的主要目标，民生只是各级政府不择手段促进GDP增长的幌子，最终牺牲的是当地生态环境。所谓民生，顾名思义，当为民之生存，保障民生，应为保障民之生存。大气环境没有替代品，治理大气污染，解决的是民之生存的基本条件。大气污染防治作为生态文明建设的内容之一，是难点所在，也是重点所在。保护好人类赖以生存的大气环境，是民意，是民权，亦是民生。大气环境作为最基本最重要的民生，应该对症下药，重点突破，各级政府响应蓝天白云保卫计划，能否取得实效关键取决于政府的责信行动。在新一轮的经济利益诱惑面前，实践证明，先污染后治理的老路是行不通的，这与当下的生态经济文明理念背道而驰。经济增长与环境改善是可以同时达到的，并且二者应该各自在相互保持最优条件下选择同时达到良好状态，其前提条件是在收入水平提高的同时实施有效的环境政策。如果不能强制推行良好的环境政策机制，京津冀地区的大气环境污染就得不到有效治理。根据环境库尔涅茨理论，随着人们收入水平的提高，经济发展达到临界点之后，环境污染程度会逐渐减弱。以生态理念为指引，处理好人与自然，人与人，地区与地区，经济发展与环境保护的关系势在必行。大气治理从来都是长期而缓慢的过程，不可能一蹴而就，所以不可急于求成，应该以一种稳妥的处理方法层层推进治理步骤。经济发展和环境保护二者如影随形，相伴而生，以环境治理带动经济转型。
我国环境问题的发生在于政府与市场出现“双失灵”现象，因此就必须透过明细政府职责的同时更多地使用经济杠杆来解决问题。[6]现行的《中华人民共和国大气污染防治法》中明确规定了地方政府是大气污染防治的责任主体，对其辖区内的大气质量问题具有不可推卸的责任。为此中央政府及京津冀各级政府为治理该地区大气污染采取了一系列措施，例如，相继颁布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》和《京津冀及周边地区2017年—2018年秋冬季发起污染综合治理攻坚行动量化问责规定》等多部法律文件。但为什么多部法律文件的出台仍不能有效缓解大气污染问题呢？笔者认为，这些措施多是临时性的，尚没有建立起合理的大气污染治理稳定长效机制，导致治理效果存在临时性和不稳定性特征，从表现上来看就是大气环境质量时好时坏，极容易出现反弹效应。在国家一些重大活动期间，在国家强制性协同治理方案和措施的执行下，大气污染浓度会有所下降，但在重大活动过后，大气污染协同合作治理效果并不明显甚至不能保持重大政治活动期间的空气质量。以2015年8月20日至9月3日期间“抗战阅兵”时大气污染指数为例，北京市各类主要大气污染物平均浓度分别达到了PM2.5(17.8微克/立方米) 、PM10(25.3微克/立方米)、SO2(3.2微克/立方米) 、NO2(22.7微克/立方米) ，均达到了监测以来的最低值。阅兵结束后，9月中旬主要污染物浓度出现明显反弹，其中9月17日的PM2.5、PM10的浓度值分别高达146微克/立方米、163微克/立方米。以上问题足以表明，生态环境的重要性还没有渗透到政策的执行理念之中，单纯以经济发展或者政治威信为追求并不是政策执行的最终目的，民生的实现才是执政为民的根本和基石。同时节约资源和保护环境能力的提升本身就是生产力发展的核心表现，也是提高人民生活质量的必然需求。汽车行业作为GDP增长的重要助力，但同时也是对环境的一种消耗，事实上汽车尾气造成的大气污染远比想象中严重。以北京为例，机动车污染占比达到30%—50%不等。经济发展带动了汽车行业的发展，同时也提高了人民的生活质量，但是与日俱增的汽车数量与绿色出行方式相违背，这种污染环境成本基本为零，环保责任也并未承担，因此为普通百姓所乐意消费。这种情形下民生和环境呈现表面矛盾特征，其实是没有实现真正的民生，解决出行便利问题，必将实现民生和环境的平衡。京津冀区域大气污染是复合型污染，其中燃煤问题和汽车尾气问题是京津冀大气污染的主要根源。为此，在《大气污染防治法》第三十四条将国家支持洁净煤技术的开发和推广的规定正式纳入了法律，这说明清洁技术的运用从此有了法律支撑，不单单只是政策口号。因此政府要在能源清洁技术和能源替代品上加大财政支持，同时加大对公共交通设施的财政投入，各地政府实行统一治理计划对接，同步治理大气污染。
从我国现行的环境法律体系结构入手分析京津冀地区大气污染治理效果颇微的原因可以看出其中是存在问题的。针对大气污染治理的法律法规很多，但是应对雾霾的具体操作的法律制度还有待完善，政府指导工作停留在宏观的指导层面，推诿扯皮现象屡见不鲜，政府缺少对自身责任和义务的界定，同时现有立法尚未明确政府各部门在大气污染治理中的责任，无法统一有效的调动各政府对法律政策执行，进而免不了出现责任相互推诿的问题。政府治理工作的监管力度不够，环境保护执法也存在问题。例如，2010年发生的紫金矿业对汀江流域长达数年的污染事件，环保部门以“没有利害关系”为由回绝依法起诉建议，并且对取消紫金企业“最诚信企业”也未予回应。同年发生的大连漏油事件，相关部门也未很好地尽到政府责任。当前，京津冀区域大气污染协同治理不能顺利开展的主要困难之一就是北京、天津及河北各级政府掌握的大气质量信息不够完整充分，京津冀区域环境信息公布和监管体制并没有形成统一网络结构，上有对策下有政策的“搭便车”情况层出不穷，京津冀区域空气质量信息共享不够及时和充分，“虚假数据”情况时有发生，各地各级政府的措施得不到有效对接。从当前京津冀的大气污染治理实践来看，三地政府在治理信息的获取、处理、发布上均不协调，特别是河北，往往滞后于北京和天津。[14]没有实现信息共享并不是技术层面的问题，而是地方政府间的利益博弈。[15]地方政府责任感缺失，面对企业污染事件，由于涉及经济利益下滑进而影响政府业绩和当地经济增长问题，地方政府更多的是以“维稳”名义进行掩盖。经济竞争是各地区经济发展的动力，面对人类共同的环境问题，经济竞争应退居二线，各行政区域必须打破传统政治行政区域划分的歧视，加强各区域各级政府的有效沟通，建立互联互动的横向区域协同治理机制。
环境保护作为一项基本国策于1987年就被正式写入我国宪法之中，但是这并不是真正意义上确定了生态税，生态文明建设具有重大意义的《中华人民共和国环境保护税法》于2018年1月1日才正式实施，但这部法律本身存在的固有弊端导致该法在现实运作中存在一定的困难。环境保护税本来是应该用于环境修复和环境保护的排污费，但由于本法中没有明确规定其属性导致中央政府和地方政府的财权划分存在一定问题，对资金专款专用于环境保护也产生一定影响。同时由于征收对象的先天特殊性，在征收过程中对计量标准也存在技术挑战，企业想方设法省去环境边际成本，企业避税逃税现象在所难免。法律运作体系不完整，环境保护税成为一种不具有威慑力的“摆设税”，环境保护资金支持障碍加大污染治理难度。为顺利完成《大气污染防止行动计划》中确定的2017年的各项目标，环境保护部、国家发改委、财政部、国家能源局和北京天津河北山西山东河南人民政府联合实施了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，面对困扰政府的冬季散煤燃烧问题，该方案中提出了全面推进冬季清洁取暖的建议，但这种方案的明显弊端是该方案很难在农村地区尤其是偏远农村得到普及，至少目前存在一定困难。中国致力于创造更清洁的煤炭的一种方式是减少低效的燃煤电厂，2014年国家能源局发布了“煤炭开采能力退休计划”，为开发高效清洁技术，政府在这方面的财政投入要足质足量。[19]各级政府必须结合新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，根据当地环境污染实际情况和经济发展状况，有针对性强的制定大气污染防治法规。建议重点在以下体制机制方面开展法律规范创新研究，如对排放标准体系和规划进行部署；产业禁止、限制新增目录和退出目录、能源优化、交通运输综合体系、机动车等污染控制技术路径；资金投入模式、科技产业支撑、信息共享和公开、监测预警与应急响应、任务考核等。[20]德国的环境立法对我国具有重要借鉴意义，其国家中的环境保护法律都有其相应的实施细则，同时企业必须设立特别的环境监督机构，这在我国来说是闻所未闻的。
三、 生态理念指引下的大气污染治理体系的构建
（一）政府责信是基本
习近平总书记在十九大报告中强调指出：“我国社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[12]新时代时期社会主要矛盾的转变，说明人们的美好生活需要已经不单单满足于物质享受，对优美清洁环境也提出了更高的期待。霍布斯等思想家在启蒙时代就旗帜就鲜明地提出一个国家治理走向现代化必须从消灭“利维坦”开始的论断。① 利维坦原指一种巨大的水生怪物。《利维坦》是托马斯.霍布斯的政治学著作，全名为《利维坦，或教会国家和市民国家的实质、形式和权力》，霍布斯用“利维坦”来喻指国家，认为国家是人们为了遵守自然法而定立契约所形成的，主张利用“国教”来管束人民，维护“秩序”，给洛克和卢梭的社会契约论带来了深渊影响。政府具有利维坦的双面性格，在保护人的同时又在吃人，所以有了“把利维坦关进笼子里”一说，主要观点是政府不应是权力野兽，而应该是服务机构。 “家天下”政府影响了社会和谐进步的进程，政府利益与民众利益必须是一致的，政府必须培育将自身利益让与公众利益勇气，关注人民诉求，争做真正以人民利益为先为人民服务的“雪孩子”政府。[13]“发展是解决我国一切问题的基础和关键”，政府追求经济发展无可厚非，在生态环境建设过程中，其中“服”是中心，是重心，“放管”有效结合施政。
政府责信，顾名思义，就是政府的责任和信义。责信是行政法最基本的功能性要求。藉由组织架构和程序规范，来确认不同的成员及机构执行其被指派的角色以及服从秩序内部的规范。在内国行政法架构中，责信本身就是关于控制的，亦即权力是否受到合理的节制。[8]各个主体的权力必须受到节制，并且对特定对象负责、受其控制。[9]透过不同责信对象之间的机制表达，来作为责信对象要求的基础。[10]但我们越是授权给正式或者非正式机构与治理系统……我们就越面临如何确保治理系统责信与正当性的问题。[11]京津冀地区各级政府针对当地大气污染情况采取的一系列措施，部分地区大气污染问题得到一定程度的缓和，但是该问题并没有取得理想中的成效，大气污染治理失灵可能很大的原因就是整体大气污染并未显著减轻。这种问题足以说明大气环境污染已经不再是各自行政区的单独问题，而已经衍生为跨界乃至跨境的公共问题，做好协同治理工作依旧是各方利益主体不断博弈和平衡的漫长过程，其中政府责信问题是重中之重。于北京而言，推动京津冀大气污染协同治理是站在一定高度发展出来的新认识，全国环境“一盘棋”，跳出北京的固有思维定势看北京大气环境，朝着三地经济目标同向，措施长效一体，利益互联互补，环境协同保护的路子坚持走下去。北京的经济发展在国内乃至国际来说都是处于领先地位的，其现在所追求的发展不再是GDP数字简单的增长，而是生态经济和生态环境的综合发展，对环境质量的需求已经远远超过物质需求，这时北京政府的责信要求就是在满足自身环境需求的同时抽出部分财政资金帮助河北提高经济发展速度。北京对大气污染物排放的收费标准要明显高于河北，北京第二产业在国家政策的影响下同时为避免高额的环境边际成本和保持企业收益就会向河北省转移。对于河北来说，河北作为北京污染产业转移的接受地，是做出了重大环境牺牲的，取得的经济利益与承担的大气污染排放责任不对等，区域协同合作中环境成本与经济利益脱节的不公平现象势必会影响京津冀区域协同治理的长期推进。经济发达的北京为满足自身大气环境需要，在取得经济收益之后应当补偿经济相对落后做出环境牺牲的河北地区，进行大气修复补偿和技术援助，加大对河北的财政帮助来推进污染企业内部的优化升级或者是企业创新转型。利益补偿机制不健全就会导致已经市场化的东西却看不见收益，那这种环境交易就会违背内心和规则，其中掺杂了些许政治强制性。大气生态环境补偿标准科学与否是政府责信的主要表现之一，跨区域的大气污染治理过程就是各地区政府经济利益和环境成本不断冲突和妥协的过程。资料显示，在2018年全国各省总量GDP排名中，河北省相比于2017年同比增长6.6%，但从整体上看，河北省很多城市纵向发展不仅增幅不大，且有下降到退趋势，总体排名由第八名退到了第十名。① 来自人民日报-人民网,网址:https://www.baidu.com/link?url=lTZr6I2zbb_lpiQRGDG5IeANYqiq-zQLoh28t--6QswYYkS3LsC3JDRMh4_mS0q1&wd=&eqid=b426888b00054df0000000035ccae7c7. 最新出台的《河北省2019年大气污染综合治理工作方案》中提出今年将压减退出钢铁产能1400万吨，水泥产能100万吨、煤炭产能1000万吨、焦炭产能300万吨的目标。该目标能否有效落实暂且不问，但这与河北经济发展和人均收入直接挂钩。如果不能保证河北人均收入和GDP继续增长，那么该方案的切实可行性实为天方夜谭。实现京津冀地区经济和环境协同发展，并不是不要GDP，而是不能唯GDP。应从制度层面促使北京将高新技术产业和第三产业向河北转移以疏解北京非首都功能的同时给河北企业注入新鲜动力以及提供给河北人口更好的就业机会，这样关闭河北钢铁企业才不会影响河北民生。各行政区域纯粹的经济竞争背离了中国共产党以人为本的初衷，响应疏解北京非首都功能的号召，京津冀产业版图结构必须结合当地经济发展和环境状况重新规划，为整体大气环境转换减压提供喘息机会。从另一方面来看，北京自觉主动的调整疏散企业，不仅带动了河北经济发展，也将为自身换取更好的大气环境。河北政府及时抓住机会，借力京津冀协同发展背景优势，将绿色发展理念融入新兴工业化，推动河北企业转型升级，加快河北GDP增长步伐，提高人均收入水平。北京和天津经济发展速度较快，为取得更大的生态环境容量，京津地区政府就要放低姿态，给予河北技术、资金、人才等资源上的支持，这种反哺手段平衡了北京，天津，河北的经济利益和环境责任，实现可持续发展。这正是各地各级政府责信力的重要体现。
中国民生问题的解决，缺乏严谨合理的制度规范。强化民生问题的体制改革与制度创新，真正打造服务型民生政府。习近平总书记明确指出：“我们要坚定不移推进改革开放，不断在制度建设和创新方面迈出新步伐，不断促进生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相适应，促进经济社会各个领域、各个方面、各个环节相协调。”[7]各级政府铁腕推进环保行动，“用猛药”和“慢调理”相结合，“用重典”和“施仁政”相结合，“出重拳”和“发实功”相结合，配合专家建议，巧用治理妙方。从民生本义出发，发展精细理念取代发展粗放理念，实现生态、生活、生产良性互动，人的生产方式，生活方式，生存方式必须均要符合生态文明理念，坚持发展中保护，保护中发展，最终实现真正的民生，那将是人与自然，经济发展三者真正的和谐与共。坚持环境生产力观念，借助环境资源带动经济发展，这是是生态文明建设中经济文明和环境文明的绿色导向标。人与自然的关系是一种道德关系，经济发展和自然环境是一种平等关系，不是一种附属关系，经济发展和环境保护都应该是民生的一部分，二者应该是共生关系，不可割裂开来。经济应该是一种生态经济，环境应该是一种生态环境，在生态理念指引下，发展生态经济，打造生态环境，这才是民生的根本需求，也是党治国理政的追求所在。
5.运营机制。在组织机构上，干部网络教育管理主要是由组织部门主办，专门机构或者委托党校、电大系统等进行运维。在学习支持服务上，平台一般提供了热线等联系方式为学员解决问题。在维护更新上，各平台更新速率不齐，部分平台更新及时，部分平台内容更新较慢。
（二）权利保护是重点
从另一方面来说，京津冀区域协调发展与协同治理路径选择问题始终是政府处于领导地位。政府的威严和地位不容置疑，人民作为受政府直接管制的客体，其权利应受到尊重和保障，在遭受侵害和面临遭受侵害的可能时，要具备独立救济的可能性。如上文所述，政府责信的本身就是指政府权力受到合理的限制，进而才能保护公民的合法权利。我国是社会主义法治国家，法治要求机制权力行使受到规则的管制，而公开透明的程序可以回应不同的声音，并使机制权力的行使得以受到其他主体和公众的检视监督，权利救济则使机制的决定受到检验，并且有更正的可能。[16]人民权利从来不是政府权力的真正对手，要想政府权力真正能够应用于民生，其权力制约和权利保障还是应该回归于党的领导和监督，借助执政党的腕力管制政府，从而实现对人民集体的权利保护。在应对大气污染的环境背景下，要求地方政府在进行政策制度设计和安排时，必须以公民环境权利为核心基石，构建以民生为出发点的生态经济思想贯穿其中的公平的法律制度体系。真正实现公民权利，用公民权利去制约地方政府权力的路径并不现实，而借助国家和党的对人民需求洞察力与前瞻性来制约地方政府的自利主义则相对较为现实。各行政区域及各级政府利益不可能完全一致，以杠杆平衡原理为出发点对目前大气环境的治理可以说是一种“刮骨疗伤”的过程，其中必然牵涉各个层面的利益群体，固有利益分配模式群体的“制度固化惰性”不可小觑。在经济制度和法律制度方面的改革和更新将彻底触动政府的行政壁垒和既得者的利益，继而法律制度上的政策倾斜将使环境责任和利益分配的修正得以实现。如前文所述，党以人民的根本利益为一切工作的出发点和落脚点，以民生为纽带进行的经济发展和环境恢复都是党重点关注的两大民生问题。治理大气污染，是检验各级政府领导干部民生情怀和执政能力的新标杆。政府官员绩效考核体系首次要求环境气候指标，这是一个重要的补充，因为过去人们把重点放在经济表现上，往往忽视了环境问题，特别是在区域一级。[17]新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》规定地方政府作为本行政区域大气质量的责任主体，那么政府的业绩考核就不能以GDP为单一考核对象，同时当地大气环境质量应该成为新的考核对象。应当引起注意的是GDP排名制度已经不可取，不搞GDP排名不仅可避免再度出现GDP数据注水现象，也不失为一种保护环境的新途径，为大气污染防治工作全面转向以环境质量改善为核心提供了法律保障。生活中环境污染事件频发，这看似是由于企业的污染行为所致，究其原因是因为地方政府为追求自身的经济利益和政绩考核通关，污染与其不行为的默示与乱作为的纵容脱不了干系。因此，明确政府主要领导人的环境责任，建立起地方行政长官的环境责任考核与经济发展考核相结合机制，并对当地环境不达标官员依法问责。
员工管理一直是劳动密集型企业的难点。服务升级就必须先升级员工，但员工升级是一个持续引导的过程。因此，自然正家一开始就实行员工制管理。以香港大学“三嫂”院士作为精神楷模，建立了“四级三等”的员工评级制度。根据员工技能、自我管理能力、服务客户评价等方式定期考评，让员工有了努力的方向。同时，根据员工自身特点，培养他们成为“师傅型”员工或“业务型”员工，给予不同的待遇，充分发挥他们的价值，形成了良好的团队氛围，从而能够更好地服务客户。
承前文所述，我国目前的环境治理法律机制存在一定结构性问题，环境保护法律数量冗大，但是内容的具体规则缺乏可操作性规范，只是停留在单纯的粗略介绍层面，法律运作体系有待进一步完善。
（三）法律运作是保障
双乙酰(又名丁二酮)，液体颜色呈黄色至绿色，稀释至1 mg/L时呈奶油香味，易溶于甘油和水中，可以提高酪蛋白的风味，对改善酸奶的风味有很大影响。双乙酰是由牛奶和乳品混合物中存在的柠檬酸发酵而来[21]。少量的双乙酰，从痕量到0.90 mg/kg或更多，有助于产生令人愉快、细腻的香味和口味[22]。典型的酸奶中双乙酰的浓度范围为0.2 mg/kg～3 mg/kg[23]。乙偶姻为双乙酰的还原形式，对酸奶风味贡献小，同时2,3-丁二醇为乙偶姻的还原形式，对酸奶风味没有贡献。
伴随网络时代信息化的普及，乡村旅游的宣传途径得到极大拓展。对于为游客带来良好旅游体验的乡村，更是会通过游客的网上好评反馈获得更多潜在消费者。同时道路改善使得交通便利化，私家汽车拥有量的提高，也为乡村旅游创造了先决条件。以大山村为例，据统计，2018年旅游旺季时期，客流量最高达万人一日，平均每天接待游客两千人左右。
要彻底解决环境问题，政府不可能面面俱到，也不可能指望企业良心发现，一个最重要的方式就是给观众以有效的环境参与权，让观众能够有效发声，大胆发声，真实发声，大力发声。记者作为公民权利的代言人和行动者，对于一些环境灾害很难第一时间掌握真相，甚至出现“掌握的真相都是政府让你掌握的真相”的现象，也有出现殴打威吓情况，而政府借口“维稳”名义拒绝公布真相的做法使得民众权利受到了侵害，那这个时候党的保护就成为人民的救命稻草。中国共产党作为立于时代前沿的领导者，眼光独特，望穿于千百年之后，不会束缚眼前的经济利益，环境保护是国民首要之事，践行以人为本的科学发展观，尊重和保障人权。莱奥波德在《大地伦理学》中写道，人类必须重新考虑他们作为自然界的成员和公民的作用，需要把良心和义务扩大到自然界。环境问题变化所引起的一个深刻变化是道德观念的变化，辩证批判地扬弃“人类中心主义论”，人与自然，经济发展与生态保护在互动共生中达到新的和谐。[18]
从司法实证角度来看，在中国裁判文书网中以“大气污染”为主题搜索，显示共找到3780个结果；以“大气污染责任纠纷”为主题搜索，显示共找到192个结果；以“大气环境污染环境公益诉讼”为主题搜索，显示共找到0个结果。这种结果的出现与现实生活中实际环境污染案件数量相差悬殊，究其原因，环境公益诉讼中，起诉成本巨大问题，起诉主体数量和起诉限制问题，既得利益主体之间的经济利益勾连以及面临败诉风险后的结果承担问题等等都会成为诉讼道路上的阻碍。据中华环保联合会环境维权新闻发布会报道，我国每年发生2万起环境污染事件，环境突发事件平均两天发生一起。2007年该联合会的环境法律服务中心为公众提供法律咨询6000余次，其中受理投诉环境污染案件120起，妥善处理88起。中华环保联合会作为全国唯一一个环境维权民间组织，其办事成效和责任观念不禁令我们瞠目结舌。那么，怎样才能最大程度让每一起环境污染事件都能得到及时妥善处理，笔者认为必须打通司法过程的通路问题。在司法过程中，作为中立的判断权的行使者，司法机关必须站在更高的高度上审视生态环境和经济发展的辩证关系，必须摆脱相关利益群体的制度捕获（institution capture）。
例：如图4，在平面直角坐标系中，□ABCD的顶点坐标分别为A(x1，y1)、B(x2，y2)、C(x3，y3)、D(x4，y4)，已知其中 3 个顶点的坐标，如何确定第4个顶点的坐标？
显而易见，在大气污染治理过程中，仅仅是地方政府单独行动是远远不够的，这是因为生态恢复需要地方政府投入高昂的治理成本，但是现行政策下的资金分本权由中央政府统一操控，中国中央政府和地方政府层层分级的金字塔结构的执行政策和激励机制不可避免地走向失效状态，久而久之难以解决地方层面长期存在的政策监控、评估和落实问题。[21]环境执法虽然在很多方面都令人起疑，惹人诟病，但是其中的点滴创举也不能忽视，扬长避短，才能在环境执法上取得成绩，真正将环境执法落到实处。中央政府作为一把手，要将政权和财权置于阳光下曝晒，在环境治理问题上，应将部分权力和财政收入移交给下级政府，成立配套机制防止权力下放的腐败问题。[22]关于环保罚单问题，对每一次违法行为都坚持罚款原则，同时酌情增加惩罚力度，不设封顶线，重复环境违法行为重复罚款，成本加大在一定程度上可以抑制大多数人的违法心态。同时借鉴德国经验，纳入环境保护专职人员制度，打入企业内部进行，为了避免在这儿又形成另外一个腐败漩涡，将其与刑事责任中的加重处罚对接。良好的环境可以吸商纳资，建立一种环境资源经营体制，将环境作为一种资源进行充分开发利用，可以为环境执法过程中省去不少麻烦。
结语
综上所述，环境保护和经济发展作为人民民生的共同需求，二者必须并驾齐驱，在达到环境库兹涅茨理论拐点后，将不断优化最终同时达到最优状态。但是我们应该清醒的认识到，传统的GDP考核方式对环境恢复和环境保护产生巨大的破坏力，因此有必要对该考核方式进行修正。现行的《中华人民共和国大气污染防治法》中明确规定了地方政府是大气污染防治的责任主体，践行以人为本理念，那么以生态环境和经济发展作为共同考核内容的绿色政绩观考核模式是责信政府的新标杆，借力党对民生需要的前瞻性实现公民权利保护，打造真正为人民服务的“雪孩子”政府。司法救济作为最后保护屏障，以客观公正的视角辩证看待经济发展和环境保护的关系，妥善解决环境诉讼通路问题。法律体系的完整运作是建设生态环境的有力保障，制定正确的环境资源政策，实现法律政策和环境机制向地方行政区域的方向性倾斜。如若要实现真正的生态文明，那必将是人与自然和经济三者真正的和谐。
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Air Pollution Control from the Perspective of Beijing-Tianjin-Hebei Cooperation
Song Yang , Li Shuo-ning
(School of Law, Hebei University, Baoding 071000, China)
Abstract： Due to the differences in the level and functional status of the regional economic development in Beijing,Tianjin and Hebei, the policies of each administrative region are fragmented and the environmental cost, responsibility and economic benefits are in a state of inequality for a long time. It is not difficult to find that there are defects in the governance structure of environmental law in China, which leads to the situation of regional governments "fighting on their own" in atmospheric governance. Therefore, we must change the thinking mode of giving priority to the achievements of regional governments, take the construction of ecological civilization as the central line, people-oriented as the starting point of the fundamental system, balance economic development and environmental protectionand realize the true harmony and balance between man and nature. Under the leadership of the communist party, it is an important link of environmental governance to strengthen the overall responsibility of the government. It is imperative to explore a horizontal regional collaborative governance path in which different groups, such as the government, enterprises, laws, the public and so on,interact with each other.
Key words： Beijing-Tianjin-Hebei; air pollution; collaborative governance; government responsibility and credit
中图分类号： DF468
文献标识码： A
文章编号： 1009 - 3745（2019）04 - 0019 - 08
收稿日期： 2019-06-02
基金项目： 河北省教育厅中青年规划课题“京津冀大气污染协同治理法律问题研究”基金项目 （SQ161002）
作者简介： 宋阳(1981-)，男，天津人，河北大学政法学院“坤與”青年学者特聘教授，法学博士，从事行政法研究；李硕宁（1996—），男，河北保定人，河北大学政法学院硕士研究生，从事行政法研究。
责任编辑: 林 衍
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