事业单位改革：公共服务提供与生产的民营化，本文主要内容关键词为：公共服务论文,事业单位论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国公共产品领域的事业单位改革最初是由私人产品领域的经济改革被动引起的，总体目标并不明确，改革表现出局部性与非连续性，带有明显的问题导向型和“甩包袱”色彩。在“政社分离”与“政企分离”改革展开之后，政府职能开始了第一次转变。特别是在强调效率优先、兼顾公平的分配原则基础上，国民收入总体分配格局发生了较大的逆转——国家、集体所占份额持续下降与私人所占份额相对上升，各级财政在应付经济改革业已捉襟见肘的情况下，事实上已不可能继续包办城乡各项事业。因此，在教育、医疗、科研等领域开始了局部改革尝试。①改革初期，实施了一系列类似于国企改革的激励措施，通过“简政放权”、“鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税”等多种形式，鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营，以增加单位收入，并允许单位创收与员工收入、福利相挂钩。这些措施一定程度上缓解了各级政府的财政压力，但拨款制度的改革与不断膨胀的创收动机，直接导致各种服务的泛市场化，事业单位普遍滋生营利动机。改革中引发的问题促使政府开始关注事业单位的组织功能定位。20世纪90年代开始推行的分类改革，以“公益性”概念为基础，强调政府应当提供“公益性”服务，其他服务推向市场。但缺乏明确含义的“公益性”概念无法为改革提供有效的分析框架，因此未能回答分类改革完成后“事业单位向何处去”的问题——事业单位仍然主导着全社会公共服务的提供，非政府/非营利组织(NGO/NPO)在公共服务提供方面的参与还相当有限、作用甚微；绝大多数事业单位仍是由公共财政包养，占用大量稀缺资源，直接从事服务生产的微观组织。
一、事业单位改革的双重目标
在计划经济体制下建立起来的、中国独有的事业单位体制具有两方面含义：一方面，事业单位是旨在提供公共服务的一个公共部门，是全社会公共服务的垄断提供者；另一方面，事业单位作为微观组织，同时又是公共服务的生产者。因此，事业单位扮演着公共服务“免费”提供者与生产组织者的双重角色。②
在建立中央集权的计划经济体制之前，中国社会组织结构中存在着多元分工、共同提供公共服务的非营利部门——既有“公立的非营利单位”，也有相当数量的私立非政府、非营利组织，不同所有制的多元主体构成了共同向社会提供公共服务的“非营利部门”。当时，全国各地由社会资源举办了非政府、非营利组织，包括学校、医院、商会以及各种民间互助互益的合作社等。由于种种原因，这些逐步建立起来的非政府、非营利组织，最终被政府清理、解散、收编并抱养起来，通过“另起炉灶”的方式，新中国建立起体制上、组织上、职能上、管理上完全附属于各级政府的事业单位。③至此，中国确立了“政事合一”的公共服务提供体制，事业单位完全取代了社会非营利部门，垄断全社会各种公共服务的提供。
在计划经济体制下，除了行政执法的事业单位以外，事业单位还是利用公共资源、直接生产公共服务的微观组织。这种体制安排使事业单位普遍存在着类似于国有企业的低效率问题：(1)作为政府的附属机构，事业单位不具有独立的法人地位，既不是具有“利润最大化或成本最小化”目标的营利性企业，也不是具有明确“使命”(mission)的非政府、非营利组织，因此不必要也不可能根据组织的目标或使命优化资源配置；(2)事业单位没有独立于政府的法人治理结构，管理者和员工具有类似于公务员性质的行政编制，生产什么、生产多少，如何生产，如何获得要素，均由上级政府计划指令安排；(3)用于生产服务的资本设施都是政府“按需分配”的公共资源，如土地占用与资本消耗均不计成本与折旧，决定服务生产能力的新增投资项目由主管政府部门安排；(4)事业单位与政府之间维持着一种“家长制关系”(paternalism)，政府对事业单位既施加包办的束缚，又给予无微不至的关怀，事业单位一直在“预算软约束”状态下运营。④目前，这种预算软约束已使得事业单位演变成消化机构改革和解决“裙带关系”的就业安置机构，一些事业单位极大化地占用公共资源从事营利性创收活动。
事业单位改革本质上是要打破“政事合一”的体制，改革政府主导服务提供与生产的机制，实现政府职能的第二次转变，以增强服务的提供能力与生产效率。这决定了事业单位改革的双重目标：在部门层面上，改革应致力于重建多元竞争、分工明确、相互协调、共同提供公共服务的非营利部门；在组织层面上，改革应着重于再造独立法人地位和治理结构、预算硬约束的公立或私立非营利机构。实现改革双重目标的途径在于服务提供与生产的民营化。
二、服务提供与生产的民营化
如果不考虑行政执法等政府职能延伸的服务，公共服务是一个与社会经济发展水平相联系的、包括纯公共产品和准公共产品的广义概念。公共服务民营化是指民间部门(私人部门)或市场参与公共服务提供与生产的过程。20世纪80年代以来，发达国家普遍出现了将原来由政府提供的公共服务日益民营化的趋势，这导致了服务的提供民营化(privatizing provision)与生产民营化(privatizing production)的区分。
服务的生产是指安排与组织服务的生产过程，包括开业、交付、运作、出售与管理等。从生产运作管理的角度看，服务的生产可以被划分为多种层次：包括线性服务(line service)生产与支持性(support service)服务生产、劳动密集型服务生产与资本密集型服务生产、生产自身与生产运作管理等。服务生产者的目标在于降低生产成本、提高生产组织的效率以增强服务的供给能力。服务的提供是指通过集体选择机制对下列问题作出决策：(1)提供服务的主体；(2)服务的数量与质量；(3)与服务有关的私人活动被管制的程度；(4)如何对服务购买进行融资；(5)如何选择与安排服务的生产者。因此，服务的提供过程主要涉及政策制定、购买、管制、特许权、融资、补贴与监督等，服务提供的核心是决定谁为产品付费以供人们消费。⑤
当代民营化理论和实践表明，提供服务是政府的首要职能，生产服务则是政府的次要职能，但两者都可以民营化。通过提供的民营化，政府从决策者、购买者、管制者以及标准制定者的角色上退出，由非政府、非营利组织承担相关职能，并提供满足居民差异化需要、有选择需求、消费者或第三方愿意支付的准公共产品，从而使政府集中提供基础性公共服务(如义务教育、基础卫生保健、基础科学研究等纯公共产品)。当然，即使由政府提供的基础性公共服务，也不意味着政府生产比私人生产更有效率。政府可以通过合同外包、产权结构调整、融资多元化、控制权和监管权的变更等方式，让私人组织广泛参与到服务生产中，政府转变为服务的买方。
值得注意的是，民营化挑战的是公共部门的效率而不是以私有化为目的。原来由政府垄断的服务提供与生产向私人开放，准公共产品的提供转移给非政府、非营利组织，纯公共产品的生产转移给民营组织。服务提供的民营化意味着社会非营利部门的重建，服务生产的民营化蕴涵着政府职能的再造(Reinventing Government)。随着社会经济发展，公共服务范畴将不断扩展，民营化能有效制约公共部门规模与公务员队伍的膨胀，是构建“大市场小政府”的关键。⑥因此，民营化既是增强服务提供能力与生产效率的重要手段，又是建立市场经济中高效政府的重要举措。
重建中国多元分工的非营利部门包括三个方面内容：事业单位转制的存量改革；国内“草根”NGO/NPO培育的增量改革；以及对国外NGO/NPO的开放。在分类改革完成后，提供基础性公共服务的事业单位可以继续保持公立非营利性质，由税收全额融资，但必须建立独立于政府的法人地位与治理结构，并通过法律形式强化组织的功能。提供准公共产品的事业单位将通过提供的民营化逐步转制为非政府、非营利组织，这部分事业单位的转制将是改革的重点和难点。
非营利机构的再造是中国非营利部门微观组织的建设过程，包括两个方面内容：从制度建设角度，构造具有独立法人地位和治理结构的公立或私立非营利机构，这有赖于“草根”NGO/NPO的培育与公平竞争环境的形成；从成本管理角度，通过生产的民营化，优化公立非营利机构的规模，硬化预算约束，这是实现事业单位“精兵简政”、提高公共支出效率的关键，是再造非营利机构的组织功能的重点。
三、民营化、效率与公平
中国事业单位改革将有赖于民营化来完成。通过提供的民营化，放松管制，准许非政府、非营利组织进入，强化机构间的竞争，以营造公平竞争、多元分工的非营利部门；⑦通过生产的民营化，在公共提供(产品市场)与私人生产(要素市场)两个环节中引入市场机制，有利于构造独立的法人地位和治理结构，实现公立非营利机构与生产组织的预算硬约束。部门内竞争与生产民营化将分别改进资源配置效率与生产组织内部的运行效率。
生产的民营化还将产生多方面影响：(1)通过公共提供(如合同外包、凭单等)、私人生产可以实现消费者的自由选择，改善消费者福利；(2)在产品市场上引入竞争机制，使预算和成本效率的信息透明化，节约公共支出，从而“花更少的钱办同样的事”；(3)将生产外包给民营组织，有利于解决公共部门规模膨胀、人满为患和无偿使用公共资源的问题；(4)竞争机制引入为运营不善的公立非营利机构提供退出通道，逐步形成“花钱买服务，养事不养人”的提供模式，从而“花同样的钱办更多的事”。
在改革过程中，只有部分人享用的差异化准公共产品，其提供成本不应由全民税负支付，因此付费主体将由政府向民间转移(如非义务教育的成本分担)。这虽然会暂时恶化公平，但通过公共支出结构调整首先保证了基础性服务的公平提供，让服务惠及穷人。
中国事业单位建立的目的是提供公共服务，事业单位存在的价值在于政府将其作为追求社会福利的手段与工具，因此，事业单位以社会福利最大化为目标。同样，在考虑是否民营化公共服务时，政府也应以最大化社会福利为准则。社会福利最大化既要求在不同非营利机构间的资源配置有效率，又要求服务的生产运作有效率。不同于私人产品领域的效率与公平之间的矛盾，公共服务领域效率的改善将有助于增进公平。
注释：
①人们普遍认为，事业单位改革始于20世纪80年代中期。但在农村医疗保障领域，随着家庭联产承包责任制的全面实施，基于集体经济发展起来的基本实现全覆盖的农村合作医疗制度首先开始解体。
②在计划经济体制下，包括纯公共产品和准公共产品在内的公共服务全都是“免费”提供，这被视为制度的优越性。从公共财政角度讲，这实际上是一种“财政幻觉”。转轨时期，让居民认识到作为纳税人已经承担了服务的成本，这对减小事业单位改革阻力有重要意义。
③符钢战，《关于中国事业部门体制转型问题研究》，载《管理世界》，2005(2)。
④科尔奈；《短缺经济学》，第273—282页，北京，经济科学出版社，1986．
⑤Kolderie，T.1986.The Two Different Concepts of Privatization.Public Administration Review.pp.285—291．
⑥1995年，克林顿政府推行“政府再造”(Reinventing Government)运动，挑战大政府架构，制定了小而有效率的政府设计改革方案，最终消除了美国日益恶化的赤字预算。
⑦由于满足差异化需要的高端服务中包含了基础性服务，如各类私立教育均包含了义务教育的内容，因此在提供公共服务的部门内存在着同质(homogeneous)产品间竞争．这还意味着部门内不同产权主体实行“国民待遇”的重要性。
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