中国城市低保政策对收入分配和贫困的影响作用，本文主要内容关键词为：中国论文,低保论文,收入分配论文,贫困论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国城市贫困问题随着城市改革开放的不断变化，并且随着企业改制和社会保障体制的转轨而成为一种新的现象。随着城市居民收入差距逐渐拉大，城市贫困问题也逐渐由隐性转向公开。有关中国城市贫困的讨论和研究也逐渐多了起来，如Hussain(2003)使用1998年城市住户调查数据，分别计算了当年中国31个省级行政区划的城市贫困线和贫困率。中国社会科学院人口与劳动经济研究所2001年五城市调查资料显示，贫困发生率在城市之间具有很大差异。还有一些相关的研究表明，至少在城市低保政策全面推开之前，城市贫困一度出现过不断恶化的趋势，例如薛进军、魏众(2004)利用1988、1995和1999年城市居民调查数据估计的城市贫困发生率呈现出一个上升的趋势。具体到有关城市贫困原因的讨论，无疑转轨时期城市下岗失业人员大量地和突发式地增加，以及保障体制的不健全是20世纪末城市贫困恶化的两个重要因素（李实、John Knight,2002）。Wang等(2006)、王有捐(2006)研究了最可能成为中国城市贫困人口的特征，从中发现个人受教育水平、社会地位和工作收入越低，陷入贫困的概率越高，而失业是导致贫困最重要的因素。万广华、张茵(2006)运用两组住户调查数据，采用夏普里(Sharpley)分解法实证分析了20世纪90年代收入增长和收入分配的变化在中国贫困变动中的作用，结果表明城市的收入差距扩大的影响更加重要。进入21世纪后，中国城市化进程加快，原有的户籍制度被打破，贫富差距加大，城市贫困问题更加凸现。为了使经济和社会转轨的顺利完成，政府需要一种具有针对性并且有效的救助机制，为城市贫困群体构成一个安全网，这就是城市居民最低生活保障制度（简称低保）。
1993年低保制度从上海开始试点，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，使得该制度在全国更大范围内加以推广。从2001年开始，低保制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续上升，到2002年6月底民政部宣布已初步实现“应保尽保”的目标。根据民政事业发展统计公报，2007年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7%。得到最低生活保障人员主要为失业人员、无退休金的老年人和未成年人。这三类人员占享受低保人员总数的80%以上，所占比例分别为44%，13%和24%①。2007年全国城市居民最低生活保障平均标准182.4元／月，比上年提高7.5%；低保人员获得的人均低保收入为102.7元／月，比上年提高22.8%。另据国家统计局、国家发改委、全国总工会2007年开展的全国城镇住户基本情况抽样调查的结果显示，在被调查的近53.1万城镇居民户中，获得低保收入的户数为2万户，约占总样本户的3.8%。在全部低保户中，连续享受低保不足3个月的户占73.4%，3～12个月的户占22.9%，超过一年的户不足4%。2007年这些低保户户均享受低保的现金收入为4210元，此外还获得户均价值相当于388元的实物补助和优惠待遇（国家统计局城市司，2009）。
城市居民最低生活保障制度历经十几年的发展，进入了平稳运行时期，已成为中国现阶段城市社会救助工作的主体。然而，这一制度虽然引起了学术界的关注，但深入的研究并不多见。从现有文献看，国内学者更多的是采用定性的方法，对低保制度的发展历程与研究现状加以描述，也看到了该制度运行和政策实行中的问题与不足。由于受相关数据的限制，对低保政策所产生的收入分配效应和扶贫减困效应进行定量分析的研究少之又少。为了弥补这方面的研究不足，本文试图利用最新的住户调查数据对低保带来的收入分配和扶贫效应进行数量上分析，也为低保政策实施效果的评估提供相应的的研究证据。
二、数据基本情况
本文研究的数据资料来自“中国收入分配课题组(CHIP)”2007年城市住户调查②，该调查样本覆盖3个直辖市和13个省③，共计10 235个样本户及30 340个人。
城市样本家庭成员基本信息包括户口状况、民族、性别、出生年月、文化程度、就业情况、行业、职业、总收入及其明细项（包括社会救济主要是最低生活保障收入）、各种社会保障支出等，其中总收入、最低生活保障收入等详细信息对研究低保政策对收入分配和贫困的影响提供了不可多得的调查资料。样本数据的概况如表1所示。
从表1可以看出，中国城市之间的收入差距非常明显。北京和上海的城市低保家庭的人均收入甚至高于中西部一些地区的全部样本的家庭人均收入。从地区内部来看，北京、上海、浙江、广东等发达地区的城市低保标准都不及各地家庭人均收入的1/5，各地低保家庭的人均收入均普遍高于低保标准。这意味着城市低保政策的实施瞄准过程中存在一些问题。
此外，在低保样本中，分学历看，小学及以下学历的人群占19%，中学学历的人群（包括初中、高中和中专）占68%，大中专及以上学历的人群占13%；从就业情况来看，在校生占19%，离退休人员占14%，国有经济单位职工和失业人员各占12%左右，丧失劳动能力者仅占2%。
三、低保的收入分配效应分析
低保无疑是政府的一种收入再分配的手段，那么它在多大程度上起到缩小收入差距的作用呢？这是我们所关心的问题。对此，我们分别分析和估计了低保收入对整体收入差距的影响，也分析了它对地区内和地区间收入差距的影响。
（一）低保在多大程度上缩小了收入差距
为了估计低保收入对整体收入差距的影响，我们分别估计了一些常用的收入不平等指数，包括个人收入的基尼系数、变异系数、十等分组中最高10%人群组平均收入与最低10%人群组平均收入的比值，及其在获得低保收入前后的变化。估计结果如表2所示。
基尼系数是国际上广泛采用的度量收入分配不均等时的指标，能够比较客观、综合性地描述一个国家或地区的收入分配状况。从表1中可以看出，全部样本的城市居民家庭人均总收入的基尼系数在低保前后分别为0.3475和0.3459，仅下降0.46%，可见低保政策对降低收入不平等程度的作用非常有限。
这种情况在地区之间略有差异。例如，低保政策的作用效果相对明显的是甘肃和云南，低保后基尼系数分别下降1.23%和1%，其次是辽宁和湖南，而北京、河南和广东的效果较差，基尼系数仅下降0.1%左右。不同等分组之间收入差距的变化也反映了相同的情况。就全部样本而言，低保后最高10%人群组平均收入与最低10%人群组平均收入的比值下降3.2%，其中比值变化最显著的是甘肃和云南。
（二）低保是有助于缩小地区内部差距还是地区之间差距
由于各地采取了不同的低保标准，在实际执行过程中采取了不同的方式，因而它对于不同人群，特别是不同地区之间的收入差距会产生一定的影响。从理论上讲，如果各地采取的低保标准是完全相同的，执行程序又是一致的，那么低保收入在缩小地区内部收入差距的同时，对缩小地区之间收入差距也会产生一定的影响。这是因为低收入地区享受低保的人群会高于高收入地区，低收入地区中低保收入占人均收入的比例要高于高收入地区，因而会产生缩小地区间收入差距的效应。如果高收入地区的低保收入过高，或者有较大的瞄准误差问题，那么有可能会出现扩大地区之间收入差距的效应④。这是我们最不愿意看到的情形。为了对以上可能出现的情况加以验证，我们利用Theil指数的分解方法分别计算了低保前后省际收入差距和省内收入差距，从中可以看出低保收入的不同影响。计算的结果如表3所示。
从表3可以看出，低保后收入分配的Theil指数较低保前下降1%，组内差距下降了1.15%，组间差距下降了0.48%，组内差距的下降幅度超过了组间差距的下降幅度。这一方面意味着低保收入对缩小地区内部收入差距的作用大于对于缩小地区间收入差距的作用，另一方面意味着低保收入对缩小地区之间收入差距的作用还是存在的，至少排除了以上提到的高收入省份过高发放低保收入的情形。
（三）完善的低保制度又在多大程度上缩小收入差距——一种模拟分析
不难理解，在存在瞄准误差的情况下，并非所有的贫困户（本文指低保前家庭人均总收入低于省低保平均标准的家庭）都能获得低保收入，同时获得低保收入的也不一定是贫困户。而完善的低保制度，即所有低保资金全部投向贫困户，所产生的再分配效应应该不同于我们上述的估计结果。为考察完善的制度与实际执行结果产生的再分配效应的差异，本文做了一个模拟分析。分析的思路是，按照“应保尽保、应退尽退、应补尽补”的原则，将全部样本中低保前家庭人均总收入低于各省低保平均标准的人群收入按低保标准补足，同时将贫困户中多获得的低保收入和非贫困户获得的低保收入剔除，然后估算新生成的家庭人均总收入的差距，并与现实中低保后的收入差距加以比较。具体估算结果如表4所示。
然而，模拟后的结果并不优于实际的结果，收入差距反而略有上升。从全部样本的基尼系数来看，模拟后的基尼系数反而提高了0.34%，除河南的基尼系数降低0.12%外，其余15个地区模拟后的基尼系数都出现了上升。变异系数反映的情况与基尼系数基本一致。最高的10%人群组平均收入与最低的10%人群组平均收入的比值在模拟情况下上升了2.03%，只有上海降低了0.10%，河南降低了0.92%，其余14个地区的比值都上升。
究其原因，我们发现大部分有低保收入的家庭中，其家庭人均总收入都高于各地的低保平均标准，即非贫困有低保的样本量占低保救济样本的大多数，所以当进行模拟分析时，真正按低保标准补足收入的样本量只有204个，仅为低保样本的1／6，而其余5／6的低保样本的低保收入都需要扣除，从而导致模拟后收入差距增大。
另一方面也说明各地城市低保的平均标准普遍偏低，使得按低保线作为贫困线来衡量的实际贫困户偏少，即使补足其收入至低保水平也不足以抵消从非贫困户中剔除低保救济收入带来的效应。而且，在低保政策的执行过程中许多城市依据自身的财力在不同程度上实施了较高的低保标准。
四、低保的扶贫效应分析
如果说现行的城市低保制度对缩小城市收入差距的作用是非常有限的，那么它对于缓解城市贫困的作用又是如何呢？这将是本文分析的另一个重点。
（一）确定贫困线和选择贫困指数
贫困研究一般利用贫困线来识别贫困家庭和贫困人口，为测定贫困发生的规模和程度提供前提条件。“中国城市贫困问题”课题研究组和Hussain(2003)曾利用1998年城市家庭调查数据，测算了31个省份及全国的食品贫困线和一般贫困线。王有捐(2007)采用马丁法测算了2004年全国及各省、自治区和直辖市的城市居民贫困线。然而，贫困线有时并不能完全被政府用到救助贫困的实际工作中去，一个主要的限制就是财政状况能否负担起救助贫困所需的全部资金。目前，中国很多城市采用当地的最低生活保障线标准来识别贫困人口并给予救助。
中国目前尚未颁布官方规定的统一的国家城市贫困线，但各地都根据基本需求法确定了最低生活保障线。1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》要求各地方政府制定自己的最低生活保障标准，主要有两个原因：一是各地区在价格、消费模式、收入水平方面差距很大。二是低保线决定了在最低生活保障制度下的救助范围，而保障资金主要是靠地方政府筹集。低保线的水平与地区的行政规模、经济发展水平和财政能力等因素密切相关。基于上述考虑，本文使用各省最低生活保障平均标准即低保线作为贫困线。
在确定贫困线后，还面对着贫困指数的选择问题。在多种可选择的贫困测量指数中，本文选择的是由Foster、Greer、Thorbecke三位经济学家(1984)提出的反映贫困规模和程度的综合指标（又称为FGT指数）。该指数的计算公式为：
当α=0时，FGT指数为人头指数，表示贫困发生率或贫困人口的比例。当α=1时，FGT指数为成比例贫困距指数，一般是指贫困人口收入缺口（贫困人口收入与贫困线之间的差距）的总和。在贫困发生率一定的情况下，成比例贫困距指数越大，说明贫困人口的平均收入或消费水平偏离贫困线越远，也就是贫困程度越大。当α=2时，FGT指数为加权贫困距指数，它对贫困人口的收入分配更加敏感。
（二）贫困效应的估计结果
借助于上述的贫困指数，采用低保收入前后的家庭人均总收入，我们分别估计了贫困发生率、贫困距和加权贫困距在低保前后的变化情况。表5给出了以各地低保线作为贫困线后计算的低保前后城镇贫困指数，既有有关全部样本的指数，也有各个样本省份的指数。不难看出，就全部样本而言，贫困发生率下降了42%，更为重要的是贫困距和加权贫困距下降的幅度更大，分别下降了57%和63%⑤。这意味着低保收入不仅使相当一部分城市贫困人群脱离了贫困，其收入高出了贫困线，而且即使对于那些没有脱离贫困的人群来说，改善了他们的生活水准，缓解了他们的贫困状态。低保制度减贫的第二个方面效果主要体现在贫困距和加权贫困距指数的更大幅度下降。
从各样本省份的情况来看，相比而言，低保的减贫效果在中西部省市表现的更加显著，而在东部省市相对较差。从表5中可以看出，低保后贫困发生率降低最多的是山西和甘肃，下降100%，即低保后这两个省所有样本家庭的人均收入均在当地低保平均保障标准之上，而北京、辽宁、上海、福建的贫困发生率均无变化。成比例贫困距指数和加权贫困距指数与人头指数即贫困发生率所反映的情况基本一致。
五、结论
在过去30年中，中国社会经济经历着社会与经济的大转型过程。中国城乡居民收入差距的扩大成为一种不可避免的现象。根据中国收入分配课题组在1988年、1995年和2002年的3次居民收入调查结果，3个年度的城市居民收入差距的基尼系数分别为0.233、0.286和0.32（李实、史泰丽、古斯塔夫森，2008）。而且，在近几年中城市收入差距仍在以不同幅度扩大。2007年的调查数据显示，城市居民收入差距的基尼系数已达到0.35。
社会弱势群体和贫困人群需要政府的关怀和帮助，国家应该更为有效地行使收入再分配职能，通过社会保障等转移支付手段提高社会底层的福利水平。社会保障制度的作用不仅仅是一个如何调节收入差距的问题，更重要的是如何为低收入阶层或暂时性陷入生活困境中的人们提供基本的生活保障的问题。城市居民最低生活保障制度，作为城市居民的一项“普惠性”的政策措施，其收入再分配功能和减贫功能值得研究。
本文的研究结果表明，城市低保政策对于减小城市居民的收入分配差距所起的作用并不明显，基尼系数等不平等指数在低保后的变化并不显著。然而它对于减少城市贫困人口的作用却是显而易见的，低保后的贫困发生率下降了40%以上，贫困距和加权贫困距下降幅度更大。这意味着相对于以前的研究成果，近两年城市低保的扶贫效果又有一定程度的改善。当然，低保对象的识别瞄准仍存在一定的偏差，有效的救济资源并没有充分分配到最需要救济的人群，低保政策仍有待进一步的完善。
让贫困者共享经济社会发展成果的执政理念是影响城市居民最低生活保障标准的重要因素。在低保政策落实上，保证人人平等，把符合条件的人员全部纳入保障范围，低保标准必须对应经济社会的发展进行动态提高，以提高其收入再分配的功能，同时制定适合各地具体情况的多元化弹性保障标准，逐步规范针对低保对象的各项优惠政策，在低保制度的基础上，建立统一的、普遍有效的综合性社会救助体系，努力避免各地低保对象的实际福利标准相差过于悬殊，都将是下一阶段低保制度进一步改革的方向。
注释：
①根据2007年民政事业发展统计公报，领取低保金人员构成为在职人员93.9万人，占总人数的4.1%；灵活就业人员343.8万人，占总人数的15.1%；老年人298.4万人，占总人数的13.1%；登记失业人员627.2万人，占总人数的27.6%，未登记失业人员364.3万人，占总人数的16%，在校生321.6万人，占总人数的14.2%，其他未成年人223万人，占总人数的9.8%(http://cws.mca.gov.cn/article/tjkb/200801/20080100010510.shtml)。
②城市是指在中国市镇建制和行政区域基础之上，按国家统计局《关于统计上划分城乡的暂行规定》确定的城区和镇区。
③北京、上海、重庆是直辖市代表；辽宁、江苏、浙江、福建、广东代表东部沿海地区；山西、安徽、河南、湖北、湖南代表中部地区，四川、云南、甘肃则代表西部地区。
④黄祖辉等(2003)选取了1993～2001年期间各省份的相关数据，采用GE指数及其相应的分解方法，从转移性收入的角度对当前中国居民收入不平等问题进行分析，研究结论表明：中国现阶段的转移性收入并没有成为缩小收入不平等，尤其是缩小城乡居民收入不平等的再分配手段，相反是加剧了收入的不平等。
⑤Chen等(2006)使用了2003、2004年中国35个大城市76 443个样本调查数据，测得贫困率在低保前后分别为7.71%和7.26%，其下降幅度明显低于本文估计的结果，其原因是值得进一步研究的。