大学单位制改革的制度路径，本文主要内容关键词为：单位制论文,路径论文,制度论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、单位制度及其特征分析
“单位”是中国一种特有的组织形式，从我国计划体制时代的现实情况看，严格地讲，只有国营部门的机构才具备最完整的单位形式，包括：①中共党和国家机构、合法的民主党派和人民团体的机构；②国有事业机构，如研究所、各级教育机构、医疗卫生机构和文化团体等；③创造物质财富的机构，如各类国营企业等。这类单位不论级别高低、规模大小和业务性质如何，都必须具备下列4要素：是一个基层法人；具有全民所有或集体所有的特征；有一定的行政级别；建有与单位同等行政规格的中共基层委员会。
从组织特征来看，我们以大学组织为例来分析单位所具有的几个重要特征：一是资源的公有性，单位的资源全部都掌握在国家或集体手中。在计划体制下，大学是政府的一个部门，大学的办学经费、物质资源都是由上级政府主管部门下拨，甚至具体使用细节都规定好了，不能自主支配。二是地位的依附性，单位必须接受上级政府及主管部门的管辖，执行上级部门的指令。大学由于自身不能掌管钱、财、物的支配使用权，只能依附政府主管部门，大学的工作成绩主要取决于是否与上级主管部门保持一致，是否坚决执行上级部门的制度安排。因此，可以说单位制是大学沦为政府附属机构的制度根源。三是功能的多样性，单位承担着广泛的政治、经济、社会等多种职能。大学作为单位组织“不仅具有专业功能，而且还具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”。在单位制度下，大学就实际上是一个功能齐全的“小社会”。四是行政级别的差异性，行政级别越高，占有的资源越多；单位之间的差异，很大程度上是由其行政级别的差异造成的。过去，大学的管理体制归属有中央部委所属、省级政府所属、地方政府所属等多种，因而它们在行政级别上是有差异的，从副部级正厅级到副处级不等，因而获得的办学资源也不等。
二、单位制度对大学组织行为的影响
大学作为一种制度化单位组织的存在，对大学的组织行为产生了极大的影响。这种影响主要体现在以下几方面：
首先，大学单位组织的存在使政府部门成为其唯一的或主要的资源输入来源，使大学对政府部门的依附性加强，习惯于吃政府的“大锅饭”。而大学人因有大学这一单位的庇护，获得了永久性的各种待遇保障，使得大学人又习惯吃大学的“大锅饭”。这样，不论是作为单位的大学还是大学单位里的个人，其对知识的创造性冲动就被淹没在对各种资源等、靠、要的惰性之中。再加上受“在单位制度的组织特性中，政治层次要大于生产层次”观念的影响，更加剧了大学对政府部门的依附性。
其次，大学作为单位组织的存在使大学的组织结构与政府组织高度同构，大学成为了政府行政组织机构的延伸。在单位体制下，单位同国家及上下级单位的关系，以及单位同职工的关系是行政性的而非契约性的，所有单位都被纳入国家行政序列，都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，单位实际上是国家行政组织的延伸和附属物。由于大学受到政府行政机关严格的管理，因此，大学的组织结构在很大程度上是模仿政府行政系统的组织设置。用马克斯·韦伯的科层制理论来分析，我国大学一般存在三个科层系统：即行政系统、党委系统和学术系统。行政系统是显性的，发挥着重要作用；党委系统不如行政系统明显；而学术系统一般是比较隐性的。在以政府行政行为为主的纵向约束制度下，大学的组织制度建立和运行的主要特征是集中管理和强制服从，政府是大学组织制度的“制造厂”，大学的组织运作是通过等级结构进行的，组织制度的变革往往也是靠政府主管部门下达的红头文件来推动，大学自身缺乏主动变革的积极性，已在事实上成为政府的附属机构。
第三，大学单位组织的封闭性使大学缺乏与外界进行学术交流，导致了大学学术水平难以提升。单位制度形成的一个重要原因就是便于政府控制，政府通过控制各种单位进而控制社会个人。这种单位制的“制度后果”，在社会生活领域的集中体现是建立了一种“保护—束缚”机制，在单位之间构筑了一种封闭、狭隘的社会生活空间，形成了单位人千篇一律的生活方式。大学只从事国家计划规定的教学、科研任务，只与直接隶属的行政机关发生经济、资源和人事关系，不同隶属关系之间的大学、科研机构和其他单位之间，则是一个个相对封闭的小社会。其后果是，虽然各大学之间是“鸡犬之声相闻”，但就是“老死不相往来”；对大学人来说，他们大多是生活在自己狭小的校园空间里，既受到大学单位组织的保护，也受到大学组织的束缚。因此，在大学单位制度约束下以及受政府权力控制的影响，不仅国内大学之间缺乏学术交流，更不用说与国外大学进行高水平的学术交流了，严重地制约了我国大学学术水平的提高。
第四，大学单位制的制度安排和制度环境及其特有的运作机制，使大学组织的非正式权力结构泛滥，人际关系复杂，必然会挤压大学的学术权力空间。我国大学单位组织内部存在着程度不一的权力结构多元化现象，即除了制度化的行政权力、政治权力和学术权力等正式权威结构以外，还存在着以幕后活动为主、具有广泛影响的非正式权力结构。而这种非正式的权力结构常常在事关大学内部资源分配的决策中起着决定性的作用。几乎所有的大学成员都在不同程度上自觉不自觉地卷入了这种人际关系的漩涡。处理这种复杂的人际关系，往往成为大学单位人至关重要的工作。
第五，大学在单位制度下所承担功能的泛化，导致了大学负担的持续膨胀和学术再生产能力的不断萎缩。大学从诞生起至今，其主要职能是人才培养、科学研究和为社会服务等。但我国大学单位制度的存在，使得每一所大学事实上都像一个个小的“福利国家”，大学人从生到死的一切生活所需，都可以在大学单位里得到满足。大学承担功能泛化的结果，必然会使大学放弃或忽视其所应该承担的主要使命，而过多地关注其不应承担的功能，这势必消耗很大部分有限的高等教育资源。对此，德鲁克曾深刻地指出，“当组织关注它们自己力不能及的‘社会问题’时，它们的行为是‘不负社会责任的’。当它们由于专注于它们自己的特定工作而满足了社会的需求时，它们的行为便是‘负社会责任的’。当它们把公众的需求转变为它们自己的成就时，它们的行为是最负责任的”。加塞特也曾指出：“一个机构试图给予其不能给予和得到的东西，那它是虚伪腐化的。然而，这条具有欺骗性的原理却存在于目前大学的整个规划和机构组织之中”。因此，对于因功能负担过多过重而不负“社会责任”的大学，其学术再生产能力的萎缩也就在情理之中了。
概而言之，大学单位制度的存在不仅使大学背上了过重的功能负担，而且大学单位组织的封闭性、保守性和稳定性也使大学丧失了自主发展的空间，同时政府通过对单位的控制垄断了大学办学所需要的一切资源，迫使大学不得不按照政府的指令行事，使大学缺乏自主办学的创造性和活力。因此，在单位制度下，政府与大学的地位是不平等的，大学只是政府的下属机构，两者的关系是从属关系，而不是合作伙伴关系。
三、大学单位制改革的拓展：从事业单位走向公共事业
单位制度产生的经济基础在于所有制的单一性，其政治基础在于国家行政权力的垄断性。单位体制对于在特定历史时期，集中人力、物力、财力办好一些大事确实起到了积极的作用。但随着时间的推移，传统的单位体制在今天已越来越显出其制度障碍。因此，随着我国市场化进程的加快，在允许多种所有制成分并存、国家行政权力从单位中有限退出的改革时代，单位制度开始消解，这一时期有学者称之为“后单位制时代”。
一方面，计划经济职能逐步分解，市场经济不断完善.社会资源总量增长，使人们对单位的依赖程度没有过去那么强烈，全能型单位组织日渐式微。另一方面，经济市场化的改革促进了国家机构设置、人事制度、户籍制度、社会保障制度的变革，特别是原先典型单位组织所承担的各种社会保障方面的福利待遇，现在许多部分已由各种社会中介组织来承担。
在这种背景下，作为事业单位的一个重要部分，大学的改革和发展究竟如何进行，它要朝着什么方向走？这显然是我国大学及事业单位改革的重要内容之一。当前，在“还经济于市场”、“还社会于社区”、“政府权力下放”的总体改革背景下，消解单位制度，使大学从单位走向社区、从事业单位走向公共事业的扩展已逐渐成为学者们研究的热点问题。这实际上就是要实现由“大学办社会”到“社会办大学”的转变，将过去大学承担的太多社会功能剥离出来，交由社区来承担，使大学能专心于知识的创造、学术的发展和高级人才的培养。
对于“公共事业”的理解有多种。广义的理解是“公共领域的一切事业”；狭义的理解是“公共事业单位从事的活动”；还有一种理解是介于两者之间，公共事业是指“政府之外的，为实现大多数社会成员的公共利益而从事的活动领域，它包括以国有资产举办的社会公共事业和由民间资本举办的公民社会事业”。公共事业的本质特征是其成员多以自愿的方式，自主地提供公共物品，实现公共利益。因此，公共事业是以志愿机制来提供公共利益，而事业单位是以政府强制机制来提供公共利益，两者有着本质的不同。笔者认为，目前大学从事业单位走向公共事业的影响因素主要有两个方面：一是社会资源分布状态的改变，政府不再独家垄断资源；二是随着政府职能的转变，政府权力从社会生活的某些领域撤出。在高等教育改革过程中，政府放松了高等教育资源分配的全面控制，资源的分配逐步由政府全面垄断开始向社会市场转移，并引进竞争机制。
20世纪90年代以来，我国高等教育领域已有一些新的现象可以表明大学在向公共事业方面的拓展：其一，随着社会经济结构的多元化，大学的办学资金来源出现了多元化，政府拨款不再是大学的唯一资金来源。其二，民办高校得到了迅速发展。据统计，到2004年，我国已有民办高校在校学生139.8万人。在我国高等教育大众化过程中，民办高校发挥了积极作用，支起了半壁江山。民办高校的发展不仅弥补了公立大学供给不足的问题，还广泛吸纳了社会资源。其三，中国的非单位制社会团体组织的数量急剧增加。到1997年，全国县级以上的社会团体组织已达到18万个，其中省级社团组织21404个，全国性的社团组织1848个。其中的许多社会团体组织如一些教育中介组织、评估组织等都在积极参与高等教育发展事业。因此，当大学由过去事业单位组织的存在走向公共事业的拓展时，大学的发展就成为包括政府在内的社会所有部门共同关心的事业，政府必然会团结社会各界力量以及大学自身来共同治理大学事务，那时，政府、社会组织和大学就会相互依赖，通过互动构成一种合作伙伴关系，共同促进大学的发展。
【收稿日期】2006年4月