论宪政与民主，本文主要内容关键词为：宪政论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF21
文献标识码：A
文章编号：1000-5307(2001)03-0021-(10)
宪政与民主的关系，历来众说纷纭，争论不休。这一问题引论的争议之多，几乎可以与平等和自由的关系问题相媲美（注：自由与平等的矛盾构成的一百多年来西方社会正义论的主题，即：是不惜牺牲某些人的个人自由权利以达到较大的社会经济平等，还是宁可让某种不平等现象存在也要全面捍卫每个w 的自由权利。参见〔美〕罗伯特·诺齐克著：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，代译序。）。对于民主与宪政来说，相互争论的观点主要在两个极端之间徘徊：一方面，著名宪法学家，如伊利(Ely)和霍姆斯(Hoimes)，声称民主与宪政互相依赖、密不可分。他们认为，宪政约束并不是旨在反对民主，相反，却能巩固和加强民主体制。但是另一方面，其他一些人，包括卢梭、潘恩、杰弗逊等在内的经典作家，则认为这两个概念完全背道而驰。他们深信民主与宪政互不相容，宪政是非民主的。
一、现代宪法的民主理论和宪政理论
如果说近代宪政理论的核心是论证建立资本主义制度的合理性，那么，现代宪法的各种理论都是以如何完善资本主义制度，如何防范国家权力的滥用为核心的。从根本的理论主张来划分，各种宪法理论可以分为两大流派，一为民主理论，二为宪政理论。
（一）现代宪法的民主理论
“民主”一词具有很多含义，在现代宪法理论中，民主的基本含义是政治事物中最基本的权力应属于人民。关于人的价值与尊严的道德信念是民主理论的基础：人是万物之灵，是理性动物。他们必须受到社会与国家权力的尊重。社会与国家尊重个人的实际方式是给予个人高度的自治权，使他们能够参与社会管理，包括对他们自己的管理。然而，不仅是在复杂的现代社会，甚至在现代以前的社会里，所有的公民直接参加社会管理是不可能的。他们唯一可选择的方式是将自己参加社会管理的权力授予自由选举而产生的代表。美国大法官布莱克曾指出，选举是民主理论的一个重要原则，“在一个自由国家中，最宝贵的权力是选举权。这一权利保证在选举中表达意志，而这些被选举的人制定法律。我们，作为良好的公民将依据这些法律生活。”[1]（1964年第376卷）
民主理论认为，法津的力量在于它承认和保护个人的尊严和权利。为了保护人的尊严和权利，最重要的是让人们通过他们自己选举出来的代表制定代表民众利益的法律，然后通过法律实行管理。在这样的前提之下，人民就会遵守和尊重法律，这就是法律力量的源泉。依据美国著名政治学家沃尔特·莫非的观点，虽然民主制度是一个复合体，一个成功的代议制民主又需要经济、社会等各方面的条件，但民主规范化、制度化的条件是确定的。它们是：1.普遍选择有任职期限的政府机构中的大多数决策者，以使人民的代表在事实上得以参与管理。2.成年人普遍的选择权，只有为防止欺骗而设的最低限度的限制。3.选举区人口的大致平等，不得给予特殊的地区、政党和利益集团以不成比例的优惠。4.公民自由竞选由选举而产生的职位，对于这种竞选最微小的限制只是为了防止滥竽充数的竞选人。5.政治通讯的自由，以使得公民个人、公共官员与候选人得以得到他们关心政治所需要的信息，得以讨论政治问题与政治人物，得以互相试图影响政治。6.结社自由，使得人们得以互相联合以形成一个具有共同目的的组织，共同行使某些或全部政治权利。[2]上述制度化条件的目的，是通过一个真正民主所需要的环境，使人们得以在这种环境中自由选择，并且组织起来，以探求和表达共同的经济、文化与社会利益。
既然人民是国家与社会的主体，既然人民的政治参与权及其保障是宪法至高无上的目标，那么，合乎逻辑的结论就是：宪法与法律的合法性只能来自于这样的事实，即它必须是由主权人民行使自治权所授予的权威制定的。人民受法律的约束，因为法律表达他们的意志。反之，在没有民主的情况下，政策与法律便不具有合法性。以上是就实质意义来说的。在程序的意义上，使政府决策有道德约束力的程序，人们自由选择自己代表的程序，代表的提名、辩论、制定政策、再竞选以及在竞选中表达自己政治纲领的程序，必须是人民经过其代表参与制定的。因此，虽然人们因各自情况与背景不同，政治观点与利益关系不同，对于同一问题所作出的理解和选择能力不同，依据民主程度所产生出来的产品有时不尽明智和合理，但是一般说来依据上述程序所产生的官员所制定的法律能够代表公共利益。
民主寻求议会思维状态的普遍化。集体的智慧和道德必然超过任何个人或少数人的智慧和道德，不管这些个人或少数人多么聪明，多么富有政治经验。在个人的积极性得到鼓励并且使其有机会表达自己的民主气氛中，人们一般来说总是愿意积极并且负责任地思考和行为，民主使每个公民都成为统治者。
民主又是防止专制的最有效的筹码。人类本性决定了人民不会对自己实行专制，因此他们不会选择那些一旦上任就要制定压迫性法律的官员，而且会果断地把已经在职的这类官员通过选举制度来罢免。正是这一点构成对专制的最大威胁。在一个真正的民主制度中，官员们知道，如果他们从事了哪怕只是看起来侵犯人民权利的行为，那么在下一次选举中他们必败无疑。如果说公众的积极参与是民主的积极作用，那么防止权力对权利的侵犯就是其被动的作用。
民主还有一个重要的功能，那就是在维护社会的生机与多元化的同时防止政治分裂，这一点往往被哪些惧怕民主的领导人们所忽视。这就是，在民主的框架之下，不同利益集团之间的结盟与解体随着所关心的主题的改变而改变，共同利益集团不可能总是为自己找到一些固定的共同利益者，以使他们自己强大到成为大多数，足以任意地实施自己的专横意志。这种民主政治实际运作的方式使得任何利益集团都必须清楚地认识到这样一个规则：要强硬也要宽容——恨你的敌人时要想到明天他可能成为你的朋友，爱你的朋友时要想到明天他可能是你的敌人。另外，在民主政治宽松的气氛之下，大多数人乐得其所，他们对多数政治问题并不关心，除非这一问题与自己有关。这种低层次的介入使得联盟具有暂时性。公开的政治程度以及获得选民支持必要性使得某一些人的联合引起具有冲突利益的另一方警觉，并且组成相对的联盟，而另外的热点问题又使上述联盟重新组合。正是这样的现实促使执政的官员们把自己看成经纪人，他们努力协调各种不同的利益，使不同的利益互相妥协而不是作出裁决，并且尽量不去压迫反对的集团或势力，因为说不定这些反对者会是未来的同盟者。这自然而然地会导致不宽容情绪的弱化，使得掌握政权者难于在压迫社会中的哪些人问题上达成协议。
现代民主理论强调人民自由表达与自由结社的权利。在西方文化中，言论与结社是政府与个人之间关系的核心。虽然绝对的言论自由是不存在的，民主理论所关注的是个人思想与信仰表达方面受到国家约束的范围。民主理论家们认为，言论自由允许理智的讨论，不同观点的论争是民主的重要表现。对于一个自由的、民主的秩序来说，言论自由是一个重要的组成部分。然而，光有言论自由还是远远不够的。言论自由只解决人民自由形成和表达意志的问题，民主理论还要求民众享有民众有互相联合采取行动的权利。自然法学说认为，人类仅次于他自身行动的权利的自然特权便是与他的同类联合并与他们共同行动。美国宪法第一修正案表示保护“和平集会和向政府请愿以纠正给人民造成的痛苦”，美国最高法院则在后来的司法解释中明陈：“为了更美好的信念和理想而实行的结社自由是‘自由’不可分割的部分，受宪法第十四修正案所规定的政党程序条款所保护已经是不需争论的问题了。”[1]（1958年第357卷）一般认为，结社自由是民主社会中法律秩序有利于从上到下地组织人民的一个特点。
民主理论家们主张，以上述精神和原则为依据所制定的宪法，或者说以宪法的形式将民主精神和原则制度化、法律化，是现代宪法的最佳选择。
（二）现代宪法的宪政理论
宪政理论的价值倾向与民主理论有所不同。宪政理论家们不相信政治权威的道德性，即使是通过民主选择的决策者，宪政理论也不相信他们在制定公共政策时所遵守的程序能够保障个人的权利和尊严。因此，宪政的核心是对于公共官员的法律限制。例如，注意到了民主制的诸多弊端，著名的法哲学家约翰·罗尔斯认为，即使是由选举产生的政权也很容易成为非正义的。[3](P226)因此，宪政理论认为，法律的力量在于它约束当权者的能力。宪政理论家们怀疑民主制度由于缺乏对人民代表的制度性遏制将导致一个独裁主义的政府。他们认为，这样的结果将践踏民主的规范，这些规范可能是产生独裁制度的手段。他们担心把“一切权力留给人民”将会产生民主的专制，而不是造就民主的正义，就如麦迪逊写给杰弗逊的信所言：“在我们的政府中，实在的权力置于社会的大多数成员之中，对于个人权利的侵犯仍然是我们的主要忧虑，这种侵犯不是来自于政府违背其选民意志的行为，而是来自于这样的行为即在这种行为中，政府不过是其主要成员的工具。”[4](P236)宪政主义理论家不相信民主制度能够有效地限制自己，所以坚持运用其他的制度化的障碍限制即使是民主的、负责任的政府的行为。
宪政否认民主制度是防止专制的最佳选择。宪政理论的道德基础也是尊重人类的价值和尊严，但是，宪政理论似乎对人类的本性更为悲观。人们总是在力图使自己在不受伤害的情况下压迫别人，权力更具有压迫性和腐败性。因此，宪政理论认为，为了保护人类的价值和尊严，最有效的方法不是动员民众的积极参与，而是为政府的行为设定实质性界限，换言之，即以宪法为武器来约束统治者的行为。杰弗逊大声疾呼：“请别再奢谈对人类的信心，让宪法来约束它们（权力问题吧）。”[5](P179)
按照香港大学教授亚什·凯的分析，宪政理论萌芽于资产阶级革命初期，其基础首先是资本主义发展的需要——要求财产和交易的可预见性、可靠性和安全性，并且为了对抗国家对财产权的干涉。以限制权力为核心的规则有助于防止歧视和专断行为。[6]到了现代社会，宪政观念发展到了顶点。其主要原因是资产阶级已经确立了统治地位，与以前的社会形态不同，作为统治阶级的资产阶级是通过法律规则行使统治权的。对于经济活动国家仅仅提供一个框架，法治使得公共领域与个人领域相对分离成为可能。
宪政理论强调法治。法治同民主、自由、社会公正并无必然联系。在资本主义上升时期，法治是作为自由经济秩序中占统治地位的意识形态而出现的，它掩盖了真实的社会关系，掩盖了权力的运行方式，它强调代议制机构和司法机构的至上地位，从而减缓了诉诸激进行动的政治主张，维持了社会稳定。当代宪法学中的宪政学说虽然以强调法治为特征，但它又是一个比法治更高级的概念，其核心是以法律确定国家权力并对国家管理者进行限制，使政治权力受到法律的控制，通过法律或者说通过宪法的认可再把权力转化成合法的权威。
二、宪政与民主的差异
宪政理论与民主理论的差别大致表现在以下几个方面：
首先，宪政理论不同意民主理论所强调的民主制度可以防止社会分裂的论点。宪政理论家们认为，如果对社会进行仔细观察而不是盲目乐观的话，很容易发现民主社会中不同力量的分化与组合是有限的。有一些人，如老年人、妇女、儿童、少数民族、社会中非主流宗教的信仰者，不论社会中政治力量怎样分化与组合，都不会改变他们的处境，他们几乎总是处于不利地位，总是排斥在社会权力与利益之外。美国当代著名法哲学家约翰·罗尔斯写道，民主制度与其理想恰恰相反，“它甚至……不具有真正竞争的市场价格理论所具有的性质。况且，政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累并成为不平等的；利用国家及其法律的强制力量，那些得到利益的人总是可以保证他们自己处在一个有利的地位……普选制并不是一个有效的对策；因为当党派和选举的财政并不是来自于公共基金而是来自于私人捐赠时，政治讲坛便受到了统治利益集团的意志的限制，对于建立公正的宪法规则所必要的基本措施就很少被认真提出了。”[3](P226)为实现真正的社会公平，宪法必须确保一种使得公民平等参与和影响政治过程的机会，显然这不是光靠民主就能实现的。
其次，宪政理论认为，对经过自由选举产生的政府也要防范，因为民主也可能产生专制。对于这一点，美国革命时期的思想家们早就看到了。杰弗逊曾写道：“一百七十三个暴君必然与一个暴君一样具有压迫性……一个有选举产生的专制政府并不是我们奋斗所寻求的目标……集权民主制中的政府是由人民选举产生，对选民负责的，它控制除了与代议民主制有关的条件之外的所有方面，它既是实际的，也是一种逻辑上的可能性。”[7]确实，集权民主制抛弃了专制主义的形式，直接运用它的内容。由滥用权力而导致的侵犯个人权利虽然可能得到控制，但社会压迫侵犯个人权利的现象仍可能发生。例如，在第二次世界大战中，美国的由自由选举产生的立法机关授权将日本裔的公民关进集中营。这样的政策在当时有着广泛的社会基础。特别是在西方代议制民主制度中，选举虽然是自由的，但被选举的人的范围却是有限的，有能力通过竞选的激烈角逐而站在公众面前等待选择的人往往是那些有钱有势的人。“金钱是政治活动的母乳”。以美国为例，美国的政党竞选耗资巨大，竞选人和背后的赞助人投入大量金钱，首先目标当然不是当选后保障人民的民主，而是要推行有利于本利益集团的政治和政策。在《谁掌管美国》一书中，托马斯·戴伊指出，在当今操纵美国真正的权力的五千多名人物中，有企业界经理、资本家3500人；新闻、文化、民间组织高级人土1500人；政府政要220多人。他们是美国的真正主宰。詹姆斯·麦迪逊很早指出，“……对个人权利的侵犯是我们的主要忧虑，这种侵犯不是来自于政府违背其选民意志的行为，而是来自于这样的行为，即政府不过是其主要成员的工具。”[8](206)在一定意义上说，民主的专制比不加掩饰的专制更为可怕。
再次，宪政理论承认民主程序是保护民主与人权的重要手段，但不认为是绝对有效的手段。通过程序的制度化来保障民主，是民主理论中的一个传统观念。这一观念认为，如果程序的设计是经过民主并且是为了民主的，那么，通过这种程序而产生的结果也必然是民主的。宪政理论则认为，在具有重大实践利害关系的情况下，完善的程序正义几乎是不存在的。美国著名法哲学家约翰·罗尔斯曾以刑事诉讼程序为例来说明这一点。他指出，在刑事审判程序中，所期望的结果是，只要被告犯有被控告的罪行，他就应该被宣判为有罪。但是事实上，即便法律被仔细的遵循，过程被公正地、恰当地适用，结果还是可能会出错误：一个无罪的人可能会被判有罪，一个有罪的人却可能逍遥法外。[3](P79)而且，即使民主程序就形式上来说是完备的，当权者也仍可以通过民主程序来实施暴政。从历史上看，这方面的例子是很多的，如苏格拉底冤案、雅各宾恐怖等，都是经过民主程序而制造的悲剧。宪政理论认为，对个人权利而言，法律和公共政策的合法性不仅仅在于它是否通过了民主程序，更重要的是在于法律和公共政策的实际内容。一个法律，即使它是由民选的立法者按照民主程序通过的，如果它侵犯了人民的权利，也就不再具有合法性了。
可见，宪政理论，就其理论主张来看，是比民主理论更为“自由主义”的一种理论主张。它强调个人权利的至上性，主张对政府权力进行严格的限制。托马斯·潘恩在200年前就指出，政府“自身并无权力，只有义务。”[2]爱德华·S·科尔文也指出：“由成文宪法所赋予的信任实际上并不存在。个人权利，既然它们高于宪法，先于宪法而存在，宪法中对个人权利的罗列并不给予其任何权威，而只是一种保障。换句话说，并不是因为宪法提到了这些权利它们才是基本的，相反，它们是基本权利，所以才写在宪法中。”[9]由于其理论主张的极端性，宪政理论也有其局限性和风险。最主要的风险一是个人权利的滥用，二是政府的瘫痪。个人权利滥用会造成一系列社会问题，政府的不作为也会导致无政府主义。在现代社会里，这种矫枉过正的例子是很多的。[10](P122-130)
民主与宪政区别在于彼此的最显著的原因，或许根源于立宪主义者对人类天性不可救药的悲观主义与民主政治拥护者不可救药的乐观主义所形成的鲜明对照。这种对照在过去尤其明显，至今仍然是构成民主与宪政差异的一个主要根源。对人类政治天性的悲观主义导致了运用宪政来试图阻止民主的扩张这一确凿事实。美国1787年宪法的设计思路之一，就是要使之成为控制大众，尤其是愚昧无知的大众的工具。尽管美国的政治建立在广泛的乐观主义基础之上，但在最初，这种乐观主义还没有广泛到足以建立完全的民主秩序。许多人持有《联邦党人文集》中表述的观点，他们明确指出，必须限制政府，否则将难以避免“多数暴政”带来的危险。这一想法的结果之一就是建立总统与参议院的非直接选举制。权力的分立既杜绝了少数人专制的可能性，同时也为“多数暴政”设置了一道屏障。因此，对立宪政体的精心设计和贯彻实施，目的在于限制君主和人民的权力，而不是为了带来民主和广泛的民众参与。与宪政刚好相反，民主建立在乐观主义基础上。如果一个人不相信所有的，至少是那些过了一定年龄的人能够理智地运用政治权力，他就不可能拥护民主政治。大众的参与，在抵消了各种可能的消极后果之后，其最终结果仍有益于政治生活。
由此可见，宪政与民主对应于不同的态度。这种不同，并不是单纯因为宪政渊源于18世纪后期欧洲和北美的寡头政治，而是因为二者根植于不同的人性观。与立宪主义者提出的“有限政府”(limitedgovernment)这一稍显拘束的理念相反，民主政治的支持者们提出了更为宏大的设想，他们主张一种社会成员共同分担命运的“参与式政治”。
这必然导致以下结果：为了实现有限政府，立宪政体不得不将注意力放在“保护”上。一旦建立完全的民主政治，由于一切都会面临挑战，社会生活的“关键元素”就可能陷入险境。因此必须设计若干机制，以确保这些“关键因素”尽可能地远离破坏，并且永远受到保护。实现保护的方法就是将它们用宪法文件予以确定，从而确保它们如果不经复杂的程序，就不可能被更改。此外，法津、规章等其它工具对维护已建立的秩序也起到了一定的作用。对社会生活中的“关键因素”的保护，意味着立宪主义主要是面向过去的，尤其是面向宪法起草时期的那些光辉时刻。过去因而得以控制现在。“预先约定”(precommitment)成为必然，这是立宪主义的根本特征。
立宪主义求助于过去以规范现在，民主主义恰好相反。它关注“提高”(promotion)，将未来视作一本可以不断进行完善的公开的书，至少在理论上不允许过去制约现在。有改良是因为能发展；而有发展是因为信奉民主可以逐步展开。政治生活是一个持续发展的过程。对这一观点信奉与否，构成了民主主义与立宪主义在基本原则上的另一个主要差异。因为宪政思想强调现在对过去的遵循，它基本上呈现出描述的和静止的状态。与此相反，因为民主是渐进的，因而必须放眼未来，关注于它在未来运作所需的条件。所以，民主主义的核心思想便是变化和进步，它立足于动态的视角。由此可见，立宪主义与民主主义对社会和政治的理解截然不同。[11](P88-91)
三、宪政与民主的契合
虽然这两种理论都有偏激之处，但是，它们对于人类生活的基本价值观是相同的，那就是个人尊严和权利神圣不可侵犯。这一基本出发点决定这两种理论不应该互相排斥，而应该互相补充。
（一）宪政是民主的政治
众所周知，严格意义上的宪政问世是与近代民主政治紧密相关的，是以民主政治为基础、为内容的。民主与法制的结合的完整的形态，是在资产阶级革命以后逐步建立起来的。正如马克思在《资本论》中指出的那样，虽然在14世纪和15世纪，在地中海沿岸的某些城市已经稀疏地出现了资本主义生产的最初萌芽，但是资本主义时代是从16世纪开始的。在封建社会后期，资产阶级开始登上历史舞台，它利用农民、城市平民（手工业者和工人）反对封建斗争的力量结成以自己为领导的革命战线，以文艺复兴时期逐渐形成的资产阶级民主思想为武器，先后在英国、法国、德国、意大利等国发动了资产阶级革命；北美大陆也在法国大革命前夕，爆发了资产阶级革命的反英独立战争。资产阶级在西欧、北美一些主要国家夺取政权，确立了资产阶级民主制度。19世纪以后，资产阶级民主逐渐蔓延整个世界。
资产阶级民主主要有以下两种形式：一是君主立宪制，一种是民主共和国。君主立宪制是指通过制定宪法限制君主权力的政权组织形式。在君主立宪政体中，按君主和议会的地位、权力的不同，又可以分为两种：一种是议会制的君主立宪制，即君主不掌握实权，其行动受议会的制约，政府对议会负责（如英国）。另一种是二元制的君主立宪制，即君主掌握实权，由君主任命内阁人员，政府对君主负责，君主的行动不受议会约束，议会行使立法权，但君主对法案有否决权。1817-1918的德意志帝国和第二次世界大战以前的日本都实行过这种政体。民主共和制是指国家机关或者国家元首经选举产生的一种政治制度。按总统和议会、政府的关系，这种政体又可分为议会制和总统制两种形式。政府（内阁）由议会中拥有多数席位的政党组成，并对议会负责的国家称议会制共和国，如1946-1958年的法国。总统由选举产生并直接领导政府，不对议会负责的国家称总统共和国，如美国。
在资产阶级民主发展史上，没有无民主的宪法，也没有无宪法的民主。毛泽东在《新民主主义的宪政》中指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者是苏联，都是在革命成功了民主事实后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[12](P732,735)这种宪法有成文法和不成文法之分。资产阶级民主同资产阶级法律是同步发展与完备的，法律制度构成了资产阶级民主制本身不可分割的内容。当它们重视民主政治时，其法律体系就广泛、就完善；当它们轻视民主或破坏民主时，其法律调整的范围就缩小，甚至受到破坏，如在一些法西斯国家，民主遭到践踏，法制也随之破产。资产阶级通过民主与法制相互渗透、相互保障达到实行资产阶级专政的目的。
中国学者的宪政概念大都将民主政治、民主制度纳入其定义之中。例如，张庆福教授认为，“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把它争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制。”[13](P3)综观中外学者关于宪政的不同概念，我们可以把宪政理解为：宪政是以宪法（立宪）为起点、民主为内容、法治为原则、人权为目的的政治形态和政治过程。由此可见，民主是宪政的基本内容。
（二）民主与人权是宪政的最根本的价值追求
民主与人权是宪政的最根本的价值追求。这是因为：首先，民主是宪政产生的根源和基础。民主的基本原理，是一切权力属于人民，民主的普遍化和制度化只有在宪政秩序中才能得以实现。宪政秩序是一种民主政治秩序，是民主存在的一种基本形式。在奴隶社会、封建社会，国家的权力属于奴隶主、封建主，人民处于被压迫、被统治的地位，根本无民主可言。因此，只有专制，而无宪政。随着资本主义经济的发展和资产阶级革命的胜利，人们要把革命斗争中取得的政治上的民主事实保护起来，必然要反对专制秩序的继续存在，取而代之的宪政秩序就应运而生了。其次，民主是宪政运作的前提和基础。宪政理论认为，人民对权力的控制主要是通过法律实现的。民主即多数人的统治。因此，法津之所以而且能够支配权力，是因为它所表现的是多数人的意志。也就是说，民主的统治形态是法律支配权力的逻辑起点，也是宪政正常运行的基础。再次，民主是宪政的核心内容。宪政秩序具有一种整合功能，能够调和宪政社会内部存在的矛盾冲突，使其保待在秩序内。而这种整合功能则是依靠民主来实现的，因此，民主是宪政的实质所在。第四，人权是宪政运作的必然结果。从事物的性质来说，权力总是倾向于无限制的主张。民主宪政的基本内容就是通过法律规范控制权力，以保障人权，最终达到国家权力回归于人民。在宪政秩序下，权利支配权力是民主的必然要求，对权力的控制则为公民的权利和自由提供了保障。总之，民主与人权是宪政秩序产生的驱动力，是宪政秩序的根本之所在。[14]
在20世纪，立宪主义和民主主义开始相互作用、互相影响。这种情况的出现是因为民主主义遭到了抨击，或者说，遭到了那些口头上表示要实行“大众参与”，实则是为自己窃取权力的统治者从内部进行的阴毒、恶劣的破坏。这种情况使得民主政治需要保护，而立宪政体便可以提供这种保护。同时，随着时间的推移，立宪主义者逐渐接受了民主政治的许多原则，尤其是普选的思想，他们对民主政治的敌意日渐削减。首先，他们认识到，民主可以被“驯化”，也就是说，民主不是必然等同于暴民统治。其次，他们开始发现，民主是构成合理公正的宪政的一个重要的、乃至关键性的要件。显而易见，在一个对普通民众的优良品德大加颂扬的时代，立宪主义也只有在对民主原则加以认同的前提下，才能在社会中占有一席之地。通过保护民主政治不被颠覆，立宪政治给自己找到了一项新的使命。因此在一定程度上，立宪主义不得不吸收民主因素以求生存；同时，民主主义也需要宪政的保护。不过，这并不意味着民主与宪政在概念上的融合，两者仅结成了同盟而已。
至于民主主义者为什么承认宪政可以达到一定的积极作用，存在着两个主要的原因。首先，民主主义者认识到，在一个不符合宪法的政治体制中建立民主或许是不可能的。民主政治不仅需要保护，还需要公认的制度和规则。认为民主不需要“预先约定”不仅不符合实际，而且是错误的。正如霍姆斯所言：“离开决策的程序，一个集体就不可能拥有协调一致的行动。”在宪法框架之外建立民主政治，严格地讲是不可能的。霍姆斯对此也作了评述，他说：“离开某种法律框架来谈论‘人民政府’(popular government)毫无意义，法律赋予全体选民以统一的意志，稍微夸张一点说，人民不捆住自己的手，就等于没有手。”[15](P231)其次，也许更为重要的是，宪政对民主政治具有更为积极的作用。它使公民们获得了“自主”的感觉，只有宪政才能产生如此效果。因为，限制政府的权力，乃是赋予人权真正的重要性的政治体制的一种形式。对政府施加诸种限制，是为了让人类实现天赋权利，民主政治需要自治、自主的公民。波斯特在《宪政领地》一书中分析道：“我们不可能认为这样一个社会具有民主的特征，其中，‘人民被赋予’了决定自己政府性质的权利，但是组成‘人民’的个人却不曾自由地行使自己的意志来选择自己的政治命运。”他补充道：“民主最重要的问题因此在于个体自主与集体自治的协调一致。”[16]
为了保证公民自治得以维持，民主需要支持和巩固。通常这必须运用一些公认的手段，因为公民自治不是天然就存在于一个国家当中，尤其当这个国家庞大而且复杂的时候。公民自治的实现是通过引进各种防范措施来制约少数人企图建立对多数人统治权威的倾向。宪政便是这种“控制”人民的企图的机制。第三世界大多数国家独立后的经验表明，公民自治的确不是自发形成的。不尊重宪政的国家，大多压制公民自治。因此，民主建立和维持特别需要宪政的保护，这与公民自治的建立需要宪政是一样的。由此，宪政成为民主政治结构中的有机组成部分。民主可能需要宪政不能提供的一个社会经济基础，但是它同时也需要似乎只有宪政才能提供的政治基础。
综上所述，尽管宪政是民主政治，但它与一般意义的民主政治不能等同。追溯民主政治的历史发展，在宪法问世以前，存在古希腊的古代民主政治形式和中世纪城市民主制。展望未来，宪政作为宪法的展开，随着法的消亡而消亡，而民主则会更加完善。可见，纯粹的民主政治并不一定是宪政体现的民主政治，但宪政必定是反映民主政治的宪政。宪政是民主政治的一种形式、一种形态或一种过程。就现实政治而言，如果一个社会中民主精神洋溢，民主理念深入人心，任何一种形式恐怕也不能完全容纳它。但在当代，基本的民主政治的形式、过程均是体现为宪政的，理想的政制必须既是民主的，又是宪政的，宪政构成了我们判定当代民主政治的基本标尺。[17](P11)
宪政与民主彼此需要，但这两个概念具有深刻的区别。它们的基本目标在许多方面不同，这种不同还将持续下去。因此最重要的，是要以实用性态度来对待宪政与民主的关系。一方面，没有宪政，民主是无能的，因为它需要法律的保护；另一方面，没有民主，宪政便失去了它至少在当代社会合法存在的一个主要理由。没有民主，对宪政所象征的意义的支持就会消失。因此，它们之间的关系在持续下去的同时，将仍保持模棱两可的境地。惟有双方协调通融，民主和宪政才有希望在未来鼎立合作，这种合作在当今世界的大部分地区已经开始。
收稿日期：2001-02-09
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