教育政策的制度分析：必要、框架及限度，本文主要内容关键词为：限度论文,框架论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1672—0059（2006）06—0024—06
一、教育政策的制度分析：必要
人们在讨论制度和政策时，经常存在这样一种倾向性：将其作为一对可以互换使用的概念，对其基本内涵与外延没有做实质性的区分。这种情况导致了一种不良的发展倾向，忽略了教育政策和教育制度两者的区别和联系。乃至当提起教育政策的制度分析时，既感到理所当然又觉得不知所云，从而导致教育政策的制度分析成为一个标签而缺乏实质内涵。那么，制度和政策是否可以作为不必区分的概念？以及教育政策的制度分析是否一定必要？它具备实质的内涵吗？这需要我们重新审视政策、教育政策的内涵，以及与制度的关系。
按照黑格尔的说法，任何一个定义，都是整个理论的一个浓缩。概念的展开就是全部理论。对于政策实质的理解，其实也就反映着政策科学的发展过程，以及不同的政策分析框架和政策解释模式的形成和发展过程。政策科学经历了把政策作为静态“文本”的传统政治制度理论基础上的政策分析模式，到把政策看作直线式的线性过程的传统理性模式（Rational Models），再发展到将政策理解为具有连续性、充满价值冲突与复杂性的非线性的循环修正的“圆周运动”模式。总之，正如美国学者伊根·古巴（Egon G.Guba）所说，“政策的定义对于政策分析的性质和结果具有重要的影响，认为政策分析的结果在很大程度上取决于政策分析者所遵循的是哪一种政策定义。”[1] 就目前研究而言，政策往往被看作现象形态、本体形态和过程形态的统一。即，政策既是政治措施组成的政策文本及其总和，也是利益和价值的分配，同时还是一个具有动态性质的连续主动选择过程。正如，S·泰勒等人的理解，“政策的含义远远超越了政策文本，它还包括先于文本的政策过程，包括政策文本产生之后而开始的政策过程，以及对作为一种价值陈述及行动期望的政策文本的修正和实际的行动。”[2] 对于政策的这种越来越清晰的理解和认识，使得我们有必要把一个确定各种权利义务的基本规则，与如何为了某种特定目标而最好地利用这个制度的策略和准则区别开来。
我们可以将教育政策放入布迪厄的场域视界中加以审视。所谓场域（field），在布迪厄眼里，它是一个关系性而非实体性的概念。布迪厄在场域概念的指引下将分析的视阈由“浑然一体的社会空间”转移至渗透着权力较量的大大小小的场域之中，并且将资本和惯习作为与场域紧密联系的概念纳入分析的范畴。“资本既被当作场域内争夺的目标，同时又是赖以展开争夺的手段”。“而惯习则是场域在行动者身上体现出的一种性情倾向（disposition），它一方面是为场域所形塑的，另一方面又恰使得场域不断地生成出来”。[3] 用布迪厄的场域理论来看教育政策场域，它涉及到三个必不可少且内在关联的环节：首先，必须分析具体教育政策与其相关的权力场域之间的场域位置关系；其次，要对教育政策的行动者或者行动机构的位置关系结构进行勾画或厘清；最后，还要认真分析教育政策行动者的千差万别的惯习。布迪厄的整个实践理论所体现出的都是卡西尔（E.Cassirer,1910）所说的那种关系性思维。这种关系性思维对于我们重视并认真思考教育政策与其相关的权力斗争、利益（资本）分配、行动者惯习具有重要意义。而这些都是建立在教育政策与教育制度的关系性思维中展开的。教育制度潜在地制约着行动者先在的行为方式和可能的性情倾向，影响着权力的较量和争斗，以及利益（资本）的分配等。也就是说，在理解教育政策活动场域时，教育制度作为隐性影响因素发挥着重大作用。
李汉林的研究对于从另一个角度理解教育政策和制度的关系模式亦有所帮助。李汉林等人在《组织和制度变迁的社会过程》中借用拉卡托斯《科学研究纲领方法论》中的“硬核”与“保护带”概念来理解制度的结构性因素。李汉林等人认为，制度同样由“硬核”和“保护带”两部分组成。制度的硬核主要是指核心的“制度文化”以及“制度化的行为取向”。“这种制度化的行为取向可能隐含在占主流地位的意识形态之中，也可能通过一种合法化的程序固定。”[4] 总体上，制度硬核类似于DNA的特质，是制度最稳定和深层的内涵，从根本上抗拒变革与变迁，具有隐含性、抗逆性和稳定性。而制度的“保护带”可以看作保护制度结构系统硬核不受外部变化或者压力的影响，围绕在制度硬核周边的相关政策和措施以及由此生成的组织行为和规范。相对完善的制度结构体系总是由制度“硬核”和围绕、包裹着它的厚厚的“保护带”所共同构成。“所谓保护带的调整，主要是指人们相应地改变政策、行为、规范以及局部的制度安排，以期达到保护制度的硬核不受外部变化或者压力的影响，维护自身免被改变的目的。”[4] 所以，在某种意义上来说，制度变迁的过程，实质上就是通过教育政策调整（保护、修复和建构）制度保护带，导致制度硬核逐渐发生量变到质变的社会过程。
通过上述分析，我们可以说，深入探讨教育政策与制度的关系模式，建构教育政策的制度分析框架不仅是可能的，而且是必要的。
二、教育政策的制度分析：框架
制度分析之于教育政策，指的是从新制度主义视角透视教育政策的制定、执行等活动，将教育政策放在变迁的制度环境中，考虑其如何在制度环境中发挥作用，并如何受到制度环境的影响。在这一基本理解思路下，教育政策的制度分析框架可以体现在以下几个方面：
（一）将教育政策纳入到与教育制度关联的关系模式中，放入教育制度历史变迁的大背景中进行考察。更加关注教育政策和教育制度的关系，从关系视角分析两者之间相互制约、互相促进的存在样态
1、我们可以从三种情况来分析教育政策在教育制度变迁中的保护、修复、建构功能。第一种情况，教育制度的硬核所体现的价值是与社会整体价值观念相一致的，此时的教育制度相对稳定，它会通过局部的政策调整来消除不和谐的操作规则层次的制度，从而达到优化教育制度系统的目的。在这种情况下，教育政策只能在教育制度硬核的约束下发挥有限的保护和修正功能。第二种情况，如果教育制度硬核所表述的价值取向与整个社会价值非同向，或者说发生偏移。那么，此时的教育政策更多地会通过对纵向或者横向的外部保护带做出具有部分系统性的调整，从而修正微观和中观层次的教育制度以达到保护制度核心硬核不受挑战的目的。根据教育政策发挥作用的情形可以有三种结果。结果之一，如果教育政策能发挥应有功效，那么制度硬核将得到维持，并与整个社会价值的非同向偏移缩小；结果之二，如果教育政策的目标只能得到部分实现，则制度硬核会部分暴露在外在环境的直接压力之下，核心制度硬核会受到局部损伤；结果之三，如果教育政策调整保护带的策略完全失败，则促使制度系统中核心硬核发生局部质变。以上三种结果是需要我们在现实中重点考察的。第三种情况，如果教育制度硬核所表述的价值取向与整个社会价值完全背离，此时教育政策主体要么固执维持原有制度硬核，从而导致制度体系的彻底毁灭；要么从根本上进行教育政策的重新建构。此时的教育政策更多体现出对原有制度核心硬核的彻底颠覆和新制度的重新建构功能。只有这样才有可能保证原有既得利益不会完全丧失。
2、教育政策作用的发挥不可避免地受到制度环境的影响。体现为：（1）制度结构体系决定了政府制定和执行政策的能力，换句话说就是制度构成了主要的政治情境，它影响政策产出；（2）既有制度系统的观念和意识形态对教育政策价值的深刻影响，表现为教育政策不可能超越或完全搁置既有教育制度体系所隐含着的价值取向，使教育政策价值的选择和实现的合法性受到影响；（3）既有制度系统对作为对象的人的社会角色和行为取向的规定性，使得人的行为对制度产生路径依赖，从而造成行为的嵌入性特征，最终影响教育政策活动的有效性。
通过上述分析，我们可以得出一个总体结论：教育制度深刻影响和制约教育政策，相反教育政策又保护、修复和建构教育制度。教育政策和教育制度处于一种相互影响、互相制约、相互交织纠葛的关系模式中，并置于制度变迁的大背景下。正因存在着这样的关系模式，所以，我们对于政策和制度关系的理解应该是具有历史维度的、动态、发展的和情境性的。
（二）教育政策的制度分析应该是方法论整体主义和个人主义的统一，而实现连接的桥梁则是对行动者策略行为的充分关注
将表面性结构与基因性结构相分离是达尔文的部分重大突破。“规则寓于规则这种嵌套结构，对于那些有兴趣制度研究的人来说，是一个特别难于解决的问题。”[5] 对于所有制度分析学者来说，找到联系宏观与微观层次的途径是一个重大的挑战。
新制度主义分析正是因为在宏观和微观之间的不懈努力，所以才与旧制度主义具有了完全不同的新特点。特别在政治学新制度主义中，这种特点表现得尤为突出。具体表现在：首先，它在强调制度重要性的同时，加入了对于个体偏好和行为的分析。即从旧制度主义的“制度——宏观政治结果”发展为“制度——个体偏好、行为——宏观政治结果”，这无疑使新制度主义的研究更具解释力。同时，新制度主义大大扩展了对“制度”的定义，制度不仅包括正式的结构，还包括非正式的结构、惯例和观念，使研究的范围、内容丰富了许多；正因如此，新制度主义在方法论上搭起了个体主义和整体主义沟通的桥梁。它在关注制度对个体偏好和行为，以及对宏观政治结果的同时，认为制度本身是特定社会中人的行为的结果，即一方面体现在制度是人类行为的结果，另一方面人们又受到这些制度的制约。[6]
对制度的类似理解在吉登斯的结构化理论中同样有所体现。在吉登斯看来，“社会科学研究的主要研究领域既不是个体行动者的经验，也不是任何形式的社会总体的存在，而是在时空向度上得到有序安排的各种社会实践。”[7] 吉登斯继而认为，正是各种社会实践中行动者的反思性行为，特别是在反思性行为指导下对丰富多样行动情景中规则和资源的利用，才导致社会系统结构性特征的再生产。在这种理解的基础上，吉登斯提出了结构化理论的核心观点：社会系统的结构性特征对于它们反复组织起来的实践来说，既是实践的中介，又是实践的结果[7]。社会的结构化过程就在处于结构制约中的行动者主动的再生产中持续地展现出来了。由此我们可以看出，吉登斯对于社会构成的理解与新制度主义基本上是一致的。在认可制度制约性的同时，非常注重制度的使动性。并且，吉登斯通过强调对行动者策略行为的分析在其结构化理论中的重要意义来使他的结构化理论搭起了方法论整体主义和个体主义的桥梁。吉登斯认为，策略行为分析关注的焦点主要是，行动者在构成社会关系时以何种方式利用了各种结构性特征。即政策行动者在明白自身的制度性空间——包括制度性约束（也就是说什么规则在约束自己）和制度性默许（什么行为并没有在既定约束之内或者规则没有反对）——的基础上如何巧妙地利用可以利用的规则和资源。“对行为策略进行分析，意味着要赋予话语意识和实践意识以优先地位，并且注重分析行动者在明确的情境边界内所采取的各种控制策略。”[7] 具体到教育政策活动中，策略行为既是政策行动者争取规则和资源，获得自我发展的基础，同时又是诱发政策变迁的主要因素。
因此，根据我的理解，策略行为分析是新制度分析题中应有之意。因为，如果不对政策行动者策略行为有深刻的理解和切实的关注，就不可能理解政策的真实变迁。如果不将政策行动者的策略行为放在特定的行动情境（制度环境）之中，策略行为分析也就成为缺乏逻辑关联的“散落行为”。所以要想对政策的这种真实变迁（包括政策的意料后果、意外后果以及两者之间的中间混合地带）有深刻的理解，必须将策略行为分析作为制度分析的重要部分，也只有这样才能体现制度分析方法论整体主义和个体主义统一的特点。
（三）作为方法论的制度分析应对制度做发生性的历史分析，考察制度的历史沿革形态；注重制度差异的敏感性；注重观念史和意识形态等心智结构对制度演化和政策活动的影响[8(P46—54)]
1、注重制度发生史。制度分析注重制度发生史，这在历史制度主义学派中表现尤为突出。历史制度主义强调制度运行和产生过程中权力的非对称性、制度发展过程中的路径依赖和政治结果的多元动因。历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者认为制度是产生某一政治后果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度和观念的分布状况也是他们重点考虑的因素。历史制度主义强调过去对现在的影响，即前一阶段的政策选择往往会决定和影响后一阶段的政策方案。教育政策的制度分析对于制度发生史的注重，表现在它强调的是自然演进，是对某一制度的源头进行追溯，对过程进行分析，在演进中理解制度的发展路径。“但最终却不能把制度分析完全等同于教育制度史的研究。后者大多是文本叙述，停留在现象层面，而我们是要找到每项具体制度的根源。”[9]
2、注重制度差异的敏感性。也就是说，对于教育政策的分析要考虑到不同区域，不同环境下制度的差异性。注重制度的差异性，就是说对于统计数据要重新整理，不能简单地用统计数据来做制度分析。更好的数据来自个案分析或者抽样调查，全国性普查往往已经抹杀了制度差异[8(P46)]。因此，注重制度差异的敏感性使得教育政策的制度分析往往对于描述的方式、对于个案抱有好感。这一点对于教育政策的制度分析显得尤为重要。
3、注重观念史和意识形态的影响。制度分析的第三个方法论特征是注重意识形态以及观念史对制度演化的影响。观念与意识形态对人类社会的制度至关重要。虽然制度分析倾向于用演化的观点看待行为，但是如果忽略了行为的意向性，那么它就可能滑向纯粹的生物演化论。也就是说在进行制度分析时，对与制度处于同一层次的人的行为意向，特别是意向的复杂性要抱有充分的关注。不仅要关注意向的理性，而且也要关注意向的反理性。这正如诺斯所言，意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境并被一种“世界观”导引，从而使决策过程简单明了。同时它不可避免地与人们有关世界是否公平的道德和伦理方面的评判交织在一起。一旦人们发现其经验与它不符，人们就会试图改变其意识形态。[10] 对意识形态的特别关注，在一定程度上为制度演化和理性选择之间架起了桥梁。
总之，制度分析作为方法论，它代表着一种历史发生学的视角，它寻求影响制度变迁的环境变量，质疑制度安排的合法性，计算制度的成本和收益。它对制度的差异保持必要的警觉，同时关注观念史和意识形态对于制度生成和变革的影响。
（四）教育政策制度分析的最终落脚点在于对教育政策制度伦理公正的考量
对教育政策的制度伦理公正考量，实质上就是在教育政策价值分析基础上对于它所指向的制度建构的道德评价与约束。它是教育政策和教育制度价值诉求的契合点。对教育政策进行分析，必然具有价值判断，而且这种价值判断也应该是在系统观视野下的。教育政策的价值体系不是简单的政策价值选择的问题，而且还是价值如何体现的问题，以及体现出的价值会不会得到大众接受和认可的问题。也就是说，政策问题的选择不是凭空的，它必须依赖或者受制约于已有的教育制度，即已有制度环境会制约教育政策的价值选择，已有制度框架会约束或促进教育政策价值的实现。正因为如此，教育政策的价值体系的实现最终必然体现在教育制度上，可能是附着在现有教育制度基础上的制度复制，可能是对现有教育制度的局部改进，也有可能是在新价值诉求指导下对整个教育制度做彻底的颠覆。不管一项教育政策最终会指向以上三种情况中的哪一种，有一点是肯定的，即它所具体化的制度必然是经得起制度伦理的考量的，必须是正义的。只有这样，这项教育政策才会具有合法性和有效性（当然，在强权体制下的政策有效性和合法性不是我们在此所讨论的内容）。所以，教育政策必然关联着教育制度伦理。对教育政策进行制度分析，最终立足点必然是关于制度伦理公正的问题。[11]
三、教育政策的制度分析：限度
教育政策的制度分析，作为一种方法论是重要的，也是非常有意义的。但是处于建构中的分析框架只有在不断的应用过程中其价值才会逐步澄明和形成。所以这种分析框架一定是开放的，而非先验的。因此，只有对教育政策的制度分析的限度和可能的边界具有深刻的理解，才能保证这种分析方法的有效性。
社会是一个复杂的系统，系统的各种因素处于不断的相互作用之中。选择其中任何一个单独因素，无论是经济、文化、人口特征，还是地理条件、历史，抑或是制度，分析其对教育政策的影响都存在一个排除其他因素的问题，即所谓的“内部的有效性”（内部有效性指的是因变量是否与自变量的可观察的变化相关联）问题。这是政策研究的经验研究中面临的一个至今还没有很好解决的难题——“多变量、少数量”，即每一项教育政策的制定都牵涉到大量的变量，而制度分析仅仅是对一种变量进行分析，从而试图说明制度变量对于教育政策的重要影响。但另一方面我们又难以找到大量相似的个案。这使得无法通过观察大量个案来验证有关某个特定解释变量的影响。在这种情况下，一种解决办法是“研究某个特定解释变量的影响，而不是分析特定结果的原因。”这样就不可避免的带来了问题分析的不全面性。具体到教育政策的分析中，导致的结果就是以单一的一种变量——制度来理解教育政策的演进和变迁。这种来自方法论上的缺憾应引起我们的特别注意。
对教育政策进行制度分析，对制度的理解和把握相当重要。新制度主义对制度的理解，最重要的一点是努力调和旧制度主义的整体主义制度制约论和行为主义强调理性选择的方法论个人主义之间的矛盾，使制度兼具制约性和使动性。这种理解大大拓展了制度的内涵。但同时也容易走向对制度定义理解的宽泛。即把正式的规则和属于非正式规则的价值、规范、习俗等统统置于一个概念之中，这样看似增加了新制度主义的解释力，实际上容易导致对概念的测量和验证问题，以及“无法证伪”的可能性。并且，概念的宽泛也容易导致以单一变量涵盖多变量的情况。因此，如何准确把握制度的内涵，就显得相当重要。特别在对于非正式制度（还包括组织内部的潜规则）的理解上，可能需要研究者倾注大量的精力，直面鲜活的教育政策活动现实，对经验事实进行深入体察和研究。这既是对教育政策进行制度分析的难点，同时也是关键。
制度和政策虽然是不同的概念，存在区别，但是，制度和政策同时又是密切相联系的。如何理解两者的区分和联系具有很大难度，这也将影响到这种分析框架的有效性。如果根据制度分析与发展（IAD）模型对制度规则的分类，将制度的操作规则层次看作政策，而将集体选择规则和立宪规则层次看作制度，这种区分对于制度建设相对完善与成熟的国家来说比较适切，但是对尚处于制度转型或制度变迁中的国家或社会来说，其适切性有待斟酌。如果把制度和政策的区分理解为一个时间概念，将过去的政策都看作现在的制度，那么对于制度变化的分析，以及对于具体政策效果的评估就存在相当的难度。另外，如何解释制度相对不变情况下的政策变化，这似乎又是一个难题。在已有的研究中，西方学者运用制度分析来比较不同国家的政策异同居多，而涉及到一个国家内部政策变化的研究较少，这一特点是需要我们注意的。如何既能对政策和制度的内涵和外延有比较清晰的区分，同时又能特别关注从政策到制度的转化，这可能是我们需要努力的方向和发展的空间，当然也是具有一定难度的。
如何体现出教育政策不同于一般政策的特殊性，以及教育政策分析的本土特色，这直接影响到分析框架的解释力。新制度经济学影响广泛，但是“用它来具体分析教育问题还有多远的距离？新制度经济学的理论在解释经济制度上是有效的，但施用于教育研究可能有限。”[9] 所以，对于教育这一特殊的社会现象，如果直接用产权和交易成本等理论来分析教育政策活动，可能就会与现实的教育情况发生很大的偏离。因为，像营利、经济人的假设在经济领域能成立，但是，放到教育政策的制定和执行等活动中，可能会出现一定的问题，甚至矛盾。另外，新制度分析中强调制度的内生性，而纵观我国的教育改革历程，在很长一段时间中，我国基本上是以强制性制度变迁为主，自发的诱致性变迁很少。如何来分析强制性制度变迁情景中教育政策的活动逻辑，在现有的分析框架虽有所体现，但并不充分。我们仍需充分关注具体教育政策发生运行的现实情境，以此来丰富和完善教育政策的制度分析框架。
收稿日期：2006—07—08