平等地接受教育：从“法定权利”到“实有权利”，本文主要内容关键词为：权利论文,平等论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D921 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2009)02-0074-04
平等地接受教育的权利即教育平等权，“是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来提高其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利”[1]。教育平等权是宪法确立的公民的一项基本权利，具有积极权利和消极权利的双重属性。一方面，作为积极权利，公民有权要求国家积极作为，为教育平等权的实现提供物质保障；另一方面，作为消极权利，权利主体有权要求国家承担不作为义务——不得制定任何歧视性的法规和政策。因此，国家作为教育平等权的义务承担者，应当通过积极作为和消极不作为的方式，尽快使人人平等地接受教育，使这种教育平等权从“应有权利”或“法定权利”转变为“实有权利”，以保证公民获得平等的生存和发展机会。
一、教育平等权是公民的宪法基本权利
平等权是与自由权、财产权并列的三大基本人权之一。教育平等权是平等原则在教育领域的具体体现，它在未被法律予以确认之前，作为一种“应有权利”在现实社会生活中是客观存在的。为了使这项权利的实现得到更有效的保障，通过国家的立法活动，包括制定法律和签订、批准加入国际公约，使其由“应有权利”转变为“法定权利”。目前，教育平等权既是《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等国际法文件确认和保障的一项重要的社会权利，也是大多数国家宪法所规定的公民的基本权利。
1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第26条明确指出：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立，高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。”[2]1966年12月16日联合国大会通过的《经济、社会、文化权利国际公约》第13条则规定：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。……（甲）初等教育应属义务性质并一律免费；（乙）各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；（丙）高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费。”[3]《取缔教育歧视公约》第4条也有类似的规定，即缔约各国应当拟定、发展和实施一种国家政策，以通过适合于环境和国家习俗的方法，促进教育上的机会平等和待遇平等，特别是：“（甲）使初级教育免费并具有义务性质；使各种形式的中等教育普遍设立，并对一切人开放；使高等教育根据个人成绩，对一切人平等开放；保证人人遵守法定的入学义务；（乙）保证同一级的所有公立学校的教育标准都相等，并保证与所提供的教育的素质有关的条件也都相等；（丙）对那些未受到或未完成初级教育的人的教育以及他们根据个人成绩继续接受的教育，以适当方法加以鼓励和推进；（丁）提供师资训练，无所歧视。”[4]
在我国，教育平等权不仅有宪法的原则规定，而且还有《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）等专门法律的具体规定。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十三条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”平等权与教育权的结合，产生了一个重要的权利——教育平等权。1995年通过的《教育法》，将宪法中规定的教育平等权进一步具体化：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”（《教育法》第九条）“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”（《教育法》第三十六条）此外，我国还先后制定了《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等一系列的法律、法规以及相关的配套实施细则。在我国，平等地接受教育，不仅是公民的应有权利，也是宪法和法律所确认的法定权利。
二、“实有权利”与“法定权利”之间的差距
权利有三种存在形态，即应有权利、法定权利和实有权利。“应有权利”是公民应当享有的权利，“法定权利”是宪法和法律所规定的权利，而“实有权利”则是人们实际享有的权利。在一个国家，通过立法将“应有权利”上升到“法定权利”是必要的。但是，权利由法律确认和保障并不等于权利的实现。也就是说，仅有法律规定是不够的，在“实有权利”与“法定权利”之间，往往存在一个较大的差距。就我国现阶段的教育平等权而言，虽然宪法和法律都有明确的规定，但是，由于种种原因，仍然存在着事实上的不平等。概括起来，主要表现在两个方面：一是学习机会权的不平等；二是学习条件权的不平等。
（一）学习机会权的不平等
学习机会权是教育平等权存在与发展的基础和前提，而入学升学机会权则是学习机会权的重要表现形式。入学升学机会权包括义务教育阶段的入学升学权和非义务教育阶段的入学升学机会权：前者是指适龄儿童进入小学，小学毕业生升入初中学习的权利；后者是指幼儿进入学前教育机构、初中毕业生升入高中、高中毕业生升入大学以及大学毕业生接受研究生教育的权利。从总的情况看，我国宪法和法律规定的公民平等的入学升学机会权，在义务教育阶段基本上得到了保障，但也存在着一些入学升学机会不平等的现象。例如，一些地方的中、小学对户籍在外地的学生收取所谓的“建校费”、“借读费”、“赞助费”等，甚至以种种借口拒收外来务工人员的子女入学。与义务教育阶段相比，非义务教育阶段入学升学机会的不平等尤为严重，主要表现为高等学校招生中的“城市取向”和“地区歧视”以及收费政策等，一些贫困家庭的学生因交不起高额学费不得不放弃已经考取的入学资格，等等。
我国1977年恢复高考制度，重新建立起“以考试制度为核心、以学习能力为标准”的公平竞争的制度，使建立在血统、家庭出身之上的教育歧视迅速消除。在我国，高考是决定公民能否进入高等院校接受高等教育的重要筛选机制，更应当体现平等原则。然而，恰恰是在高招录取这个环节上，长期存在着事实上的不平等，导致“高考移民”大量产生，屡禁不绝。所谓“高考移民”，即因参加高考而进行户籍迁移的人员，主要是指一些准备参加高考的高中生为了读大学或者读上较好的大学，将其户籍从录取分数线较高、录取率较低的地区迁往分数线较低、录取率较高的地区。近年，“高考移民”问题愈演愈烈，已经演变成为一个严重的社会问题，引起了人们的广泛关注和强烈不满。究其原因，“高考移民”主要是由各省、自治区、市之间的录取分数线和录取率差距过大所造成的。
2002年以前，我国实行“统一高考、根据不同地域划分不同分数线”的招生政策，并对北京、上海等经济发达地区给予优惠待遇，使这些地方的录取分数线大大低于全国其他地区。后来，北京和上海虽然改为单独命题、单独招生，但从高考考生数量和人口比例来看，分配给各个地区的招生名额仍然很不平均。在2005年6月北京师范大学主办的“教育公平与和谐社会”研讨会上，来自武汉的全国人大代表洪可柱列举了下列调查数据：“近20年来，清华、北大在鄂每校每年招生人数不足百人，而两校在北京每年各招生不低于500人，两校湖北录取总数仅为北京的五分之一；而湖北总人口是7500万，北京为1500万，是北京的5倍。”[5]除此之外，浙江大学、南京大学、武汉大学、复旦大学、上海交通大学等重点高校在确定招生名额的时候，也往往偏重于学校所在地，而这些学校又大多集中于经济发达地区。一些全国性高等院校不公正地将其招生名额过多地分配给本地学生，实际上是变相地剥夺了外地学生的平等的受教育权。
（二）学习条件权的不平等
根据宪法和教育法的有关规定，学习条件权主要包括教育条件建设请求权、教育条件利用权和获得教育资助权三种表现形式。受教育权是人人平等享有的基本人权，国家对公民享有平等受教育权负有促成和帮助的法律义务。当教育条件不具备时，公民或组织可以向国家主张教育条件建设请求权；对于已有的教育资源，受教育者享有平等的利用权；在公民个人无力负担教育费用的情况下，有权从国家获得教育资助。由此可见，教育平等权的实现，在很大程度上依赖于国家。正因为这样，我国《宪法》第十九条明确规定了国家创建、维持学校等各种教育设施的义务，即“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲……”然而，由于政策和经济方面的原因，目前我国在教育资源的分配和利用上还存在着事实上的不平等。
首先，从教育资源的分配来看，城乡之间、发达地区与不发达地区之间差别过大。教育设施建设需要充足的国家财政投入，并通过国家的财政拨款制度予以保障。可是，在我国，长期以来教育所需要的资金在很大程度上依赖于地方财政。经济发展水平和财政状况的差异，导致不同地区的教育投资悬殊。据中国社会科学院《当代中国社会结构变迁研究》课题组的调查，2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在占总人口不到40%的城市人口上的投资占77%，而占总人口数60%以上的农村人口只获得23%的教育投资[6]。由于经济发展不平衡，再加上优先向城市和“重点”学校倾斜，造成城乡之间、发达地区和贫困地区之间教学资源与办学条件的巨大差距：农村和贫困地区教育投资不足，校舍破旧，教学手段落后，师资匮乏；而城市和发达地区则拥有明亮而宽敞的教室、现代化的教育设备以及高素质的教学人员。教育资源分配不公、差距过大，必然造成受教育者学习条件权的不平等。
其次，从现有教育资源的利用来看，教育歧视等不平等现象依然存在。在义务教育阶段，西方一些发达国家大都实行“划片招生、就近入学”的政策，任何公立学校不得以任何理由拒绝接收所属学区内的孩子入学。我国长期实行城乡二元的户籍制度，在小学和初中阶段，适龄儿童和少年必须在户籍所在地学校就近入学。这样一来，是否具有城市户籍，就成了是否可以在某所学校接受义务教育的关键因素。由于没有当地户籍，农民工或外来人员虽然在某个城市工作多年，有固定的住所和稳定的收入，并为当地的经济发展和城市建设作出了巨大贡献，却仅仅因为其户籍不在本地，导致他们的子女不能和城市的孩子一样平等地接受良好的学校教育。即使在交纳了所谓的“借读费”、“赞助费”之后，也会因其“借读”身份而受到各种各样的区别对待。在这种情况下，许多随父母“寄居”于城市的农民工子弟只好放弃条件优越的公立学校，进入办学条件十分简陋的“民工学校”就读。2004年实行“以流入地为主、以公办学校为主”的教育政策以来，上述不平等状况已有较大的改变，从而从制度上保障了农民工子女的受教育权利，但仍然存在着一些明显的问题，需要逐步加以解决。
三、实现教育平等权的主要途径
平等地接受教育，不仅是公民的“应有权利”，同时也是宪法和法律确认和保障的“法定权利”。然而，要实现教育平等仅有法律规定是不够的，这就要求国家采取有效措施，尽快将“法定权利”转变为“实有权利”。教育平等权有着丰富的内容，既包括学习机会权的平等，也包括学习条件权的平等。在教育平等权的实现方面，国家必须努力做好以下四个方面的工作。
其一，要在不断加大教育投入的同时，适当地向农村和不发达地区倾斜，逐步缩小教育资源享有在城乡之间、不同地域之间的差距。在现代社会，教育既是公民个人人格形成和发展的一种必不可少的手段，也是一个国家和民族不断发展进步的力量源泉。作为宪法基本权利，受教育权的义务承担者主要是国家，其实现首先需要国家通过积极的作为，向所有公民提供均等的受教育条件和机会。我国是发展中国家，经济发展的不平衡，导致城乡之间、发达地区与不发达地区之间在教育资源的数量、质量以及实际享有受教育权利的水平上都存在明显的差别，这是受教育权事实上和宏观上的不平等。基于这种“不平等”，国家一方面要逐步增加教育经费，保障适龄儿童和少年接受义务教育权利的实现；另一方面，要对经济、文化不发达地区（尤其是少数民族地区）采取一定的优惠政策，在财政拨款上适当向这些地方“倾斜”。只有这样，才能逐步缩小教育资源分配上的不平等，促进教育平等权的实现。
在财政拨款方面适当地向经济、文化不发达地区倾斜，并不违背平等原则。平等就其性质而言分为形式上的平等与实质上的平等。前者主要是指机会平等或机会均等；后者则是指为了弥补形式上的平等可能导致的事实上的不平等，根据理性决定而采取某些合理差别，从而在实质上提供平等发展的条件。美国总统约翰逊曾经这样说过：“如果我们要受奴役二百年的黑人家庭的子弟与处处受优待的白人子弟在一条起跑线上起跑，怎么会有平等的结果？积极作为就是弥补少数族裔先天不利的环境，使他们得以和白人公平竞争。”[7]基于上述考虑，美国曾在教育方面对有色人种采取了“赞助性行动”措施，旨在缩小同白人教育水平之间的差距。
其二，要尽快改革和完善高等学校招生录取制度，真正实现“分数面前人人平等”。教育要发挥其促进社会平等的功能，必须以自身的平等为前提。在我国，高考是决定公民能否进入高等院校接受高等教育的唯一途径，整个组织过程是否公平，直接关系到公民教育平等权能否实现。因此，必须把考试成绩作为录取的唯一标准，而且考试科目、评分标准、分数线和录取率应当全国统一，不得考虑分数以外的其他因素。否则，就可能因不合理的“限制”或“优惠”而构成地域歧视。当然，“分数面前人人平等”并不是不允许“合理的差别”的存在。在高等学校招生政策和指标分配上，如果适当地向经济、文化不发达的少数民族地区倾斜，有利于“事实上的平等”，是无可非议的。然而，给予经济文化发达、教育资源优越的北京、上海等大城市特殊照顾，则是人们所不能理解和接受的。
最大限度地满足公民的受教育权，最大限度地保障每一个公民学习机会的平等，是教育问题上社会正义和社会公正的体现。这就要求教育行政主管部门以及相关高校在制定招生政策、分配招生名额时贯彻平等原则，除对经济、文化不发达的少数民族地区给予适当照顾以外，不能人为地制造地区差别和地域歧视。值得欣慰的是，2006年中国政法大学已经实行新的招生名额分配办法：将2000个计划招生指标除以13亿，再乘以各省、自治区、市的人口数，由此得出下达的招生指标数。这种做法得到了多数人的支持和称赞。“政法大学的改革，冲击了不合理的体制。在别人按兵不动的时候，他们迈出了走向公平的第一步”[8]。
其三，要逐步建立和完善贫困生助学体系，实现高等教育“对一切人平等开放”。根据《教育法》第十九条的规定：“高级中等教育毕业或者具有同等学力的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格。本科毕业或者具有同等学力的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构录取，取得硕士研究生入学资格。”这表明公民能否接受高等教育的标准是成绩，在考分面前人人平等。然而，与义务教育不同，高等教育实行的是收费政策，其结果，虽然高等教育在预算内教育拨款中所占的比例下降，从整体上和长远上有利于教育公平，但是，也有一些考生因家庭经济困难而上不起大学。教育费用的不断上涨，使中低收入家庭不堪重负，贫困家庭只有远离教育。每年高考之后，媒体上都有一些诸如考生因经济原因而放弃入学甚至本人或父母因无力承担学费而选择轻生之类的报道，就从一个侧面说明了这个问题。
贫富差距引发并导致非义务教育阶段教育平等权的失落而得不到良好的教育，就意味着未来改变命运的通路被阻断，难以从根本上彻底摆脱贫困。一方面，《高等教育法》第九条明确规定：“公民依法享有接受高等教育的权利，国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”另一方面，受“教育产业化”的影响，高等院校中农村学生的比例则呈下降趋势。不同背景学生接受高等教育机会的巨大反差提醒我们，在实行教育成本分摊的同时，必须建立和完善以“奖、贷、助、补、减、免”为主要内容的助学体系，使每个被录取的考生都能上得起大学。只有这样，才能真正做到高等教育“对一切人平等开放”、“成绩面前人人平等”。
其四，要构建有效的权利救济机制，切实保障公民的教育平等权。权利是在充满各种矛盾和利益冲突的社会关系中予以实现的，随时可能受到来自不同方面的侵害，教育平等权亦然。它在实现过程中，既可能受到公权力主体的侵害，也可能受到私权利主体的侵害。如果没有相应的救济制度，这项权利不管规定的如何美妙，都将会因为缺乏国家权力的保障而显得苍白无力。正如有的学者所说的，“没有救济可依的权利是虚假的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。花朵可为人添美，但虚假的权利只能是伪善”[9]。
“没有救济就没有权利”是一条不容置疑的真理。为了切实保障每个公民平等地接受教育的权利，必须构建有效的权利救济机制。具体来讲，有以下三个方面：一是对立法行为侵犯公民教育平等权的救济。如果某部法律侵犯公民的教育平等权，行使违宪审查权的机关可以宣布其违宪或违法，予以撤销，使其丧失法律效力。二是对行政行为侵犯公民教育平等权的救济。公民的教育平等权一旦受到行政主体的侵犯，既可以通过行政复议或申诉的方式，寻求行政机关的救济；也可以依法提起行政诉讼，请求司法机关的保护。例如，2001年8月23日，山东青岛3名应届高中毕业生姜妍、栾倩、张天珠状告教育部，认为教育部2001年4月6日作出的《关于2001年全国普通高等院校教育招生计划》的行政行为侵犯了她们的平等受教育权。教育部在该行政行为中，根据不同地域范围对招生人数作了不同的规定，使得不同地域的考生划成了高低不同的等级，等级之间分数标准差异巨大，从而直接侵犯了包括原告在内的广大考生的平等接受高等教育的权利。三是对民事行为侵犯公民教育平等权的救济。对于其他民事主体的侵权行为，受害人既可以向行政机关反映，要求其提供保护，也可以通过民事诉讼的方式，请求司法机关予以救济。对于严重侵犯公民的受教育权、构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。
［收稿日期］2008-12-20
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