转型期我国财政分权改革探析--政治基础、制度载体与监督机制_转移支付论文

转轨时代的中国式财政分权改革辨析——政治基础、体制载体与监督机制，本文主要内容关键词为：载体论文,监督机制论文,体制论文,财政论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、问题的提出

      根据瑞典学派鼻祖维克塞尔的财政交换论，社会公众在向政府纳税之后有权得到政府提供的公共品，换言之，纳税人根据自己对公共品的效用判断和承担相应的税收份额的意愿，在交换中选择最佳的公共品数量和税收份额匹配，达至政府公共品最优供给(张馨等，2000)。如图1所示，社会公众在向政府提供税收支持①之后有权要求政府提供公共品，而政府则必须对公众的需要做出回应，通过供给公共品满足公众需求，从而形成了政府与社会公众之间的输入输出关系。由于政府一词是抽象的，现实中的政府往往是多级次的②，所以，政府与社会之间的公共品供给关系便转化为政府间财政分权与公共品供给问题，社会对政府的税收支持便演化为中央与地方各级政府之间的利益关系和财政汲取与公共品供给能力。所以，政府间财政分权关联着中央和地方各级政府利益安排，对充分调动中央和地方“两个积极性”具有重要影响，为国民经济的宏观管理和调控奠定了基础，使经济发展具备持久动力基础。此外，财政分权体制安排事关中央和地方政府的财政汲取能力和财政服务能力，是现代国家构建的必然要求，是“国家成长之财政逻辑”的体现(刘守刚，2009)。而且，现代国家构建要求享受公共品是公民必须享有的一项基本权利，而财政分权体制安排是否合理将直接影响各级政府的公共品供给水平与供给结构，从而使财政分权具有权利政治的重要政治意涵。正因如此，财政分权这种“一体多面”的特征决定了财政分权改革是一项与整个国家经济发展、国家构建、民主政治、制度建设等相联结的“顶层设计”，是把财政分权改革提升到理念、体制与制度建设的更高层面，进行全面设计与统筹规划。

      

      图1 国家与社会公众之间的输入输出及相互关系

      然而，通过考察中国式财政分权的实践及其时空演进发现，在经济增长政治晋升激励下，地方政府行为异化，竞相追逐经济增长，公共品供给结构偏向，呈现“软硬失衡”态势，加之横向监督制约乏力，财政分权本有的促进公共品有效供给的功能受到制约。此外，经济分权与行政放权使各级政府独立利益主体地位日益强化，财政分权异化为地方政府利益实现工具，由此亦引发了不良的经济、社会效应，中国式财政分权并没有出现经典分权理论下的应有效果，产生了“分权困境”。尽管党的十八大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系”，确立了我国财政分权改革的纲领性目标和要求，然而，破解“分权困境”却不能依靠财政体制自身的完善来实现，特别是不能仅仅依靠“财力之维”的“碎片化”改革，换言之，目前中国的财政分权体制演进存在逻辑局限性。此外，对于“分权困境”的产生，目前国内有很大一批学者③，以新政治经济学为依托，将公共选择中的“理性人”政府假说运用于中国式财政分权的实践中，认为中国式财政分权下所特有的政治晋升激励是造成公共品供给失衡的根源，即中央(上级)政府以经济增长相对绩效水平考核并决定地方(下级)官员的升迁，地方(下级)官员展开了一场为增长而竞争的“政治晋升锦标赛”，将大量财政资源用于立竿见影的基础设施建设以及服务于企业发展，造成财政支出结构偏向经济增长，而以社会保障、环境保护和收入分配等为代表的社会性支出长期不足。这种观点自提出以来便迅速统御整个财政分权领域的研究，并蔚然成风。需要指出的是，这种基于新政治经济学范式的财政分权研究为解释中国的“分权困境”及其各种经济社会现象提供了非常鲜明且强大的解释力，然而，通过系统反思和全面思考，新政治经济学分析范式下财政分权政治晋升激励固然对中国式财政分权的“分权困境”具有强大的解释力，但仍然不能说是全面系统的解释。在科学发展观“以人为本”、公共财政民生性凸显的新时期，如何推进财政分权改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，进而为整个经济社会发展提供“扶持之手”(helping hand)，实现公共品有效供给，提高政府回应性，对于我国经济持续平稳较快发展和迈向经济大国与经济强国而言具有重要的理论意义和实践意义。

      本文依据唯物辩证法，从内因、外因与事物发展结果之间的辩证分析逻辑，提出解释中国式财政分权“分权困境”的系统全面的解释，认为“理念—体制—监督”多维因素的缺陷共同造成了“分权困境”，因此，改革亦应从上述三个方面进行多维联动。

      二、中国式财政分权的“分权困境”

      由于“免费搭车”和筹资机制中的“偏好隐匿”会导致公共品供给中的“囚徒困境”与市场失灵，公共品由政府供给更有效率。以马斯格雷夫(Musgrave，1939)和萨缪尔森(Samuelson，1954)为代表的早期公共经济学家对此进行了深入的理论研究，但不足的是，两位大师的研究对象仅局限于适合中央政府提供的全国性公共品，有鉴于此，蒂布特(Tiebout，1956)指出，在全国性公共品之外还存在诸如警察、消防、卫生和法院等庞大的地方性公共品，由于选民偏好的异质性，由具有信息优势的地方政府负责提供地方性公共品则是有效的，因此，需要中央和地方之间的财政分权。另外，当选民对地方政府的公共品供给不满意时，会利用迁移的形式表达自己的不满和寻找适合自己需要的社区，地方政府为留住选民便不得不改善公共品供给，满足选民偏好，即“用脚投票”机制刺激了地方政府之间的竞争，因此，其结果便是地方政府能够提供更多更好的公共品，社会成员的偏好较好地得到了满足，提高了公共品供给效率。所以，财政分权最初就是和地方政府的良好作用联系在一起的。然而，反观中国式财政分权，经典财政分权理论框架下的分权与竞争的积极作用并没有产生，伴随着财政分权程度的日益提高④，公共品供给结构失衡的问题依然存在，产生了中国式财政分权的“分权困境”。

      (一)中国式财政分权下地方政府公共品供给考察

      根据现有政策的解读，“财力与事权相匹配”的目标在于实现基本公共服务的均等化，然而，现实中各级政府的公共品供给非均衡状况依然存在，公共品供给软硬失衡的问题并没有得到有效解决(马万里，2013a)。如表1和图2所示，2007年地方财政支出中经济建设费支出规模为7 039.18亿元，占地方财政支出的比重为18.4%，而2011年对应数字分别为26 260.88亿元和28.3%，4年间规模增加了273.1%，年均增加68.3%，呈现逐年上升的趋势。

      与此同时，2007年地方政府行政管理支出为12 472.39亿元，占地方财政总支出的32.5%，而2011年对应的数字为22 963.71亿元和24.8%，4年间规模增加了84.1%，年均增加约21%，行政管理支出规模过大、增长速度过快，所占比重过高⑥。随着民生财政投入的逐年加大，地方财政社会文教费支出规模逐年增加，由2007年的16378.45亿元提高到2011年的38 620.7亿元，增加了近2.5倍，社会文教费支出在地方财政支出总额中所占比重基本上保持在42%左右，社会文教费支出的逐年增加对于提高人力资本数量和质量进而提高个人收入能力、改变收入差距具有重要影响。但是，地方财政支出结构不合理问题依然存在，社会性支出的比重应进一步提升。

      

      由于经济增长主要依靠企业，因此，按照经济学“成本—收益”对称原则，地方政府政绩和收入主要源于企业，亦将大部分财力服务于企业，而用于居民收入再分配支出不足。如图3所示，地方政府社会保障支出所占比重一直处于较低水平，到2011年，社会保障支出占地方财政支出比重仅为11.4%，远低于经济建设支出比重(28.3%)，呈现下降趋势。同样，地方政府教育支出所占比重一直处于15%的低水平，低于经济建设支出的比重，而且呈现下降趋势。

      

      图3 地方政府经济性支出与社会性支出比较⑦

      (二)中国式财政分权演进的逻辑局限与“分权困境”

      从财权划分看，分税制改革改变了财政包干制时期财政收入划分上的“弱中央—强地方”格局，仅1994年当年，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%跃升到55.7%，地方财政所占比重由78%下降到44.3%，中央政府实现了财力集中的目的。特别是2003年所得税分享改革、2006年农业税改革以及当前正在进行的“增值税调整”⑧三次重大的财税体制变革，财权进一步向上集中，地方财政一般预算内财权逐渐萎缩，地方财政自主性日益下降。此外，共享税过多，各级政府为争夺财政收入加剧了恶性税收竞争和地方保护，资源配置效率低下，加之地方财政支出依然遵循“分灶吃饭”模式，分税制存在“原体制复归”的客观现实(王振宇，2006)。

      从支出责任划分看，首先，中央政府在财权集中的同时，事权不断下放。中央政府承担的支出责任比重由1990年的32.6%下降到1996年的27.1%，之后虽有5年时间的短暂回升，但是从2001年开始中央支出责任比重快速下降，由30.5%下降到2011年的15.1%。与中央事权大量下放相对应，地方政府支出责任不断上升，自1994年以来，地方政府承担的一般预算支出比重逐年增加，由1994年的69.7%提高到2011年的84.9%，增加了15.2%，年均增长0.84个百分点，地方政府收支压力日益加大⑨。其次，“财权上收与事权下放”使地方政府在预算软约束的外部条件下不得不寻找替代收入，形成所谓的“堤内损失堤外补”现象，出现了预算内、预算外与制度外的“三足鼎立”，而且地方政府为防止财权财力被上收，不断地“化预算内为预算外、化预算外为制度外”，因此，财政体制安排加剧了财政利益的争夺，而财政利益反过来扭曲并肢解了财政体制(唐明，2008；张曙光、张驰，2008)。近年来日益凸显的“土地财政”和地方政府债务膨胀问题在一定程度上则是地方政府的破压之举。

      从转移支付运行看，尽管中央财力集中后大规模转移支付的本意在于促进公共服务均等化，由于中央政府并没有对一般性转移支付进行分级测算，这些转移支付全部拨付省级财政，这就意味着中央政府将基本公共服务均等化主体地位也一并转移给了省级政府，此时，中央政府的均等化政策效果完全依赖于省级政府对省以下基层财政所实施的转移支付的均等化效果。可能的结果是，有的省份执行中央的均等化政策，而有的省份则反其道而行之，将拨款用于省会城市或其他大城市，结果就是基本公共服务的非均等化(李万慧，2013)；其次，因转移支付制度本身存在诸多问题⑩，严重制约了转移支付本有的功能；此外，在转移支付规模庞大、制度不完善的情况下地方政府会以各种理由并动用各种关系进行争取，导致地方政府热衷于“跑部钱进”，而对于“要”来的资金更加不注意使用效率，如何使用也完全取决于地方政府自己的偏好，造成公共支出的低效浪费和公共品供给效率低下。

      从分级财政来看，由于行政管理体制原因，中央在将事权下放到省级财政以后，省级财政又将其进一步下放到市县财政，如此一级一级下放，最终事权的落实大都或全部在县乡财政。以2010年为例，我国省以下地方政府承担了61.4%的财政支出责任，而省级政府则只承担了20.8%的支出责任(李万慧，2013)，基层财政支出压力过大，“财权/财力与事权倒挂”现象日益严重。

      综上分析可知，财政分权体制改革仅侧重于收入分配一侧，而事权处于不变状态。事实上，就体制自身而言，财政分权包括事权、财权与转移支付三大要素，由于事权处于基础性和先导性地位，且直接决定各级政府的财权配置和转移支付规模，因此，财政分权体制改革至少应该是三个要素的协同并进。但是，长期以来中国的财政分权体制改革仅侧重于收入划分，由此而产生了诸多不利影响，“财力之维”的体制演进逻辑局限性日益突出。目前的事权结构自20世纪80年代以来从未改变过，地方政府的支出责任包括全部的养老金筹集、失业保险和社会福利项目、大部分的医疗教育投入及至基础设施的公共投入(西南财经大学财政税务学院课题组，2012)。尽管地方政府具有民众偏好的信息优势，但事权大量下放并没有提高公共支出和公共品供给效率。而且将事权大量下放地方政府容易产生地方“倒逼机制”，造成地方事实上的权力主体地位，降低中央政策在地方层面的执行力，产生国民经济和社会发展中的“囚徒困境”与“公地悲剧”(11)。

      由分税制改革20年来的体制演进表明，中国的财政分权体制改革仅侧重收入一方，财权日渐上收的同时事权大量下放，地方特别是基层财政“财权/财力与事权倒挂”问题日益突出，严重制约了基层政府的公共品供给能力。加之中国式财政分权激励结构异化，特别是在“用手投票”与“用脚投票”双重监督约束机制缺失下，财政分权功能异化，公共品供给结构呈现“重建设、轻服务”的明显失衡，未能满足社会公众的需要，偏离了社会公共需求，从而产生了中国式财政分权中的“分权困境”(见图4)。

      

      图4 中国式财政分权下的公共品供给结构失衡

      三、中国式财政分权改革的多维审视

      唯物辩证法认为，事物的发展是内因与外因共同作用的结果，既是由它本身所固有的内部原因所引起，又同一定的外部条件密切联系，但二者在事物发展中的地位和作用是不同的。外因是变化的条件，内因则是变化的根据，外因通过内因而起作用，内因既是事物存在和发展的根据，又是一事物区别于他事物的内在本质，它决定着事物发展的方向。就财政分权而言，财政分权行为主体的激励机制属于内因，而财政分权运行的体制和外部监督约束机制属于外因，三者共同作用，相互影响，才会产生良好的财政分权效果。然而，仅就目前学术界的研究而言，似乎将焦点全部集中于政治晋升激励的研究上(12)，而忽视了财政分权有效运行的其他诸如体制、监督机制等基础性研究。所以，中国式财政分权下的公共品供给结构失衡和多重经济社会不良影响所造成的“分权困境”虽然与现有的政治晋升激励密切相关，然而，我们却不能将所有矛头全部指向政治晋升激励，换言之，当前政治晋升理念偏异、财政分权体制不健全(包括事权、财权与转移支付)以及外部监督约束机制的缺失共同造成了这种分权困境。因此，在以“财力与事权相匹配”的目标指引中国式财政分权改革的过程中要跳出“就财政论财政”的窠臼，不能仅将财政分权局限于“体制之维”的“碎片化”改革(见图5所示)。

      (一)分权行为主体理念之维

      根据经典分权理论框架，财政分权是指给予地方政府一定的支出责任范围和税收权力，使具有信息优势的地方政府能够自主决定预算支出规模与结构，并通过政府间转移支付调节纵向和横向财政非均衡，从而更好地满足辖区选民的公共需求，其结果便是地方政府能够提供更多更好的公共品。由于经典分权理论根植于西方特别是美国的联邦制基础上，各级政府之间并非隶属关系，主要领导人均由社会民众通过“用手投票”机制选出，为实现连任就必须获得选民的认可，所以，各级政府的政治激励来源于选民，其工作的重点也自然以选民偏好为出发点。与西方财政分权建立在联邦制基础上不同，中国的财政分权始于一个集权化的政治经济空间，中央与地方的财政关系建立在集权制下的政府委任制基础上，由于中央和地方政府属于集权制下的隶属关系，地方(下级)政府主要领导人由中央(上级)政府任命，因此，地方(下级)政府领导人为实现连任和晋升就必须以中央(上级)领导人的偏好为本级政府职能的重点。因此，在中央政府的“GDP政治晋升激励”(13)下地方各级政府展开了为增长而竞争的“政治晋升锦标赛”，财政支出偏向具有较大产出创造功能的基础设施(张军，2005；周黎安，2007；傅勇、张宴，2007)，而对于近年来民众日益需要的如教育、医疗等民生性公共品供给不足，公共品供给呈现“重建设、轻服务”的“软硬失衡”局面(丁菊红、邓可斌，2008)，加之地方政府对教育、医疗等采取了“甩包袱”的做法，进行大规模市场化改革，更进一步加剧了公共品供给与享有之间的结构失衡与固化，导致增长过程中的经济社会非均衡发展，严重践踏了作为纳税人的公共品需求权利。

      

      图5 中国式财政分权下公共品供给的政治经济学逻辑

      (二)政府行政之维

      中国式分权下以“经济建设为中心”的政府执政理念必然导致政府施政过程中的经济建设型政府特征，从而导致政府行为异化，直接影响公共品供给结构和公众公共品需求权利的实现。经济建设型政府是对我国计划经济时期政府及其职能的经济建设性的高度概括，是与计划经济时期我国经济发展现实相联系的(张馨，1999)。自1978年开始我国迈出了市场化改革的步伐，至1992年社会主义市场经济体制的正式提出，经济市场化改革的大幕已全面开启，按照市场经济的要求，应由市场发挥资源配置的基础性作用，而政府应将职能局限于市场失灵领域，专司公共品供给职责，此时的政府应是公共服务型的“守夜人”角色。然而，现实中我们依然看到，政府手中掌握大量经济资源(如土地、各种形式的财政资源)，拥有决定企业发展的各种手段和工具(如直接扶持企业上市、给予企业各种财税优惠、企业融资担保等)，作为经济发展主体的企业依然要仰政府之鼻息。市场化改革并未改变各级政府的经济建设热情，地方政府依然以经济发展为首要任务，特别是20世纪90年代后期以来伴随着房地产市场的快速发展，地方政府“圈地运动”越演越烈，中国的各级政府均成了各级各地的最大“经济发展总公司”(韦森，2010)，政府行为异化现象日益加剧。

      因此，当经济基础已由计划经济转变为市场经济且在科学发展观“以人为本”、公共财政民生性凸显的新时期，必须加快政府职能转变，减轻直至取消政府在经济发展中的“家长式情怀”，避免公共品供给结构失衡，以更好地回应社会民众的公共品需求。

      (三)分权运行体制之维

      政府公共品供给效率低下的原因在一定程度上亦与政府统包统揽，没有区分公共品生产与提供的不同有直接关系，忽视了市场、非营利组织(NPO)公共品供给的优势和能力。根据阿罗不可能定理(Arrow's Impossibility Theorem)，如果社会成员具有不同的偏好且社会又存在多种备选方案，那么，民主制度下不能得到令所有人满意的公共品供给结果(肯尼斯·J.阿罗，1987)。由于倾向“中位选民”偏好，政府公共品供给会留下大量需求无法被满足的选民群体，政府失灵问题产生，从而对以Tiebout(1956)、Musgrave(1959)和Oates(1972)为代表的传统分权理论(TOM模型)提出了挑战，并产生了对政府以外的公共品供给者的需求，进一步解释了市场和NPO作为政府之外的公共品供给主体存在的必要性，并说明政府和市场、NPO之间在公共品供给方面的互补关系。美国的公共品多元供给实践表明，市场与NPO可以有效承接政府公共品供给职责，满足异质性社会需求，提高公共品供给效率(萨拉蒙，2008)。因此，未来的财政分权改革必须重视和发挥非政府组织在公共品供给中的优势，通过整合非政府组织的资源力量，既可以减轻政府公共品供给中因一家独大造成的政府规模膨胀的问题，简化政府职能和支出压力，提高公共品供给效率，亦是满足国家—社会成长、提高政府民众权利回应性的必然要求。这需要按照多中心治理的要求，重构政府事权划分逻辑，并以此完善整个财政分权体制(14)。

      (四)分权外部监督约束机制之维

      与西方财政分权建立在联邦制基础上不同，中国的财政分权始于一个集权化的政治经济空间，中央与地方的财政关系建立在集权制下的政府委任制基础上，缺少“用手投票”的公共选择机制。这样一种财政分权体制在一定程度上限制了地方政府对辖区民众需求的重视程度。与此同时，户籍制度的限制使得中国无法出现居民与政府双向选择而形成Tiebout(1956)意义上的俱乐部式的最佳社区，因此，“用脚投票”机制的缺失使中国式财政分权并没有经典分权理论下的地方政府间竞争所能带来满足民众需要的更多更好的公共品。所以，地方政府在缺少双重约束的情况下，会加剧行为异化，以更好地实现自身的利益追求。

      四、在和谐发展中推进中国式财政分权的联动改革

      现行的公共品供给效率低下和非均衡的问题不能简单地希冀通过财政分权体制改革加以解决，换言之，公共品供给低效率和非均衡问题既有现行体制安排不合理导致的地方政府事权过多过重、收入自主性下降有关(即地方及基层财政“财权事权倒挂”)，亦以当前中国所处政治经济环境下的政府执政与行政理念和相关制度建设滞后直接相连。由图5可知，目前中国式财政分权下的公共品供给逻辑属于路径Ⅰ，即政治合法性理念要求下的经济增长绩效考核所催生的经济建设型政府，并导致政府公共品供给支出偏向经济增长，而社会性公共品供给不足，这是导致中国式财政分权之“分权困境”的根源。因此，未来的改革应由路径Ⅰ向路径Ⅱ转变，即以民生权利为政治合法性的基础来源，在以民生改善为理念下塑造公共服务型政府，以服务于民为根本价值取向。这说明，中国式财政分权改革在从“体制之维”进行改革的同时，必须构建政治(政府)、体制与监督约束的多维联动机制，“财力之维”的逻辑局限与“分权困境”才能得到根本解决。

      问题的关键就在于要有把财政分权看作一个良好的综合制度体系。要解决中国式财政分权的“分权困境”并将上述三个方面的影响因素纳入一个综合分析框架内的话，笔者认为应该构建完整的财政分权制度体系。正如新制度经济学大师诺思所言，制度的主要功能在于通过其强制力来约束人的行为，防止交易中可能发生的机会主义行为，降低不确定性，使交易主体容易形成稳定预期，从而减少交易费用(诺思，2011)。通过对西方财政分权运行的考察和系统的抽象总结，有效的财政分权必须要具备如下相应的制度条件：以民选的议会和地方选举的地方长官为标志的政治制度为基础，从而确保地方官员具有执政为民的理念；以完善的收支划分为代表的分权体制安排，从而确保财政体制的稳定性和可预期性，具有自我维持的制度功能，为事前和事后的分权体制运行提供约束框架；以政府问责、会计核算为代表的政府预算制度和监督制约机制为补充，确保财政分权价值目标的实现和矫正。由于中国的财政分权存在与西方财政分权截然不同的政治理念基础，与其说是财政分权倒不如说是财政放权更为恰当；财政体制(事权、财权和转移支付)的不断调整使财政体制缺少稳定性和自我维持功能，财政体制本应具有的制度安排也仅仅表现为政府的行政性规章条例(15)；从1998年开始我国才逐步建立公共财政框架，财政分权有效运行所必需的现代政府预算制度、国库集中收付制度、财政透明度等制度载体尚在建设和完善之中，对政府官员的问责更无从谈起。上述基本制度基础的缺失使财政分权法治化程度降低，致使地方政府由公共性向私益性的位移，财政分权也由良好的提升民众福祉的制度安排异化为地方政府利益实现的工具。

      因此，未来中国式财政分权改革应从政治(政府执政)理念、财政体制和监督约束机制三个方面进行多维联动改革：以良好的政治理念为基础(16)，以完善的分权体制安排为载体，以必要的监督约束机制为补充，实现地方政府公共品供给的均衡，满足社会公众的公共品需要(见图6所示)。

      

      图6 中国式财政分权的联动改革与价值取向

      良好的政治理念基础要求以“科学发展观”为指导，在强调经济增长的同时更加关注民生，转变政府执政的单一经济增长理念，加快政府职能转变和政府转型。同时，构建更加切实有效的民主政治制度和绩效考核标准，确保各级政府官员在“对上负责”的同时更多地“对下负责”，以更好地满足社会公众需要，矫正和规避经济增长政治晋升激励异化的不良后果(17)，使各级政府由“为增长而竞争”转向“为和谐而竞争”。

      完善的体制安排要求财政体制中的事权、财权与转移支付必须联动改革，实现从中央到地方各级政府事权与支出责任划分规范、责任主体清晰，避免职责混乱和“错配”。同时，财权、转移支付配置要科学合理且应以法律安排为先导和运行保障，避免体制混乱衍生的财政机会主义行为。此外，应实现政府事权划分与公共品多元供给的有效对接，在纵向垂直事权划分的同时进行横向水平的公共品供给赋权，既能有效减轻政府财政负担，又能发挥非政府组织承接政府职能的积极性，提高公共品供给效率(18)。

      有效的监督制约机制要求建立公开透明的现代政府预算制度(包括部门预算、国库集中收付、收支两条线管理等财政分权有效运行的平台和载体)，以确保各级政府预算硬约束和财政收支行为的公开化和法治化，使财政支出真正落到实处，提高财政支出的绩效和公共品供给效率水平。同时，完善立法机关的监督质询作用，使各级政府能够受到有效的监督，以矫正“用手投票”与“用脚投票”缺失所导致的政府行为异化。

      五、结语：走向和谐共赢的中国式财政分权

      如果把地方政府看成是一个独立的利益主体并有其自身的追求目标而不仅仅是中央政府的政策执行工具的话，那么，财政分权就意味着地方政府获得了追求自身利益和目标的手段，财政分权的程度也就意味着地方政府对这些手段可利用的限度和目标的实现程度。这里的手段表现为分权框架下地方政府支出安排的自主权与财政收入的剩余控制权。所以，在制度供给缺位与监督制约乏力的情况下，中国式财政分权下自利的地方政府就会利用财政分权所赋予的独立收支权限谋取私利，导致地方政府由公益性向私益性的位移。因此，未来的改革必须从“理念—体制—监督”层面对中国的财政分权进行多维联动改革，完善财政分权有效运行所必需的制度基础，在认清中国式财政分权的动力机制和局限性的基础上，正确合理地设计改革方案，以创新的思维彻底、系统地改造现有的财政分权体制，建立财政分权的制度支撑体系，对于实现公共品有效供给与基本公共服务均等化而言无疑是最根本性的举措，也是走向和谐共赢的中国式财政分权的必由之路。

      ①由于税收是现代政府取得公民财政支持的主要手段，因此，本文近似将税收支持等于财政支持。

      ②除梵蒂冈、新加坡等一些点式经济体之外，世界上的多数国家都至少分为中央政府和地方政府两级，中国目前是五级政府架构。

      ③国外的代表性研究可参考Blanchard，Shleifer(2000)。

      ④财政分权度有多种衡量方法，此处所指财政分权程度是指地方财政一般预算支出占全国财政一般预算支出的比重。

      ⑤根据《中国统计年鉴》(2008-2012)有关数据绘制。从2007年起，我国政府财政实行收支分类改革，财政统计口径发生变化，2007-2011年数据根据换算得到。其中，经济建设支出=农林水事务+交通运输+粮油物资储备事务+采掘电力信息事务+金融事务+灾后重建支出+商业服务业支出；社会文教费支出=教育+科技+文化体育与传媒+医疗卫生+环境保护+社会保障和就业；行政管理费支出=一般公共服务+外交+公共安全+城乡社区事务。其他支出包括国防等支出。

      ⑥中国的行政管理费过高的问题一直受到学术界的关注。有研究显示，仅2000年，美国政府行政管理费在国家财政支出中的比重为9.9%，德国为2.7%，英国为4.2%，印度为6.3%，俄罗斯为7.6%，而中国为25.7%，远远高于其他国家。参见：陈威，2011，“行政管理费用的国际比较分析”，《人力资源管理》，第1期，第170—171页。

      ⑦由于2007年起施行政府收支分类科目改革，2000-2006年的社会保障支出包括社会保障补助支出和抚恤与社会福利救济费两项，2007年-2011年反映的是地方财政社会保障和就业支出情况。

      ⑧主要是指增值税转型与“营改增”。根据国务院常务会议的决定，自2013年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点，力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。这将会进一步影响地方财政自主性，

      ⑨数据来源：《中国统计年鉴(2012)》。

      ⑩目前的转移支付制度突出问题表现在结构不合理、测算标准基数化、部门分权和调节功能弱化。专项转移支付比重过高，项目种类繁多、规模庞大，且款项使用必须以项目投资为基础，个别困难地区干脆放弃争取，造成地区差距的持续扩大，且部门间分权严重，“跑部钱进”难以禁止，滋生腐败；一般性转移支付由于采用“基数法”测算，且很多构成项目(如调整工资转移支付、民族地区转移支付、公检法司转移支付)已经演变为一般性中的专项补助，异化为部门利益的代表，加之均等化转移支付规模和比重过低，导致部门间财力苦乐不均，地方财政无法统筹调度各项财力。

      (11)根据奥尔森(1995)利益集团理论，当地方政府利益与中央和整个国家的利益相容时，中央政府的政策在地方政府层面上易于贯彻和执行；当地方政府利益与中央和全国利益相矛盾时，地方政府首先考虑的是自身利益而非国家利益，从而造成公共利益中的“囚徒困境”。中央政府历次的宏观调控(包括经济高胀时的紧缩政策与房地产调控)效果均不显著就是典型例子。

      (12)目前以《经济研究》、《经济学》(季刊)等为代表的主流刊物刊载的有关中国财政分权的文章，大都围绕政治晋升激励而展开，通过省级、地市级和县级以及个别地区的计量分析研究现有分权模式下政治晋升激励与经济发展关系。具体文献读者可自行查阅。

      (13)《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002)和《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(2006)是中国政治晋升体制实施的指导性文件。《条例》规定了“全面考察德、能、勤、绩、廉，注重工作实绩”。《办法》中虽然规定了包括民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价在内的多种评价方法，然而实际考核工作中，对实绩指标的考核往往才是最关键的，中央政府主要通过考察下级政府的经济发展绩效(主要体现为GDP与财政收入增长)来晋升地方官员。

      (14)从政府、市场与NPO公共品多元供给视角审视财政分权体制改革的详细探讨请参阅马万里(2013b)，限于篇幅，此处不再加以赘述。

      (15)目前的分税制财政体制只是由国务院的行政决定加以框定，并没有上升到法律层次；仅有的涉及政府间财政关系的《预算法》也存在诸多缺陷，迫切需要修改与完善，以增强财政体制的法制性与法治化。

      (16)是以经济建设还是服务民生为政府执政理念将直接影响财政分权进而政府公共品供给的价值取向与运行效果。

      (17)这要求在顶层强化以人民代表大会制度为代表的代议制民主机制作用的同时，加强基层参与式民主的建设步伐。

      (18)关于公共品多元供给与财政分权之间的联结点在于政府事权及其多级间分解，而事权在整个财政分权中又处于基础性和先导性地位，因此，公共品多元供给对财政分权具有重要影响，这也是现代广义财政分权的理论基础。更为详尽的论述请参考：马万里、李齐云，2012，“公共品多元供给视角下的财政分权：一个新的分析框架”，《当代财经》，第6期，第42—51页；马万里，2013，“分权困境与多层治理：财力与事权相匹配的反思与路径重构”，《社会科学》，第8期，第37—46页。

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