延续两千多年的县制与官吏
◆文/曹英
河北蔚县县衙内景
摄影 水天
县制在秦代确立，一直沿用至今，其行政区域、官员级别，几无变化。县官作为主要基层官员，实即传统中国王朝政府主要的亲民官，一般民众也是从他们身上知道政府的制度设施、政策取向、吏治好坏或者说国家资源的配置、利益的调整、司法的判决。因此，县官的选拔、考核、奖惩，县政的制度安排，县治的监督、管理都极为重要，受到历代政府的高度重视。
县长、县丞、县尉、主簿
传统中国的县官，或称县令、县长、知县，采取首长制。县长起主要的决策权、监督权及日常行政事务的管理权。由国家正式编制产生的掾属，还有县丞、县尉、主簿等佐贰官（辅佐官 ）。县丞负责“署文书”，典知仓狱；县尉主捕盗、役使卒徒，一般为一人或数员，此为国家正式职官，有印绶。秦汉、魏晋时期，主簿非正式属官，为县令的秘书人员，至唐改为上置，纳入国家统一安排，初由流外官充任，后授以品官，吏部选授，位次在县尉之上。主簿职责为“掌付事句稽，省署钞目，纠正县内非违”。县丞、县尉、主簿等县佐，在元之前主要负责各种职能性工作，也参与整体性政务，元朝甚至有与县长连署圆坐的圆署制度，但元后期，县长独任制出现雏形，佐贰官仅执掌单一性县政，不参与整体性事务，渐渐淡出州县主干行政系统，到明、清时期，成为定制。
县政的正印官独任制，强化了县令为县行政唯一责任者的职权，主干性政务以其负全责，由他个人及受其支配的僚属来承担，佐贰官员的职能性事务亦受其稽核，这利于行政效率的高效，也是因国家财政薄弱而致的简易管理。由于县政的相对简易、县令僚属人员的庞杂，佐贰官员地位相当式微，职权几为闲职。
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掾吏、吏员
在县令、佐贰官员之外，县政系统中还有掾吏、吏员，即具体的办事人员，如掾、吏、佐，分处曹、司衙门，汉称“斗食佐史”，后代名称不一，颇为细杂，如隋代上上县99人，上中县85人，上下县90人，中上县80人，中中县75人，中下县70人，下上县58人，下中县52人，下下县47人；唐代赤、畿大县掾史也多达114人，上县则为59-69人。在唐前的历史时期，县掾史为国家定编人员，薪酬由国家财政支付，但没有品级，不属职官行列，随主官进退，汉时多以本郡人，魏晋后取回避制度，尽用他郡人。宋时将县曹司的押录、孔目、杂职、虞侯等定为“各以乡户等第定差”，成为民役的一种。元、明有所修正，但地位下降已难避免，渐为国家征用的民役，称为“胥吏”，如明、清时，有“三班六房”，不与县官共进退，而是盘踞衙署。由于县官有任期限制，进退无常，这些胥吏则长期就职，熟悉当地人情，竟成为实际主宰县务的吏员，为县官与百姓联系的枢纽。
县政或由行政首长决定、支配的僚属承担，或由地方民役主持，都非国家正常现象。前者将公共事务私人化，虽有提高行政效率的作用，但易于造成吏政的腐败；后者地位低劣，素质恶劣，操守卑劣，以之组成官署的职能主管，只能败坏政风，导致营私舞弊、行政腐败。因此，到明、清两朝，县政的私人化、胥吏化，成为县政腐败的主要表现。
幕友、长随
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如此清算，县府人员并不清闲，国家财政支付不多，但其行政、薪酬开支仍为国家允许的钱粮征收的提留。如清代政府下的县府结构人员，分署内职官编制和实际办事人员，有佐贰官、属官、佐杂、三班六房和幕友、长随等人员。设长官1人，正七品，主一县之政，有攒典1人协助办事，并聘请幕友为其参谋顾问；佐贰官，县丞（正八品 ）1人，主簿（正九品 ）无定员，分掌粮马、户籍、征税、缉捕诸事，各设专署办公，称县丞衙（廨 ）、主簿衙（廨 ），各有攒典1人协助办事。据《清史稿·职官三》载，全国1358县，仅设县丞345人，主簿55人。清内乡县未设县丞、主簿佐贰官；属官为典史，未入流（官阶不到从九品的职官 ），掌稽检狱囚。清代一般县份不设县丞、主簿佐贰官，而由典史（掌管缉捕、监狱的属官 ）兼领其事，因掌治安刑狱，故（沿元制 ）习称典史为县尉，设专署办公称为典史衙（廨 ）、巡捕衙或捕厅署，有攒典1人协助办事；儒学教谕（正八品 ）、训导（正九品 ）各1人，“掌训迪生员及学政各事”；巡检司巡检（从九品 ），设于县境边远要害地方，“掌捕盗贼，诘奸宄”；杂职官，各县均设有医学、阴阳学、僧会司、道会司；此外，还有驿丞（掌邮传 ）、闸官（掌河闸启闭事 ），税课大使（掌典商税 ）、县仓大使（管仓庾 ）、河泊所官（掌收渔税 ）等均视事而设，也属未入流之杂职官；还有“六房”书吏，一般为十余名，不超过20人。他们不是官员，没有品级，或“选于民而充之”“役五年而更”（或纳粟争充 ），为衙门文职办事员，靠领取纸笔费、抄写费和饭食费维持生计及各种陋规以补收入之不足；三班衙役是州县衙门一个庞大的阶层、最低级的组织，皂班值堂役，快班司缉捕，壮班做力差，但并未截然分开。一般来说，皂、壮二班共负内勤、站堂、行刑、警卫、呵道等责任；快班又分步快和马快，专管缉捕，此外还有民壮、弓兵、粮差、门子、禁子、厨夫、伞扇轿夫等，同属吏员，由衙门额定工食银。
此外，县署衙门还有县令个人招聘的幕友，其选择完全是县令个体行为，出现于明、清时期。幕友出身多为“科名（科举考试中取得功名 ）途中之人”，享有“隆其礼貌，优其饩廪（薪俸 ），尊之为宾师”的特权，与主顾多师承关系，主要讲授刑名、钱谷两方面的业务知识。幕友从幕，主要也是在这两方面协助处理事务，属私人性质的官僚顾问。其年资由县令个人支付，不纳入国家财政，费用不菲。“凡州县之费，莫费于延请幕宾，若浙江诸剧邑，非七八人不足分办，而就中所优倚重者，非二三百金不能延至。统而计之，已至千金之外。”据瞿同祖说：“在1790年州县的‘刑名’幕友年收为二百六十两，‘钱谷’幕友为二百二十两。”比清初一品官的年俸180两、九品仅为33两的官俸明显高出许多。
清朝“未入流”的县级工作人员
幕友一般招聘两种人，师爷或长随，为自己的智囊、心腹和随从。师爷，亦称幕友、幕宾、西宾、西席，县官称其夫子或老夫子；长随，也称长班，是县官普遍使用的家奴、家人，但非伺候主人生活起居的奴婢，而是专门投身衙门以当奴仆为职业的人，与县官只是雇佣关系，可自由择主，主要是门上、司印、签押、司仓、跟班、值堂、书启、呈词、执贴、传话等帮办公务。幕友在署内核议批拟，书吏在六房办理文稿，衙役做力差，而长随则在官、幕、吏、役中往来传达，“安排”事务，是地方官的贴身心腹。
关于衙署的职官设置和吏役人数，例有编制，清代规定，“凡内外官衙门官有额定数，多添者，一人杖一百，每三人加一等，只杖一百徙三年”。对于吏役滥设者，主管官也要受处分。但实际远超人数，道光七年（1827 ）直隶总督那彦成奏请清廷批准，裁减清退全省吏役23900名，并规定今后州县衙门吏役不得超过80名，其余一概斥退，编入里甲当差。后代多有反复，据清同治《内乡通考》记载，内乡县设知县1人，属官典史、教谕、训导、巡检各1人，其他役杂如三班衙役、伞扇轿夫、门子、禁卒、厨夫109人，加上未计的医官、阴阳生、志书未载的书吏、师爷和仵作（验尸的医生 ）、稳婆（验女尸的医生 ）、官媒（女役 ）等，内乡县署内的实际“工作人员”，即达150人以上。政府定编的国家工作人员数目不大，但依附县财政或税费的“编外人员”亦使县署体制臃肿。
古代县政的“优”与“劣”
县署组织的这些或官或吏，在体制内既有明确分工，各司其职，各负其责，又是一个统一的整体，以实现正常的工作运转。
县的职能明确，主要在治安、税收和社会公共工程的建设，具体言之，就是劝课农桑、平治狱讼、抑豪捕盗、征税派役、救荒赈济、主持县学、教化伦理。由于县治为县令个人独任负责、政务须亲历亲为、且为社区民人直接所系，因此对其选择、任命极其重要，在传统中国，晋、唐、宋三代，注意扭转重京官、轻县令的风习，实行不任职县令不得提升京师清要官“台郎给舍”等规则，在宋则外放京官为知县，县官人选颇为精良。
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尽管县令以独任制行政，但因向上负责是其权力行使的首要因素，因此，其行政处置权十分有限，凡事必须上请，无法自主；而且，乡绅势力随王朝中后期致仕官员队伍的雄壮，控制地方势力以争夺地方管理权也是县政局限的重要原因。但总体言之，县官独立的行政系统，偏于单调的行政职能，使政府基层组织在国家安定时体现政治清明，王朝政府混乱时也能支撑基本的统治效能。
三是规范性文件管理标准化。制定《财政规范性文件标准化管理》，实行计划管理，围绕财政改革开展制度设计，增加公平竞争合法性审查内容；强化信息化、流程化管理，在办公自动化系统中嵌入“规范性文件制发”模块，开展后评估工作。
作者为中国人民公安大学公安政工与管理学院教授
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