基层党内选举制度改革研究——以成都、雅安乡镇党委直选为例，本文主要内容关键词为：雅安论文,选举制度论文,成都论文,党内论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［献标识码］A ［文章编号］1005－8273（2008）09－0060－04
根据现行《中国共产党农村基层组织选举暂行条例》的规定，乡镇党的委员会由党员选举产生，500名党员以上或者所辖党组织驻地分散的可召开党代会选举产生。乡镇党委书记、副书记的候选人由上届党委提名，报上级党组织审查同意后，由委员会全体会议选举产生。也就是说，党员（或党代表）选举产生委员，由委员会的委员选举产生书记、副书记。在以往乡镇党委选举的过程中，上级党委在选定乡镇党委书记的候选人问题上有很大的发言权，甚至具有最终决定权。进入21世纪后，这种乡镇党委的选举方式越来越不适应社会政治发展的需要，主要表现在越来越多的村民群众希望通过参与乡镇党委选举，使当选的乡镇党委领导班子更加关注和保障自己的利益；许多基层党员希望更深入地介入乡镇党委候选人的最初提名以及正式候选人的确定等环节，而不愿意仅仅充当“表决机器”的角色；在乡镇党委差额选举过程中，一些被上级组织定为“陪选”角色的候选人出于面子、地位、利益等等方面的考虑，也越来越多地要求有更为公平的竞争环境，不满足上级组织事先做好的“落选”安排。2002年，党的十六大提出要改革和完善党内选举制度，2004年党的十六届四中全会将党内选举制度改革具体化，提出要改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举的范围。正是在中央关于扩大党内基层民主的精神指引下，近几年来，各地在推行乡镇党委领导班子选举方面进行了大胆探索，其中四川的基层民主改革最有特点，南方周末还以“中国基层民主的试验田”来形容四川基层民主的巨大成就。[1]
为了考察四川乡镇党委选举方式改革的实际情况，总结经验、探讨创新实践中需要改进的问题，中央党校政法部组织了“党内基层民主研究”课题组，于2005年8月和2007年6月，分别赴四川成都新都区、雅安芦山县进行实地调查，通过与当地的县乡村三级干部以及基层党员群众召开小型座谈会，与成都、雅安市的有关同志进行面对面的深度访谈，翻阅当地有关的文件资料，进一步加深了对党内基层民主改革的认识。我们的理论假设是基层党内选举制度改革必须从关键环节入手，而党内基层选举的关键在于候选人如何产生、确定，参加正式选举的投票人是谁。调查结果表明，四川成都和雅安的选举改革正是在上述关键环节取得突破，并且及时将改革措施制度化、规范化、程序化，促进了良性政治生态在党内基层的形成。
一、主要做法
如前所述，党内基层选举有两个关键环节：第一，候选人如何产生？这里的候选人既包括党代表的候选人，还包括农村基层党组织的委员、副书记、书记人选的候选人。候选人产生问题涉及到候选人是由谁提名？按照什么程序和规则确定正式候选人？是预选还是协商的办法从初步候选人中产生正式候选人？这个问题十分重要，而在以前的基层选举中，候选人多是上级党组织提名确定。随着党内基层民主的发展，越来越多的地方开始由选民直接提名候选人，在正式候选人产生问题上以票数的多少确定。另外，近些年还出现了由党外群众投信任票或推荐票的“两票制”产生候选人的情况。第二，在正式选举过程中，是由党员直接选举产生还是由党代表选委员，委员再选书记；或者由党代表直接选举委员和书记。随着基层民主的发展，越来越多的地方开始由党员直接选举产生农村党支部或者乡镇党委领导班子，特别是一些地方实行乡镇党委书记直接选举的试点给党内基层民主增添了不少亮点。四川省成都市新都区“公推直选”乡镇党委书记，以及四川雅安芦山县“两推两述一选”乡镇党委领导班子成员，有效地实现了党员和群众公开推荐与上级党组织推荐的结合，通过党员直选充分反映了选举人意志。2005年8月27日，四川省委组织部正式下发的《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》明确规定，除民族地区外，乡（镇）、村和街道、社区党组织负责人的产生，原则上要实行公推直选，并逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，这是在一省范围内大规模推行乡镇党委直选的重要尝试。
（一）四川成都新都区“公推直选”乡镇党委书记
2003年下半年，成都市新都区选择木兰镇为改革试点，于12月7日进行了全体党员公推直选该镇党委书记的试点工作，共有639名有选举权的党员参加书记直选大会。此后，成都市在认真总结新都区试点经验的基础上，于2004年7月下发《关于开展乡镇党委书记公推直选试点工作的指导意见》，在全市范围内推行以“群众民主推荐、党员直接选举”为主要内容的乡镇党委书记公推直选试点。
1.“公推直选”的基本程序。“公推直选”是公开推荐、直接选举的简称，以公开推荐、直接选举的方式任用乡镇党委书记，是成都市全面推进基层民主政治建设的重要载体和突破口，是深化基层干部管理体制改革的积极探索。四川省成都市新都区“公推直选”的基本程序是：发布公告、公开报名、资格审查、实地调研、公开推荐、组织考察、社会公示、直接选举、审批任职。其中有特色的做法有五个，一是以个人自荐、组织推荐和党员群众联名举荐的方式公开报名；二是组织报名人员与党员、群众见面沟通，开展实地调研；三是召开有党员、群众代表和其他方面代表参加的推荐大会，由参选人员围绕任期目标进行个人陈述、演讲答辩，接受党员、群众提问。在此基础上进行推荐投票，按得票多少确定考察对象；四是按有关规定全面考察，经区县委研究，确定候选人人选并予以公示；五是召开党员代表大会或党员大会进行差额选举。
2.公推直选后的基层民主政治配套制度建设。在开展试点的同时，成都市积极探索基层民主政治配套制度建设，研究制定了《关于加强基层民主政治建设若干问题的意见》，并围绕选拔任用、监督管理、工作机制、奖惩激励四个方面，制定了《成都市乡镇党委书记公开推荐直接选举试行办法》等13个配套文件，另外，成都市新都区还建立了党员询问制度、质询制度以及罢免制度，强化了对当选乡镇党政领导班子的监督力度。我们认为，公推直选乡镇党委书记不仅仅是农村基层干部选拔任命制度的创新，同时也是全面加强基层民主政治建设的基础和突破口，是深化干部管理制度改革的积极探索。
（二）四川雅安市芦山县推行“两推两述一选”党委领导班子成员
2004年上半年，芦山县在雅安市率先进行了“合村并组”行政区划调整工作。在乡镇区划调整过程中，芦山县委认识到，乡镇调整要避免带来混乱，而要避免混乱实现稳定，重要的是人的稳定，人的问题最重要的是干部问题，稳定人首先是稳定干部，稳定干部首先是稳定书记。基于这种考虑，8月9日，芦山县在飞仙关镇和凤禾乡进行了乡镇党政领导班子候选人产生方式的改革，拓宽了两票制的含义，以“两推两述一选”的方式于9月29日选举产生包括书记在内的乡镇党政领导班子。①
所谓“两推两述一选”，是由两次推荐、两次述职、一次选举构成，“两推”是指18周岁以上的群众推荐和县委推荐（全委会在群众推荐的基础上投票推荐党委正职、常委会投票推荐副职）；“两述”是指竞选人在群众推荐前陈述自己的任职承诺和在党员大会选举投票前向党员陈述自己的任职承诺并回答党员提问；“一选”就是指由党员大会从正式候选人中直接选举产生乡镇党委领导班子。
这种选举方式的基本程序有公开报名、资格审查；实地调研、竞职演讲；投票推荐；组织考察、县委票决；任职承诺、依法选举，其中最有特色的做法是自愿报名和组织推荐相结合的办法，经过资格审查产生初步候选人；初步候选人根据有关规定进行实地调研，与群众见面，回答群众的问题；召开推荐投票会，由全体选民投票推荐乡镇党委政府领导班子成员的候选人；县委根据群众推荐投票结果，按职数1／3—1倍的比例差额确定考察对象并组织考察组进行考察，形成详细的考察材料；县委常委会采用差额票决的方式产生党委副书记初步候选人、4名副镇长初步候选人；县委全委会差额票决的办法产生一名镇党委书记初步候选人和一名镇长初步候选人；党员大会直接选举镇党委领导班子。候选人在竞选书记、副书记、委员职位中可有多次机会，比如第一轮选党委书记，落选者可参加党委副书记选举；第二轮，选举党委副书记，落选者可参加党委委员选举；第三轮，选举党委委员。
二、主要创新点及需要探讨的选举程序问题
（一）主要创新点
1.改变了单纯由上级党组织提名的做法，在提名推荐环节中实现了群众意愿和组织意愿的有机结合。特别是四川雅安芦山县的“两推两述一选”拓宽了候选人推荐产生的范围，实现了从单向选择向个人竞选、双向选择转变，扩大了基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽了选人用人视野，实现了群众意愿、组织意图的有机结合，即通过群众投推荐票实现群众意愿；县委通过制定程序和方案实现组织意图。党的十七大明确提出要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，我们认为，这种表述实际上是对四川党内基层民主的充分肯定，为今后进一步改革提供了良好的政策环境。
2.在正式选举日，乡镇党委领导班子不再由党的委员会选举产生，也不是由党代表选举产生，而是由全体党员直选产生，切切实实保障了党员的选举权，充分体现了党员的民主意愿，较好地落实了普通党员的知情权、参与权、选择权和监督权，激发了广大党员的政治热情，增强了基层干部为群众办事、对人民负责的主动性积极性。这种改革也是与党的十六大以来中央有关精神一致的。
（二）需要探讨的问题
1.乡镇选举的竞争者“避籍”问题。这实际上是参加乡镇选举的竞争者有无地域限制的问题。有两种观点：一种观点主张有地域限制，其理由是2005年4月27日制定颁布的《公务员法》。该法第六十九条的规定，“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避”。因此，很多地方的乡镇党委选举中，都要求本乡人不能参加本乡的党委书记的候选人报名。这样做能够避免血亲关系网在乡镇政治生态中繁殖、扩张。另一种观点则反对“避籍”。在他们看来，乡镇不同于区县及区县以上，由于乡镇工作的同志向上升迁的机会较少，他们一辈子都有可能在此工作，因此极为珍视自己的名誉。如果乡镇的书记、镇长都是外乡人，可能出于政绩压力出台一些短期行为，不利于乡镇的长期发展。对于乡镇是否“避籍”，我们建议组织专家进行专题调研。
2.关于外来竞争者的限制。与上一个问题相关，在选举过程中，即使没有地域限制，但在选举程序设计时，仍然有许多竞选环节不利于外乡人与本乡人竞争，许多候选人反映说他们的调研时间太短，一般为2—3天，本乡的许多人根本就不认识他们，因此，根本无法与本乡人竞争，较短的调研时间造成外来竞争者处于极为不利的局面。从群众推荐投票的结果也可以看出来，原本乡镇工作人员得票数普遍较外来竞选者得票高，出生地在当地的干部普遍得票较高。这种本土化的倾向对于乡镇党委班子今后开展工作会带来一些问题。因此，我们建议应该延长调研时间，让外乡人有较多的时间考察本乡的乡情、民情，只有这样，才能和本乡人有公平、平等的竞争环境。
3.乡镇党委领导班子候选人参选报名资格问题。这种资格限制有地域限制、年龄限制、文凭限制、职级限制、身份限制等。前面谈到了地域限制，在这里我们强调文凭限制、职级限制、身份限制三个问题：（1）文凭限制。有的地方在候选人资格中，强调要有一定的文凭，比如初中、大专、甚至本科，这反映了我们对高学历人才的要求。但一些人认为，这种限制不利于真正的人才产生。文凭并不是最重要的，农村工作岗位不是为上一级培养人才的，而是要“干事儿”的，要完成乡村管理工作，因此建议将文凭的限制门槛降低，只需要高中、专科即可。（2）职级限制。一般要求是具有一定的工作经验和两年以上党龄的副乡镇级、副局级以上的领导干部才能报名参加。只有少数地方扩大到了副科及科级干部。（3）身份限制。我们在调研中发现，企业和事业单位以及村级干部进入乡镇也会遇到一些前所未料的麻烦。比如，企事业单位和村干部没有公务员身份，他们的政治待遇不能依据公务员法进行配套，他们进入乡镇党委领导班子缺乏制度性保障。我们认为，应该采取更加开放的政策，鼓励更多的优秀人才通过选举机制进入到党委领导班子中来。
三、进一步推进基层党内选举制度改革的几点思考
（一）基层党内选举制度改革面临着党内民主前所未有的宽松环境
一是扩大党内基层民主，是党内民主建设的基础和重要切入点。党的十七大明确提出要积极探索党内基层民主的多种实践形式，这实际上是在鼓励各地在党内基层民主方面开拓创新，为各级党组织以改革创新精神加强基层党内民主建设开辟了广阔空间。这种政策表述对于树立发展党内基层民主的新理念，拓展保障党员民主权利的新途径，积极推进党内基层民主建设的经常化、制度化、规范化，具有重要的导向意义。二是十七大延续十六大的精神，再次强调要改革党内选举制度，明确提出改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，这实际上指出了党内选举制度改革的突破口，即从候选人提名做起，扩大党内基层直选的范围。三是十七大根据党内基层民主实践的新情况，及时修改了党章，将原来的表述，即“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”，修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。这一修改改变了基层党委的书记、副书记必须由委员会选举产生的做法，使基层党委的书记、副书记可以由其他途径（比如党员直选）产生，这就“有利于在基层党组织选举中普遍实行党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，拓宽选人用人视野，加强党的基层组织领导班子建设；有利于给直接选举基层党组织领导班子等扩大党内基层民主的探索留出空间。”[2](p.109)
（二）基层党内选举制度改革应从乡镇做起
从党员行使民主权利的载体来看，党的基层组织是党员参与党内事务、行使民主权利的基本单位。推进党内基层民主，就是要在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位推进民主。笔者认为，党内基层选举制度改革应该从乡镇做起，原因有二：一是乡镇党委与基层政权的公共权力关系最为密切，而其他党的基层组织则相对关系松散一些。强调从与公权力关系密切的领域做起，是因为执政党最主要的功能是执掌公权力，与公权力关系密切的乡镇党内民主搞好了，会对其他领域的基层组织起到良好的引导和示范作用。二是村级党支部直选的广泛推行会对乡镇党委选举方式改革提供成功经验。目前我国绝大部分农村的党支部已经实现了直选，将直选层级由村级党支部向乡镇党委的推进，可能遇到的阻力较小，再加上有广大党员群众在基层直选的实践经验，基层党员群众的参政技巧和心理承受能力都足以应付乡镇党委选举方式改革带来的冲击。中组部副部长欧阳淞在一篇文章中也提到要“继续选择一些党员人数适中、经济条件和工作基础比较好的乡镇进行试点，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”[3]，其意义不言而喻。
（三）党内基层选举改革的动力问题
党内基层民主改革的动力来自于三个方面：一是基层党内外群众，他们有强烈的内在冲动参与这场民主改革，力图通过改革实现自己的提名权、知情权、参与权；二是基层干部。他们中的大多数积极参与其中，希望通过这场民主改革扩大自己的民意基础，提高公信力，增强依法执政的意识和水平；三是上一级党委或者更上一级党委，尤其是党委书记一把手推动党内民主改革的创新意识。这三种动力中应该说基层党内外群众是基础性力量，上级或更上级党委特别是书记一把手是主导性力量。基层群众有民主改革的要求和呼声，但如果上级或更上级党委不支持甚至反对，乡镇党委选举方式改革也不能从基层群众的潜在动力转化为现实的强大推动力。这就是所谓的“动力在民、拍板在官”，也就是说，基层群众的民主要求只是作为一种潜在的动力，这种动力转变为现实的政治力量还需要一个环节，那就是基层干部的决策。基层干部做出民主改革的决策需要勇气、魄力和胆识，需要一种政治敏锐性和“自我革命”精神，正如时任成都市新都区区委书记的李仲彬所言，“谁当领导，不是组织部说了算；也不是书记说了算！直选对组织部来讲，是一场革命，对我来讲，更是一场革命，因为我们都在革自己的命。”[4] 但是，持反对意见的人往往把党的领导与党内基层选举对立起来，认为一旦实行直选，就会冲击党的领导，特别是冲击党内一把手的权力。对这一少部分人来说，他们缺乏基层民主改革的冲力，或者说他们的动力不足。他们之所以推动基层民主改革，是受到上级党委和基层群众的双重压力。调研经验告诉我们，上述地区的基层干部和基层群众都有很强的民主改革意愿，他们的民主实践已经在两地形成改革的政治氛围，为进一步民主改革准备了思想条件和民意支持。
（四）党内基层直选的制度化问题
我们不难发现，当前基层民主的创新都带有某些行政先导色彩，或者叫“一把手主导型”。假如主要领导人改变了，或者是领导人的看法和注意力改变了。党内基层民主改革可能会转向或调头。如何避免“人走政息”，使党内民主改革可持续发展是我们需要解决的长期性问题。在成都、雅安等地的基层民主改革中，当地党委及时将一些试点区的做法制度化、规范化、程序化，并相继出台了一系列可操作性的政策和规范性文件，这些政策就具有相对稳定性，在很大程度上克服了“人走政息”的局面，即使换成另外一位领导也会沿用已经制定的政策继续将民主改革推进下去。更重要的是，上述地区已经形成基层民主创新的宽松的政治生态环境，这就使得党内基层直选得以稳定推行，避免了“人走政息”局面的出现。
（五）及时修改《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，加大党内基层直选的推广力度
基层民主改革离不开党内民主改革大的政策环境和制度空间。应该说，不管是成都新都区的“公推直选”，还是雅安芦山县的“两推两述一选”，最终的正式选举都突破了《中国共产党基层组织选举暂行条例》的规定，乡镇党委的书记、副书记不再由委员会选举，而是由党员直接选举产生。现在的问题就是如何将十七大精神与当前的选举改革实践结合起来，尽快修改该条例，将十七大精神和党章有关规定贯彻到该条例的修改中，以此强有力地指导各地的基层党组织直选的实践。此为其一。其二，在试点区积极完善公推直选办法，待条件和经验成熟后再向全国推行。否则，直选不仅不能充分反映党员和党组织意愿，而且很可能被宗族、家族甚至黑金势力所操纵，这就与我们启动党内基层民主改革的初衷相违了。
注释：
① 参见2004年《芦山县试行“两推两述一选”选举乡镇党政领导干部——芦山县区划调整后乡镇换届试点工作总结》，内部资料。
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