中国农地金融制度方案设计，本文主要内容关键词为：农地论文,方案设计论文,中国论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地金融是土地经营者（在土地上从事农业生产经营的主体，包括农场主、佃农等）以农地产权向金融机构融资的行为。它是市场经济条件下农村金融体系的重要组成部分。当今世界上，大多数发达的市场经济国家都建立了较为完善的农地金融制度。始自上世纪80年代后期，国内学术界对在中国大陆建立农地金融制度的现实条件与约束因素展开了讨论，并取得了一些创建性的成果。贵州省湄潭县还于1988～1997年对此进行了试点。但是，目前国内对农地金融制度问题的讨论和实践尚不够深入，完整的、适应中国实际的模式构想尚未形成。结合对农村现行发展环境的认识，笔者所在的课题组分析了湄潭县农地金融制度构建与运行过程中的得失，在此基础上着力于运行机制与管理体制创新，完成了农地金融制度可行性方案设计。
一、总体目标和运行机制
总体目标：通过土地使用权抵押，使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入，促进农业经营主体获得最大限度的级差地租，实现农业可持续性发展；使金融机构信贷资金收益有可靠保障，增强信贷支农的积极性；使土地所有者从土地合理流转与相对集中过程中得以明确自身的权利，保持土地资源的可持续性开发与高效率运作；使地方政府从制度创新中求得地方经济快速发展，扩大税源；使中央政府的支农目标得以实现；使中央银行能有效地控制金融风险。总之，一定要突破家庭承包经营下，人、地、资金关系的低水平均衡状态，引导市场机制介入资源配置，促进农业资源利用效率的提高，提高农业生产率，达到农民增收、农村发展、农业可持续经营的多赢目标。
从宏观意义上讲，通过土地金融业务开展，要促使中国农业实现集约化经营，更好地满足农业产业化、现代化、国际化的要求；使农业资金投入通过土地产权介入向农业聚集，提高农业比较收益与国际竞争力；使土地制度改革在土地产权抵押、土地证券化等业务开展中，找到新的突破口。
运行程序如下：由土地经营者以项目计划与土地使用权证向金融机构提出贷款申请；金融机构根据中介机构的土地评估意见，会同会计、管理等部门对贷款项目进行审查，决定贷款与否；若通过，则借贷双方签订贷款合同，对贷款利率、金额、期限、违约责任等予以明确，并对合同资金使用中的违约行为进行纠正；若土地经营者经营状况良好，并按规定还本付息，则借贷双方在中止合同关系后，或者续订贷款合同，或者形成稳定的业务关系；对于经营不力、亏损严重、不能如期还本付息者或有意赖债不还者，金融机构依法对土地使用权进行拍卖，处置收益用于弥补本金和利息收入。图1表明了这种运行机制。
图1 农地金融运行机制
表1 不同农地金融制度切入点优劣比较
二、制度要素选择 农地金融制度构建中必须考虑到土地类型、中介机构、土地经营者、金融机构等要素。它实质上是要通过一种内在的激励与监督机制保证业务的有效开展。
1.土地 理论上讲，各种类型的农地都可以作为农地金融的切入点。我们选择家庭承包经营下的耕地与上世纪90年代“四荒”地开发中的“四荒”地两大类作为参照。同时，根据耕地功能发育情况，将其区分为保障型耕地与发展型耕地。这种区分大体反映了中国农地的构成特征，也大致反映着农地使用权流转探索的思路。3种类型土地作为金融切入点，从制度建设交易费用与风险规避角度，可比较其优缺点（表1）。
从表1可以看出，在当前的农村经济环境下，“四荒”地作为制度切入点，成本最低，是最佳选择。发展型耕地也可逐步推行制度建设，形成了现实中的次优选择，而保障型耕地不具备制度构建的条件，不宜进入制度建设之中。
2.中介机构 土地评估机构、土地登记部门以及有关的法律咨询机构都是十分重要的。目前土地估价、登记工作由各地的土地管理部门或工商部门进行管理，大多集中于城市土地及农村设施建设用地、商品化用地，农用地的分等、评级、估价、登记工作尚未真正开展。为便于农地统一规划，建议由土地管理部门承担此类中介业务，由专门科室专人负责该项工作，并积极推进制度建设。土地的评估要有公正性，可在主管部门初次评估的基础上吸收金融机构、乡村集体代表、土地经营者进入抵押流转中的二次评估。
3.土地经营者 个体承包户、联合承包户、经营性公司、县乡村行政事业部门都可作为土地经营者角色进入农地金融，对各类经营者的构成、优缺点比较如下（表2）。
表2 不同农地金融制度的土地经营者优劣比较
湄潭实践证明，土地经营者多元化有利于制度构建与运行，是保持制度效率的一个重要因素。但第四类主体作为土地金融机构的客户往往带来大量不良资产，并且扰乱市场正常经营秩序，不宜作为贷款对象。
4.土地金融机构 现行农村金融体系中，农业发展银行、农业银行、农村信用社都有能力承担农地金融业务，开展业务创新。条件成熟的情况下，农地金融公司或土地银行这类新型专业金融机构也可筹建。表3对这5类金融机构承担该项业务的优缺点进行了比较分析。
农地金融制度创建属于外生性制度变迁，必须考虑到构建中制度成本以及运行中交易费用、风险等方面的约束。结合湄潭实践，综合分析以上因素，比较可行的是选用农村信用社作为信用主体；若条件成熟的地区，可考虑建立土地金融公司。
三、框架性思路与约束条件
1.框架性思路 农地金融工作的开展，要在各级土地管理部门的积极引导下，以农村信用社为承贷主体（经济发展水平较高地区，条件成熟的情况下可筹建土地金融公司），在保障农民基本生活的前提下，选择“四荒”地或发展型耕地作为切入点，向取得土地使用权的个体承包户、联合承包户、经营性公司发放贷款。农信社有权根据贷款合同监督项目资金运行，并逐期清缴资金款项。土地经营者到期偿还困难的，农信社可依法对土地使用权及地面附作物进行拍卖。由于该方案是开创性工作，建议在东、中、西部各建立试点，待条件成熟时逐步推广。
表3 不同农地金融制度的土地金融机构优劣比较
2.约束条件 农地金融制度的运行，必须考虑到所处的社会经济背景。中国地域广阔，农业与农村经济发展很不平衡，区域经济千差万别，加上几千年农耕文化的特殊背景，形成了对农地金融运行的重重约束。具体说来，方案设计必须考虑如下限制性条件。
第一，农业项目收益状况。任何土地使用权的抵押、流转与变现，都与土地上的农业项目密不可分。项目收益预期是将土地经营者、土地金融机构、土地所有者连系在一起的核心要素。能否有较高的资金回报率预期，是信贷资金介入的关键因素，而农业项目收益状况是其中重要的一环。
第二，土地增值潜力大小。土地地理位置、肥力、面积、配套基础设施状况不同，土地增值的潜力也不同。农地金融制度下，土地使用权的合理流转十分重要。土地的增值潜力是土地能否有后续经营者的一个决定性因素，是土地使用权流转的制约因素。实践中，土地使用权的处置变现是一个薄弱环节，是金融机构贷款风险的高发区。土地增值潜力应纳入方案重点考虑的因素。
第三，政府职能转换阶段。政府特别是地方政府在中国农村发展中起着举足轻重的作用，往往扮演着制度创新及推行者的角色。当前，政府运行中职能缺位与越位并存现象十分突出。农地金融制度的构建与运行，离不开政府的推动与介入，政府能否按照经济规律依法行政十分重要。各地已开展政府职能转换工作，但发展阶段很不相同。完善规范的政府职能是制度构建与运行必须的。
第四，农民生活保障水平。农地金融制度对土地家庭承包经营制度会造成一定冲击。家庭承包经营是现行农村基本的经营制度，是大多数农民生活保障的前提，是农村社会稳定的基石。必须考虑到制度变迁对农民生活水平的影响，保障农民生活水平不致下降。
第五，人地关系固化的程度。使用权抵押、变现、流转实际上是对农村人地关系的一次冲击。受经济发展水平、乡土观念、宗族观念等一系列背景决定的超稳定的人地关系是农地使用权商品化的反作用力，是农地金融制度重要的制度成本。