转移支付的效率与公平，本文主要内容关键词为：转移支付论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政承包制实施过程中，中央对各省有关收入上解、定额补助和专项拨款的不同安排实质上包含了转移支付的内容。单纯的分税制却不具备这种功能，因此，当它刚一付诸实践，转移支付就成了一个引起热烈讨论的主题。可是，有相当数量的学者或是直接基于发达市场经济下有关公共服务均等化的理论提出当今中国财政转移支付的目标；或是囿于计划经济运作的经验，依然将缩小地区差距的重任完全赋予这一手段。由此而引发的政策建议不免看起来或是耽于空想，或是有意无意对市场取向的改革开倒车，同时还不乏概念混乱。有鉴于此，以下分析将尽量避开有关转移支付的技术性细节，而尝试界定我国现有条件下政府的转移支付功能，探讨转移支付的重点领域，说明中央与地方政府在这一环节中的分工与合作关系。
自从开始引进市场机制，“效率与公平”这几个字眼就频繁见诸报端，可是使用它的人们各有各的理解，所以在彼领域提到的效率与公平，常常与此场合的同一术语说得不是一回事情。在发达市场经济下的公共财政领域里，“公平”意味着在对各地财政状况（需求与能力）和税收努力统一评估的基础上，通过转移支付实现全国范围内的公共服务供给水平均等化；“效率”指的是以较低的转移支付成本提高受援人群获得的公共服务水平（Musgrave，1987，第530～545页）。这里关于效率的解释显然对于发展中国家和转型期的计划经济国家同样适用，但有关“公平”的定义却不得不稍加修正。而且，对于中国这样一个发展中大国，这种变动还尤其必要。原因很简单，在历经几十年城乡隔离状态、至今尚未走出二元经济境况的中国，城市和乡村区域社会经济发展程度差别巨大，国家财政收入相对匮乏，目前提出公共服务均等化的要求显然只能是空想。既然如此，就不得不降格以求，把“公平”落在各地至少应具备基本公共服务供给的目标上，例如普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通路、通电并保障安全饮水、建立以保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网，等等。
在确认上述概念修正的前提下再来考查现实中的财政转移支付，就会发现无论是在以往的计划经济时代，还是在如今向市场经济转折的过程中，它都被赋予了超出其功能的重任，那就是全面缩小以人均国内生产总值、人均国民收入水平、经济结构、劳动生产率等指标显示的地区间社会经济发展差距。计划经济下一直沿用的地区政策手段，主要是通过国家计划将原材料由欠发达省／区低价调拨给发达省／区，再由财政将发达省／区上缴的部分利润收入转移给欠发达省／区，同时中央政府还辅之以向这些地域进行大规模投资的措施，以求达到缩小地区差距的目的。然而事实表明，这套机制既阻碍了发达地区的增长和发展，又未能减少地区差别。改革开放前内陆与沿海省份、城市和乡村地区在社会经济文化等诸多方面的差别都不亚于发达国家与发展中国家之间所体现出的距离。就公共服务的供给而言，如果说当时的差距比现在小，那也只是对各地的城市人口方才如此。具有强烈“城市偏好”色彩的工业化战略和政策，通过计划经济的运作，以牺牲农村人口的利益为代价，保证了资源在城市人口之间大致平均的分配，在同一片国土上创造了两类发展程度截然不同的世界。与此相关连，以农业为主的省／区和地域远远落后于工业化程度较高的省／区和地域的发展。毫无疑问，那种依赖中央财政转移支付缩小地区社会经济发展差距的作法是失败的。理解这个问题的关键，是弄清财政转移支付在中国这样的国家所能够发挥的两个最基本的功能：其一，保障各地以及各级政府至少提供最低标准的公共服务；其二，保障最低收入人群最基本的生存需求得以满足。在前一种情况下，转移支付的对象是地方政府，在后一种场合，对象则是当地特定的人群。支付的过程和预期的结果，也就是财政的资源配置功能和收入再分配功能的一种体现。
实现以上有关转移支付的目标，仅仅有可能缩小地区间在公共服务供给和个人收入水平方面的差距，而难以直接惠及“地区差距”这一概念所包含的其他内容。换句话说，尽管财政转移支付具有缩小地区差别的作用，但这种作用只是局部的、间接的，因而也是有限的。例如用转移支付手段支持受援地区政府投资于公共基础设施和社会服务，就有可能吸引新增直接生产投资和人才，从而带动经济增长、提高就业率和居民收入，并因此增强当地的财政能力。这一过程显而易见是由多种环节连结而成的链条，其中每一个环节所体现的目标，都还需要其他条件补充才有可能实现。或者说，包括转移支付和进行公共基础设施建设在内的第一种单个因素，对于缩小地区差别都还是必要条件而非充分条件。且不论地区之间对投资和人才的竞争，仅仅是地方政府（主要是欠发达地区政府）对外来企业和个体企业的歧视政策，就足以使国内除中央政府以外的非本地投资者却步。如果设想将地方政府与所属企业分离从而消除它们设置的地区间贸易和投资壁垒，这就又牵涉到企业所有权改革的问题上去了。由此也就恰恰证实了笔者的判断：在转移支付与全面缩小地区差别之间，并不存在直接的因果关系。
在发达国家，以改善后进地区公共基础设施和社会服务的方式来缩小地区差别，是以规范的市场经济运行为背景的。换言之，那是在市场充分发挥资源配置引导作用的前提下，由政府出面通过转移支付和公共投资来改善后进地区的社会经济发展环境，也就是改变当地的市场条件，以便使企业和个人投资或投劳有利可图，从而增加对此类地域的物质和人力资本投入，加快当地的经济增长和社会发展速度。可见，缩小地区差距不仅有赖于中央／联邦一级政府的转移支付，而且需要受援地区政府配合诱导企业和个人进行直接生产投资。企业和个人的参与，是实现增强后进地区经济实力的最终环节，也是全面缩小地区差距的关键步骤。如果在市场机制尚不完善的条件下，说到“效率”，就认为是市场的任务；提起“公平”，便将其视为地区间经济实力均等化的同义词，设想财政转移支付和公共投资手段是灵丹妙药，就未免跳越了太多的逻辑环节。
也许是出于以上原因，欠发达地区的政府至今仍然寄希望于从中央多争些投资项目来解决当地的就业和增长难题；一些专攻地区政策的研究者也照常开出些由中央“加强”或“大力”对欠发达地区投资的处方（胡鞍钢等，1995），尽管持此建议的人们无不声明这并非是“压高就低”、“杀富济贫”，但是在中央和欠发达地区财政拮据的情况下，为实践这些药方所需要的巨额资金又从何而来呢？笔者在这里指出这些矛盾的本意，并非是不赞成中央政府通过转移支付手段对欠发达地区进行援助，而只是指出这一手段的局限性，并由此论证何以把转移支付界定在保障社会成员基本生存需求（包括他们享受的公共服务）的水平上，才不至于重蹈以往计划经济下地区经济政策失败的覆辙。更重要的是，试图在此强调缩小地区经济实力差距需要政府、企业和个人的全面参与，政府的作用是改变市场条件而不是替代市场。如同市场并非万能一样，政府也不是万能的。过分夸大财政转移支付的作用不仅容易造成本文开头提到的概念混乱，而且还可能从“市场神话”的极端落入“政府神话”的极端。
前面对转移支付的效率与公平所作的定义，只不过粗略地说明了收入转移的领域和支付水平。至于整个过程的操作，那就不仅包含着复杂的技术程序，而且还充溢着各级政府和不同利益集团之间的竞争和谈判，最终以法律形式确立的转移支付制度，必将是各方妥协的结果。进行转移支付的前提，是对各地、各级政府财政能力、财政需求和税收努力加以测算。我国迄今为止的财政转移支付依据的都是“基数法”，采用这种方法往往产生或鼓励支出、或鞭打快牛等负作用（宁学平，1994）。因此，各方人士几乎众口一词提出用“因素法”替代基数法（何振一，1994）。虽然，推行因素法还需要对各级政府的事权进行更为细致、明晰的划分（汪洪洋，1996），但是这一测算方法的转变，不仅将促使我国的财政转移支付制度向规范化迈进，而且还将奠定衡量“公平”目标的科学基础。
转移支付的形式大致分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三种（刘溶沧，1996）。一般性转移支付是一种不带使用条件或无指定用途的转移支付，其作用是重点解决地方政府的财政收入与支出责任不对称的问题。专项转移支付一般具有明确的资金用途规定，且附有关于资金使用的附加条件，它体现着上级政府定向支援或委托办理某种公共事务的意图。分类转移支付，多半只是指定转移资金的使用领域，但不规定具体的使用项目，它同样具有定项加强某种公共服务供给的作用。因此，有些公共财政学家把它与专项转移支付归为一类。他们根据上级政府对下级政府的转移支付是否定向，将其区分为一般性拨款（general grants）和选择性拨款（selective grants）两类；还以是否要求下级政府提供配套资金为标准，把转移支付划分成配套拨款（matching grants）和非配套拨款（nonmatching grants）两种。这样分类的目的在于分析何种类型的转移支付效率更高即渗漏更少。“渗漏”的含义在这里是指将可用于某种公共产品的资源配置于另外的公共用途或转向私人产品供给。基于数学模型分析得出的结论表明，对于提高既定的公共服务水平而言，采用配套拨款方式比选择非配套方式效率要高；如果要提供某种特定的公共服务，采取选择性拨款的效率会高于一般性拨款（Musgrave，1987，第538～542页）。
在发达的市场经济下，对转移支付过程中“渗漏”的考虑，一般集中在这么两点：其一，为了提供某种既定水平的公共产品，地方政府必须征集一定数量的税收，这就意味着当地居民必须放弃相当于该税收量的私人产品消费。如果转移支付使地方政府本应征收的税额下降，那么下降的数量即为渗漏的部分。其二，为了提高某种公共服务的供给水平，地方政府必须增加此类支出。如果能够得到一定数额的转移支付，地方政府也许会将一部分本来可能用于增加A种服务供给的资金用于B种，于是这部分资金就被视为渗漏。在这里，“渗漏”实际体现的是转移支付对当地部分财政收入和支出的一种替代关系，它因此而被视为转移支付的一种成本。为了尽可能地减少渗漏或曰提高效率，各国几乎都以多种复合的拨款方式设计它们的转移支付结构。中国其实也是如此，比如对有的专项拨款要求地方政府提供配套资金（例如县乡公路建设项目），有的则不要求配套（例如救灾救济拨款），这就产生了两种组合。
在以上叙述的发达市场经济中所发生的渗漏，对于其宏观经济而言可谓合法而不合理，因为地方政府只是由于可能获得转移支付而调整其原有的财政资源配置。但是“渗漏”目前在中国的典型表现主要并不在于此，而是与非正式财政制度有关的资金挪用。这也可以说是既不合法又不合理的转移支付成本。就转移支付的功能而言，它本应具有减少或消除非正规财政行为的作用，因为它正是为了校正地方政府的收入能力与支出责任不对称而存在、为了加强地方政府某些公共产品供给的薄弱环节而设计的。然而，在缺乏有效监督、惩治和管理机制的情况下，当下级政府与上级政府的支出偏好排序不一致时，资金挪用行为的产生就毫不奇怪了。例如，设立专项拨款的目的通常是改善教育、卫生、食品保障、道路建设、环境保护、社会保障等领域的公共服务供给；而地方政府的支出项目排序则一般是政府工作人员工资、福利和其他行政管理费、住宅、宾馆招待所建设、直接生产项目投资、工业交通商业等部门事业费等等，而文教卫生食品保障等项目的位次都排在稍后的位置上。因此，无论是对本级财政收入，还是对获得的一般转移支付（定额补助）和选择性转移支付（专项拨款），当地政府都会尽可能地依据以上顺序安排支出项目。否则，何以解释为什么一实施节约计划就先缩减农业科研和推广经费、为什么县乡政府楼堂馆所林立豪华轿车成群，而全国拖欠中小学教师工资额最高曾达14亿多元呢（卞文志，1996）？可见，如何解决资金挪用问题既是消除非正规财政行为的关键一环，也是保证实现转移支付“公平”目标的一个前提。
基于对渗漏问题的了解，笔者认为，评价转移支付的结果就不仅需要注意地方政府的人均财政收支指标，而且还必须观察其公共服务供给水平的变化。例如，各省／区之间人均财政收入的相对差异系数〔（标准差／平均值）×100%〕1985年为173.2%，1990年降至106.7%，1992年为98.7%；经过中央财政转移支付（有区别的收入上解、定额补助和专项拨款政策）的调整作用，各省／区之间在财政状况方面的差距明显缩小。同期人均财政支出的相对差异系数低于人均财政收入的相对差异系数这一现象显示出这一点：1985年，各省／区人均财政支出的相对差异系数为73.4%，1990年为56.8%，1992年为56.0%（胡鞍钢等，1995，第160～163页）。但是，地区间人均财政支出差距的缩小并不意味着公共服务供给方面的差距缩小。笔者虽然缺少关于各地区多种公共服务供给水平的时间序列统计，但仍然可以采用一些经验调查结果和某些统计指标来支持上述判断。如1985～1990期间，在全国医疗服务平均供给水平提高的背景下，农村的服务未显示出实质性的改善（表1）。由此推想，那些城市化程度较高的省／区与较低的省／区之间在医院装备方面的差距必呈扩大趋势。至于教育产品的供给，情形与医疗服务相似。以普通中学在校学生与教师的比例为指标，其他省／区与北京的供给水平之间显然是差距增加（表2）。进一步讲，这里涉及的还仅仅是数量指标，若论地区之间和城乡之间教育和卫生服务的质量，那就有天壤之别了。否则就不会有日益增多的乡村少年寄读城市学校，也不会有显著扩大的欠发达地区（包括城市）患病人群奔赴北京、上海、广州等地求医了。当然，在中央实行财政转移措施的背景下，教育和医疗服务供给的地区差距与人均财政支出的变化方向不一致，并不足以证明这出自于地方政府的“渗漏”行为，而只能显示这两种典型的公共服务未在受援地区的财政支出中占优先地位。但是，80年代以来中央拨付的扶贫资金被用于援助贫困地区政府的事情倒是司空见惯（张保民 杨德柔，1996）。它既可用以解释财政支出均等何以不等于公共服务均等，又能充分说明“渗漏”怎样使转移支付的“公平”目标难以实现。
表1 平均每个医院的床位和卫生人员数
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（1991）》，第773页，中国统计出版社，1991年版。
表2 几省／区普通中学在校学生与教师之比*
* 根据国家统计局发表的《中国统计年鉴（1986）》，第749～750页，《中国统计年鉴（1991）》，第713～714页的数据计算。
* *“学生／教师”即为学生人数与教师人数的比例，比例越大表示每一名教师必须教授的学生越多，换言之，每一个学生所得到的教师服务亦越少。虽然并非是比例越小越合理，但北京的学生与教师人数之比至少可以代表中国目前普通教育的最高供给水平。
从有关教育和医疗服务供给状况的描述中可以注意到，我国的地区差距更多地反映的是社会经济发展过程中城乡之间的鸿沟。已有的研究表明，近十多年来，在决定我国居民个人收入不均等程度的诸因素中，城乡差别产生的影响最大（李实 古斯塔夫森，1994）。由此可见，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群。这样就不得不在此论及多级政府的转移支付问题。中央对省／区的转移支付，更多地是出于缩小地区间公共服务供给和个人收入水平差距的考虑。虽然中央政府也有面向县乡政府的专项拨款（例如扶贫周转金、欠发达地区开发基金，等等），可是这些项目一般都要通过省／区政府层层下达，如今在非正式财政行为泛滥的情况下，上级地方政府对下级截留“过路财源”的作法也很普遍，故而“雁过拔毛”一词就常被用来比喻此类手段。其实，“截留”本身亦为非正式财政行为（包括中国特有的“渗漏”）的表现形式之一。更确切地说，它就是转移支付过程中的一种渗漏。本来，采用转移支付手段缩小城乡公共产品供给和生存保障服务差距，主要属于省／区政府的职能，因为它们与中央政府相比更接近从而也就更容易深入城乡基层社会。可是在80年代，省／区的自有收入相对下降。在进入收入分成前，中央政府的自有收入份额最高，1993年为34%，其次是地区或市（29%），县财政占16%，省和乡各约11%。在地方政府收入中，地区或市的份额为44%，县财政占24%，省和乡均不足17%（黄佩华，1995，第11页）。国家财政收入的这种分布格局表明，第一，税源集中在作为工商业中心的城市，占全国人口不到30%的城市居民因而有可能享受高于全国平均水平的公共服务；第二，占全国人口70%以上的农村居民生活在县乡，可是这两级财政收入的总额还不及城市一级所得，因此必须配备强大的转移支付制度，才不致于使他们得到的公共服务水平太低；第三，最接近城市和县一级政府的省／区财政收入份额相对较小，实行转移支付的能力因而也就较弱。所以，有必要在严格推行监督惩罚制度的条件下，通过分税制使上级地方政府掌握一部分向下级政府进行转移支付的财源。
问题是目前分税制的设计主要考虑的是如何将大部分财政收入（60%）集中在中央手中，从而使中央支出占40%左右，然后通过转移支付把20%左右的收入拨付给地方（文武 王永，1994，第56页）。省／区以下的政府间转移支付非但未见进入政策框架，各级财政不得不自给自足的趋势比实行包干制的时期还要显著。这从欠发达省／区政府纷纷以行政手段“培植县乡财源”的决策行动中可以看出来。所谓培植县乡财源，一是各级地方政府通过预算支出和动员信贷资金等手段扶持乡镇企业；二是省／区政府拨付或借款给下级政府作为县乡财源建设基金或生产周转金；三是鼓励和组织机关干部办乡镇企业或去县乡搞多种经营；四是设定财税任务，用扣减或增发补助（转移支付）刺激下级政府抓财源建设。为此还要求县乡政府组建办公室专管财源建设（任贤良 关锦瑜，1996）。在推行分税制使县乡政府失去大部分流转税的情况下，地方政府寻求扩大县乡财源的动机本来是无可非议的。然而上述作法大概足以使每一位参与分税制设计和决策的人士震惊，因为其结果不仅没有因为分税制的实施而使财政制度向规范化转折，而且变本加厉地复制出税制改革前的经济秩序混乱状况：将乡镇企业变为“小全民”、“二国营”或曰县乡政府的摇钱树而非独立的生产者，政府机构或公务员利用公共权力从事小集团或个人经营活动，与此相关而产生的非正式财政行为几乎取代正式财政制度，等等。这无疑与财税改革的目标南辕北辙。
还值得注意的是，各级政府不仅对财政的基本职能未给予足够的重视，反而越发把它只当作聚财的工具，一味追求财税增长，将增长计划分解成任务层层下达。到了乡镇一级，强行集资收款就不但直接导致农民负担加重，而且甚至迫使村委会不得不贷款交税（刘国平，1996）。然而，乡镇财政收入多半是用于维持乡镇行政开支、本级政府所在地的公共产品供给以及投资于乡镇企业等等，极少惠及村庄居民点。村庄一级虽然未设政府，可是它作为农户聚居地和村民自治单位，同样存在着公共产品的供给和需求，村小学、村庄道路和供水、村治安和照顾五保户以及村社范围内的社会和公共事务，主要由村民交费来维持。在某些省级财政状况相对强大的地域，村社还能得到上级财政定额补助。例如笔者走访过的云南行政村，村干部均可从财政领工资，村卫生员也能得到月补助（50元／人）。不过在大多数省份，虽然县乡财政或多或少地承担了一些村级公共支出责任，村民仍然不得不同时承负乡镇和村庄的主要服务供给。而从公共服务和个人收入分配的格局来看，他们本应是财政转移支付的重点对象。
由此可见，目前的政府间财政转移支付既少效率又达不到公平。且不论转移支付对于维护国家的统一和保持社会稳定是如何重要，仅仅是为了维持正常的经济秩序，进一步完善分税制和规范转移支付制度，就已经成为刻不容缓的事情了。
笔者写作过程中黄佩华女士曾提供过参考文献；本文由李月琴进行计算机文字处理。谨在此一并致谢。
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