试论社会经济转型时期的户口迁移制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,试论论文,时期论文,经济转型论文,户口迁移论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的社会经济正发生着深刻的变化。农村家庭生产承包责任制的普遍实行，城市经济体制改革的逐步深入，无论在农村、城市，还是城乡之间、城市之间，人口与劳动力的流动空前活跃。特别是90年代以来，这种由于社会经济转型带来的人口劳动力资源流动与再分配，其势头更是锐不可挡。然而，形成于计划经济体制下的户口迁移管理制度、管理手段与模式，难以适应社会经济发展变化的客观需要，改革势在必行，本文拟就我国户口迁移制度的形成、现阶段的不适应性、改革目标与措施及其改革环境等方面进行初步探讨。
1 新中国户口迁移制度的形成
户口迁移制度是户籍管理制度的一个重要组成部分，我国现行户口迁移制度是随着户籍管理制度的建立和健全，计划经济体制的建立逐步形成的，并深深地打下了政治、经济发展的历史印记。从新中国建立到1953年，随着国民经济社会主义改造的逐步完成，我国的户籍管理制度先城市后农村逐步建立起来。这一时期，直到1956年，户口迁移政策按照宪法规定，公民享有居住和迁移自由的权利。由于第一个五年计划的成功实施以及农业生产的发展，粮食供应稳定增长，农民大量涌入城市，寻求新的职业，对城市也造成了一定压力。内务部、公安部在1955年下文要求做好户口迁移工作，重点在于劝阻盲目迁移，对于在城市找到正当职业、考入学校以及老年父母投靠子女生活，未成年子女投靠父母生活，夫妻团聚（即“三投靠”）等，允许登记落记（注：《内务部、公安部关于办理户口迁移的注意事项联合通知》，1955年3月）。
1958年“大跃进”，政策上“冒进”的失误，导致流向城市的农村人口有增无减，加上城市人口自然增长迅猛，给城市人口的粮食供应、就业就学、住房、公用设施等诸多方面，造成了更大的压力。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》中，第一次明确规定，公民由农村迁往城市必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明。户口迁移审批制度初具雏形。1959年初，面对“大跃进”以来农村人口持续大量涌入城市有增无减的局面，中共中央国务院和公安部都发文要求制止农村劳动力盲目外流，公安部门强化了流出人口的审批制度（注：《中共中央关于制止农村劳动力流动的指标》，1959年2月 《中共中央和国务院关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》，1959年3月 《公安部关于贯彻中央有关制止农村劳动力盲目外流的指示的紧急通知》，1959年3月）。1959-1961三年困难时期，这一政策进一步强化。并在1964年形成第一个户口迁移规定，对农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的人口作出了严格限制（注：《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定》，1964年8月）。
1977年，国务院批准了规范户口迁移工作的第二个规定（注：《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》，1977年11月），这个规定是在“十年动乱”刚结束，各项工作尚处于徘徊状态下提出的，不仅完全继承了以前制定的各种政策，而且第一次提出了“城市人口增长必须与农业生产发展水平相适应”，“商品粮人口”以及“农转非”的概念，进一步强化了城乡人口的界限，“三投靠”中除未成年人口投靠父母外，均在严格限制之列，并对农村迁入城市的户口迁移审批权限和手续作出了明确而严格的规定。之后，随着我国政治经济形势的发展，在保持这一规定基本原则的前提下，户口迁移政策在解决干部、职工两地分居、知青返城、“三投靠”等方面也进行了适当调整，但严格按计划指标控制农转非、农民（户口）进城的原则并未改变，这种情况直至1997年国务院批转公安部关于小城镇户籍制度改革试点的文件下发（注：《国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，1997年6月），允许具有固定住所、稳定的职业或经济来源且居住两年以上的农民在小城镇登记常住户口，才开始逐步改变。
2 现行户口迁移制度的不适应及其后果
马克思主义历史唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑，上层建筑一定要适应经济基础，这一原则同样适用于作为上层建筑范畴的户口迁移制度与社会经济发展之间的关系。
计划经济体制下，严格控制农村人口迁入城市，对于控制城市人口规模，减轻城市在就业就学、粮食供应、住房等方面的压力，积累资金用于国家的工业化建设，在有效供应不足的情况下保持社会的稳定具有重要的积极作用。一方面，由于我国人口多、工业基础薄弱，工业投入的资金密集和技术密集性，使国家难以筹集吸收大量农村劳动力所需的工业化资金，按照有计划发展国民经济的整体战略，必须限制农民盲目涌入城市，避免为工业化、城市化付出太大的代价。另一方面，由于人口多，农业生产率不高，国家于1955年开始实行粮油统购统销政策，对城镇户口人员实行计划（票证）供应制度，以缓解粮食供应的紧张状况（注：国务院《市镇粮食供应暂行办法》，《农村粮食统购统销暂行办法》，1955年）。
应该说，严格控制城镇人口增长的户口迁移制度是与计划经济体制和当时的经济生活状况相适应的。但是，党的十一届三中全会决定实行改革开放政策以来，我国的社会经济状况发生了巨大变化，并逐步而坚定地向市场经济方向转型，原有户口迁移制度正日益显示出它的不适应性。
80年代初开始的农村家庭生产承包责任制改革，适应了当时生产力发展的需要，极大地提高了农民的生产积极性，生产力潜能充分释放，农业生产率大幅度提高，粮食生产稳步增长；同时，农村人地矛盾突出，农业劳动力过剩的矛盾也凸显无遗。为此，中共中央国务院于1984年决定允许农民自理口粮进城（镇）务工经商（注：《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，1984年10月），农民为了追求更高的收入，大批涌入城镇从事二、三产业。一部分地区乡镇企业的异军突起，加剧了这一人口乡城流动的汹涌势头。八十年代中期开始的城市经济体制改革，促使城市企业在劳动用工制度方面日益向市场化方向转变。特别是在党的十四大决定建立社会主义市场经济体制以来，企业为了向自主经营、自负盈亏的市场主体转变，迫切需要建立适应市场竞争机制的劳动人事制度；同时，城市经济的飞速发展和国家干部人事管理制度的逐步改革，整个城市劳动力的结构性矛盾也日益突出，为许多非城市户口或户口不在本地的外地劳动力和技术人才提供了巨大的就业机会。农村经济发展对劳动力的推力和城市经济发展对劳动力的拉力，以及劳动人事制度的逐步改革，共同构成了我国八十年代以来人口大规模流动这一最为重要的人口经济现象的主因。
与此同时，我国的户口迁移制度除了一些适当调整外，并未对这一明显的人口经济现象作出应有的反应，或者说，反应较为迟缓。严格控制城镇人口的户口迁移政策仍然在延续。农民大量涌入城镇，并长期居留城镇，而由于户口迁移政策的限制，造成人进户不进，从而出现严重的“人户分离”现象（即人长期居留甲地，常住户口则在乙地）。以浙江绍兴为例，1982年-1996年，虽然城镇人口中非农业户口人员绝对数有较大增长，由14.25万增至45.08万，增长30.83万，但同期城镇（居住）人口由56.1万增至357.8万，增长301.7万，非农业户口人员占城镇（居住）人口的比重，则由1982年的25.4%下降到1996年的12.6%（注：据绍兴市公安局统计资料计算。）。可见，由于农民大量涌入城镇或者农村地区转变为城镇地区（建制转变），且大多从事非农生产，虽有部分进城人员转为城镇（非农业）户口，但其中大多数户口还在农村（农业户口），这部分人员（除建制转变外的进城人员）必然成为城镇大量人户分离人员的主要来源之一。另一方面，由于国家干部人事制度的改革和经济发展，许多知识型人才为寻求更好的发展机遇而滞留大中城市，也出现人留户不留（户口迁回原籍）的情况。加上知青、支边人员返城等历史遗留户口问题，进一步加剧了人户分离现象的存在。
人户分离现象的大量存在，对社会经济的发展，国家的行政管理和保障公民的个人权利等方面均带来了不利的影响。首先，人户分离的严重存在，使得基于户口统计的人口统计信息不准确，难以为地区的社会经济发展规划提供准确的人口依据，甚至误导社会经济发展规划，造成政策和工作上的失误。其次，人户分离的大量存在，人为地加大了公安机关人口管理工作的难度，使工作常常处于被动状态。公安机关负有维护社会稳定，为改革开放保驾护航的神圣职责，人户分离的大量存在，一方面难以准确反映公民的居住身份状况，另一方面，使不少犯罪分子混迹其中，户在人不在，脱离视线，人在户不在，难以跟踪掌握，造成工作的被动。第三，人户分离的大量存在，也给当地人本身造成了经济和身心上的压力。由于我国目前在就业、就学等方面还遵循与户口挂钩的原则（这里姑且不论这种联系的合理性），造成人户分离人员在就业、就学方面较大的经济负担，这种经济负担和不公平的竞争环境也在他们身心上造成了较大的压力。在我国城市中，流入人口与当地原有居民之间在就业机会、收入与福利等方面的差距；在居住形态、人际交往等方面形成的隔离状态，正日益显现出来，形成城市流入人口和原有居民之间的“二元社会结构”（注：Market reform,Migration,and the Emergence of a Dual Society in Urban China,Wang Feng,Hao Hong Sheng,Paper presented at the 23rd Population General Conference,October 11-17,1997.）。最后，人户分离人员的各种政治权利也难以得到有效的保障。总之，由于户口迁移制度的改革未能跟上社会经济飞速发展的步伐，在政治、经济等方面造成的负面影响不容忽视。
3 户口迁移制度改革的必要性、改革目标及其措施建议
党的十四大明确提出到2010年左右建立比较完善的社会主义市场经济体制，市场经济体制客观上要求包括商品、资金、劳动力在内的各种要素市场按照“效益优先，兼顾公平”的原则来进行资源的配置与再配置。劳动力是生产力中最活跃的因素，理应充分体现市场经济这一重要原则。就“效益优先”原则而言，要求劳动力在地区之间，城乡之间能够按照市场需求的变动自由流动，就我国目前经济的发展状况看，按照经济发展的“聚集回流”效应论，只要经济发展在地区之间或城乡之间存在较大的差距，资金和劳动力为追求最佳效益，必然会向发达地区流动，即所谓“聚集效应”。仅当发达地区或城市经济发展到一定程度，资金和劳动力的使用效率开始逐步下降时，才会出现资金和人才向不发达地区和农村流动，即所谓“回流效应”，因此，现阶段我国劳动力人口随资金一起向发达地区和城市地区流动（聚集），是完全符合市场经济规律的要求的。从公平原则的角度看，社会主义市场经济客观上要求在全国范围内形成统一而公平的劳动力和人才市场，使劳动力能平等地参与竞争，不同的市场主体（企事业单位）也能够依据效益原则，通过公平竞争，择优录用劳动力和选拔人才。这两条原则前者是基础，后者是补充，缺一不可。反观我国目前的户口迁移政策，实际上是鼓励由城市到乡村，由发达地区到不发达地区这样一种人口流动，而限制反向流动。其结果是阻碍了劳动力和人口的合理流动，增加了劳动力流动成本，降低了人口流动的效益，也强化“城二元社会结构”。
令人鼓舞的是，我们已在这方面迈出了具有重大意义的可喜一步，1997年国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案。历史将证明，小城镇户籍制度改革的启动，允许符合条件的农民进入小城镇落户，将极大地促进我国农业发展和人口非农化、城市化的进程。
现行户口迁移制度改革，一方面要适应社会主义市场经济对劳动力和人才流动的需求，另一方面还必须遵循“常住地登记户口”的入户原则。因此，户籍迁移制度改革，应建立一种“依据有合法固定的住所且居住一年以上和稳定的职业（或收入来源）的条件登记入户”的目标模式。变计划控制的调控模式为条件控制模式，以恢复户口反映公民居住生活状况、公民身份、职业及其它社会属性等本来面目的本质属性。这里强调的固定住所且居住一年以上，正体现了户口登记中的常住地入户原则，稳定的职业（或收入来源）则体现了市场经济要求在就业上遵循效益与公平的原则。在调控手段上，改变过去依靠行政手段实行计划指标调控的模式，采取条件控制的方法，只要符合条件就应登记入户。对于人（户）口的宏观调控，可通过与市场经济相适应的投资、税收、工资政策，如国家制定必要的宏观优惠政策，有步骤地引导资金向不发达地区流动，从而调控人口的流向与流量。按照这一目标模式和调控手段，可从根本上解决现行户口迁移工作中诸如劳动力、人才落户和“三投靠”等方面存在的问题，完全符合户口管理与社会主义市场经济体制相适应的原则。
与此同时，考虑到我国地区发展的巨大差异，在向市场经济转型的最初一段时期内，也应允许不同地方，依据地区情况，对这一目标模式适当予以调整。在保证固定住所和稳定职业这两个条件不变的前提下，可适当延长常住地“一年”标准到“二至三年”，以缓解“户籍人口”突然增长造成的各种压力，减少制度改革中的摩擦程度；或者采取如一些城市实行的“蓝印户口”政策，但在实行这种调整时，要注意克服“以户口为奖励”和违背市场经济规律的“以户口限制就业就学”的“功利主义”手法，如在蓝印户口实行过程中，只要符合具有固定住所和稳定和职业或经济来源的条件就可登记为蓝印户口，享受当地原有居民的部分待遇，并在一定年限后可转为常住户口。
4 结论与讨论
社会主义市场经济体制的逐步建立，客观上要求户口迁移政策必须改革以适应社会经济发展的需要，降低劳动力、人才和人口流动的成本，提高效益。建立“依据有合法固定的住所且居住一年以上，和稳定的职业（或收入来源）的条件登记入户”的目标模式是经济转型时期户口迁移制度改革的大势所趋。但是，这种改革也是与其它一些社会经济体制改革密切相关的，搞好这些领域的改革，可以有效地促进户口迁移制度改革的进程。首先是粮食供应制度改革，这方面已取得很大进展，粮食供应票证制度的取消，粮食供应市场化，户粮关系完全脱钩。今后的工作在于进一步完善各级粮食储备制度，增强国家对粮食市场的宏观调控能力，使户口迁移制度改革不再受制于粮食供应的约束。其次是劳动就业制度的改革。我国长期实行的就业与户口挂钩政策不利于社会主义市场经济体制下劳动力与人才的合理流动和公平竞争，强化了户口的功利色彩，最终也不利于户口迁移制度改革的进行。第三是就学及其它社会福利制度改革。不同的户口性质，甚至不同地区（或城市）的户口，享受不同的社会福利待遇，这种社会福利与户口挂钩的政策既有悖于社会公正的原则，又强化了户口迁移制度改革的社会敏感性，加大了改革的社会成本。这些领域改革的滞后，制约了户口迁移制度改革的进程。
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