管理主义对泰罗科学管理思想的回归与发展，本文主要内容关键词为：管理思想论文,主义论文,科学论文,泰罗论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新公共管理运动的理论基础是“管理主义”，管理主义的信念、知识和实践对政府等公共部门形成了巨大的变革压力。而早在一个多世纪以前的泰罗科学管理思想对世界也同样有着重大的革命性影响。准确地把握管理主义对泰罗科学管理思想的继承和发展，有利于把握这场公共部门领域变革的性质、趋向和其内在所固有的缺陷。
新公共管理是“对一组特定社会条件的响应”，这些条件包括：收入和分配的变化、后工业主义、后福特主义、新机械政治学以及更多白领人士出现的变化等等（注：OwenE．Hughes．Public Management and Admistration：An Introduction(Third Edition)，北京：中国人民大学出版社．）。同时，旧的、传统的行政模式被公认为正在失去对于现时代社会环境变迁的响应力是新公共管理得以迅速发展的内在原因。政府面临着这样的情境：实际收入下降，而维持在一定水平的政治需求却无变化。因此，惟一的出路就是提高生产力（注：OwenE．Hughes．Public Management and Admistration：An Introduction(Third Edition)，北京：中国人民大学出版社．）。而提高生产力的方法如同经合组织(OECD)建议的那样，有两条主要的途径：一是提高公共组织的生产绩效以改进人力资源管理；二是更多地利用私人部门来构建一个稳定、有效、竞争和公开的公共采购系统。如同20世纪初政府公共部门采用泰罗的科学管理以改善政府组织结构、工作流程以增进政府绩效一样，管理主义的知识和信念也正日益成为各国政府和公共部门改革的实践指南。因此，从某种意义上说，新公共管理就成为全球化、网络化时代泰罗科学管理思想的一种回归与发展。
一、管理主义对泰罗科学管理思想的回归
1．问题意识的回归
“行政研究的目的在于发现：第一，政府能够恰当和成功地做些什么?第二，政府如何以尽可能少的金钱和努力为代价，取得做恰当事情的最大可能的效率。”（注：Woodrow Wilson：The study of Adminis lntion．竺乾威、马国良：公共行政学经典文选(英文版)，上海：复旦大学出版社，2000，第7页．）威尔逊在其经典论文《行政研究》中提出的这两个问题前者由宪政安排加以确定，而后者成为行政学长期以来研究的主要问题。对于这个问题，传统行政学理论给出了韦伯的官僚制模型、威尔逊“政治一行政”两分并各自专业化，并同时借助泰罗科学管理思想和实践经验的解答。威尔逊认为“执行宪政比建立宪政更难”，因此，行政研究的重点在于执行宪政的恰当方法，这种方法在泰罗的科学管理中无疑可以找到。虽然工业社会的自动化生产线是泰罗思想发育的温床和主要的实践领域，但是，科学管理思想同样被很好地运用于政府部门。科学管理与官僚制理论非常匹配：行政人员的技能、涵盖每一问题的指南汇编、理性和非人格化等都是两者可以结合的地方。科学管理最佳方式和系统控制的理念非常适合于刚性的等级制度、行为过程和习惯（注：OwenE．Hughes．Public Management and Admistration：An Introduction(Third Edition)，北京：中国人民大学出版社．）。
管理主义作为新公共管理动运的理论基础，其研究的重心也在于对第二个问题的解答，即政府做事的恰当方式。正如奥斯本和盖布勒在其《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》一书前言中所说：“本书的主题不是政府应该做什么，而是政府如何运作”。“对于政府做什么，我们表示极大的关切。但是，本书写的是它们怎样工作。过去50年，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁服务。我们相信在今天这些辩论已属次要……我们有新的目标，但看来政府不可能实现这些目标。今天我们政府失败的主要之处，不在于目的而在于手段。”（注：(美)戴维．奥斯本、特德．盖布勒：改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996，第7-8页．）为此，他们开出的改革政府的绝大部分药方都是关于如何改善政府组织结构及其行为的。如掌舵而不是划桨、授权而不是服务、竞争机制的引入、对组织规章的改变、拨款机制的改变、预防而不是治疗、分权等，目的是建立一个有使命感、事业心和预见能力的，讲求效果的竞争性政府。而如何实现这一切，根本在于以市场为导向，用企业家精神来改造甚至重塑政府。
公共行政的研究从一开始就有两种取向，一种是宪政主义，一种就是管理主义。这里所谓的管理主义不同于新公共管理的“管理主义”，它实质上是和泰罗科学思想紧密相关的一种思维模式。即注重于对行政和管理方式、方法的研究，而不去追问行政的目的，因为这个问题已经经由宪政制度予以解决。“过去，工业企业中劳资双方的思考和兴趣都集中在劳资双方共同努力所取得的盈利如何合理分配的问题上。资方总是想尽可能多得到盈余，而劳方则想尽可能地多得到工资。”这显然是一个宪政问题，但是，“在科学管理中，劳资双方在思想上要发生的大革命就是：双方不再把注意力放在盈余分配上，不再把盈余分配看作是最重要的事情。他们将注意力转向增加盈余的数量上，使盈余增加到如何分配盈余的争论成为不必要。”（注：(美)E·W·泰罗．科学管理原理[M]．北京：中国社会科学出版社，1984年．）从思考和解决问题的方向上来说，作为现代新公共管理运动理论基础的管理主义以注重结果为导向，就是对泰罗科学管理思想的回归，也是对传统公共行政研究问题取向的回归。
2．效率导向的回归
作为问题意识的逻辑结果，传统公共行政理论借由泰罗的科学管理思想和实践把复杂的行政问题转换为管理问题，其重点即在于对效率的重视。泰罗在其《科学管理原理》一书中开篇即引用罗斯福总统的讲话：“保护我们的国家资源，只是增进全国性效果这一更重大问题的前奏。”而增进全国性效果的主要措施就是减少和避免浪费，提高效率。为此，“管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。”（注：(美)E·W·泰罗．科学管理原理[M]．北京：中国社会科学出版社，1984年．）所谓最大限度的富裕不仅仅指雇主利润和雇员工资的增长，更包括经营管理的最佳状态的实现和雇员能力的充分发挥。为此，泰罗的科学管理确定了依靠科学而不是经验、协调合作而不是不合和个人主义，发挥每个人最高效率实现最大产量等基本原则，并通过成本会计制度、时间动作研究、职能工资制等一系列措施和方法的改进来减少浪费，杜绝工人“磨洋工”现象，从而最大限度地发挥出自己的积极性，达到提高效率的目的。
作为新公共管理运动理论基础的管理主义哲学所倡导的公共部门改革的一个主要目标，是提高产品和服务提供的效率。实现这一目标的手段多种多样，包括民营化、公共企业的公司化改革、内部市场的引入、购买者一提供者分离机制的运用、签约外包制、合同的大规模适用、标竿管理、政府部门重构、使用者付费等等（注：(英)简．莱思．新公共管理[M]．北京：中国青年出版社，2004，第68页．）。这些措施基本包括三个方面的内容，其一是政府部门内部的改造，其二是市场机制的引入，其三是企业管理理论和方法的大量采用。所有这些措施的核心无疑都是为了实现提高公共产品和服务这一核心目标。
传统公共行政理论建立在政治一行政两分的基础上，以韦伯的官僚制为政府职能实现的载体，通过公共官僚机构及其一系列行为准则克服了政党分赃和政府腐败的弊端。同时，通过吸取泰罗科学管理思想的合理因素，政府也基本上有效地解决了一定时期内的效率难题。随着行政国家的出现和政府干预范围的不断扩大，公平、正义等伦理价值开始受到关注。但是，政府职能的扩大使得原来以效率为目标的传统公共行政理论不仅不能解释民主、公平、责任等宪政问题与效率之间的内在困难和矛盾，更无法承载政府失败所带来的效率损失。从这个意义上说，管理主义恰恰不是对传统公共行政理论的抛弃，反而承认并继承了传统公共行政理论把效率目标作为核心价值的基本观点。无怪乎在其文献中，我们很难发现有关公平、正义等伦理价值的论述。
管理主义者和泰罗一样，都把管理看作人类组织活动的本质，而一切管理都是相通的，好的管理能够提升人类活动的生产力，效率提高是管理的本质和人类进步的源泉，具有哲学意义上的工具理性价值。管理主义借鉴企业管理和一般管理理论和方法的结果，也就接受了一般管理研究的哲学逻辑——工具或功能导向的逻辑，这种导向的思维方式就是“把事情做得尽可能的快捷、节省以及有效，并且通常是通过如‘人事、劳动力、人力资源’等其他人来实现的”（注：Christopher Pollitt and Gccrt Bouckaert：Public Management Reform-A Comparative Analysis，Oxford University Presslnc．New York．2000．第9页．）。为此，胡德(Hood)认为，新管理主义是“广告式的”而不是“实质性的”，它实际上没有发生什么变化，它“外面的包装是新的，里面的观念是旧的”（注：(澳)欧文．E．休斯．公共管理导论，(第二版)，北京：中国人民大学出版社．）。波利特(Pollitt)则进一步指出：“管理主义代表了泰罗科学管理思想的回归”，“是泰罗科学管理的直接继承者”（注：OwenE．Hughes．Public Management and Admistration：An Introduction(Third Edition)，北京：中国人民大学出版社．）。就两者的哲学基础和价值取向来看，波利特无疑是对的。管理主义的改革方案“被关于效率和经济价值所支配，而效能只排列在第三位”，而其他的价值“诸如公平、正义、代表性和参与等等，不是被剔除出议程，就是被视为迈向高产之路的绊脚石”（注：(澳)欧文．E．休斯．公共管理导论，(第二版)，北京：中国人民大学出版社．）。
3．管理关系的回归
泰罗对科学管理的实质在其向美国国会的证词中作如下表述：“科学管理的实质是在一切企业或机构中的工人们的一次完全的思想革命……同时，也是管理方面的工长、厂长、雇主、董事会，在对他们的同事、他们的工人和对所有的日常工作问题责任上的一次完全的思想革命。”“没有工人与管理人员双方在思想问题上的一次完全的革命，科学管理就不会存在。”（注：(美)E·W·泰罗．科学管理原理[M]．北京：中国社会科学出版社，1984年．）为此，“资方和工人的紧密亲切和个人之间的协作，是现代科学和责任管理的精髓。”（注：(美)E·W·泰罗．科学管理原理[M]．北京：中国社会科学出版社，1984年．）“科学管理……的真正基础在于相信两者的利益是一致的；除非雇员也一样富裕起来，雇主的富裕是不会长久的，反之亦然。”（注：(美)E·W·泰罗．科学管理原理[M]．北京：中国社会科学出版社，1984年．）“科学管理的常规特征是协调而不是不和。”（注：(美)E·W·泰罗．科学管理原理[M]．北京：中国社会科学出版社，1984年．）从这些论述中，我们可以清晰地看到泰罗科学管理思想的实质、精髓、基础和特征，那就是特别强调管理关系双方的合作和协调，把这个当成科学管理实践的基础和成败的关键。能否提高效率在于这种合作的紧密程度和协调程度。为此，他强调要把工人从承担全部工作和责任的旧的体制中解脱出来，而工长、厂长等必须承担相应的作为管理人员的责任。泰罗将这些责任归纳为科学管理的四条基本原理：总结、归纳工作经验和技巧，用科学来代替习惯的工作方式；科学地选择和培训工人；科学和科学培训的结合；工作在管理人员和工人中进行平分。
管理主义在处理公共部门与其管理和服务对象的关系上坚持顾客导向，其实质就是泰罗科学管理中劳资双方合作思想的回归。只不过，这次是把政府等公共部门从独自承担提供公共产品和服务的责任中解脱出来，把这种责任分摊到广大的社会和顾客身上。管理主义主张“把受机构驱使的政府倒转过来”，“把顾客放在驾驶员的座位上”，通过“全面质量管理”、“靠拢顾客”、“聆听顾客的呼声”等手段来满足顾客的需要。显然，这些主张的思想渊源是可以从泰罗科学管理思想中找到线索的。
4．手段、方法的回归
管理主义在这一点上是对泰罗科学管理思想的当然继承者。它们都把行政问题简单地转化为管理问题，对效率的追求成为两者共同的价值取向。而实现效率的主要方法在公共行政的文献中，虽然“信息丰富，但技术贫乏，过于泛泛地进行推论和哲学的探讨，过多地专注于伦理和规范性问题，以至于很难为公共组织的管理者提供指导准则。”（注：(澳)欧文．E．休斯．公共管理导论，(第二版)，北京：中国人民大学出版社．）相反地，在后工业化时代，企业管理理论和实践却大为发展，充分适应了时代环境变迁和技术发展的革命性要求。经济学理论、方法的借用，实践经验和技巧的积累和丰富，都使得企业管理具有了与传统公共行政理论相比较的优势。因此，大量借鉴和运用企业管理理论和方法，在公共部门引入竞争机制甚至对公共部门管理进行民营化、私有化的改造，成为新公共管理运动的一个鲜明特色。而把企业管理理论和方法运用于政府公共部门管理的实践，显然在泰罗的科学管理革命时期就已经广泛开始了。
二、管理主义对泰罗科学管理思想的发展
管理主义如果只是对泰罗科学管理思想的回归，显然不能成为新公共管理运动的哲学基础和理论源泉。管理主义对泰罗科学管理思想的发展才使其具备了适应环境变迁和技术发展的理论价值。
首先，从问题意识来看，管理主义虽没有从宪政角度，规范性地解答政府能够恰当和成功地做什么的问题，但自20世纪80年代以来，公共部门一系列运用市场手段进行改革的实践，却从经验角度大大缩小了政府的职能范围。在西方发达国家，政府已经越来越变得像掌舵者而非划桨者，其职能范围和作用被局限于诸如提供经济基础和各种公共商品和服务、协调与解决团体冲突、维护竞争、保护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件及保持经济稳定等方面（注：(澳)欧文．E．休斯．公共管理导论，(第二版)，北京：中国人民大学出版社．）。
其次，从效率导向来看，管理主义一方面扩大了效率的内涵，主张以结果为导向的“3E”效率观，另一方面，管理主义不是简单地抛弃和忽视宪政主义和人际关系学派的理论价值和传统，只不过其研究的取向更为关注公共部门的效率和经济性评价指标。同时，管理主义对于其在取代传统公共行政范式时可能造成的伦理道德以及政治责任问题也有相对清醒的认识，而不是固执相对狭隘的效率观。
再次，从管理关系来看，管理主义提出的以顾客为中心的管理模式，比泰罗的劳资合作的背后实质上是把工人视为赚钱机器的思想显然更为积极。虽然顾客隐寓不免有矮化公民权利的批评，但从实际情形来看，在现代市场经济为主的法治社会，消费者权利不但丰富和扩展了公民权利的内涵，而且也是当今时代公民权利最经常、大量受到行政侵权的一个领域，因此，顾客比喻仍然可以看作是一种进步。
最后，从借用企业管理的手段和方法上来看，管理主义更为重视市场机制的作用，不但肯定了它在资源配置方面的绝对优势地位，同时，更将其扩展到传统公共部门承担的公共产品和服务的供给领域。此外，在运用企业管理手段和方法的广度和深度方面，管理主义得益于企业管理理论和实践的发展，能够充分运用各种现代管理手段和方法改善公共部门管理。
三、结论
管理主义从研究的问题和价值取向，管理关系、手段运用的阐释上都具有明显的泰罗科学管理思想的历史渊源，否认这种内在的关联性，管理主义就成为天外来物，丧失了其存在的历史逻辑。但是，由于时代背景不同，管理主义更为重要的是对当代环境变迁和技术进步的一种积极响应，因而具有泰罗科学管理所不具备的丰富内涵。管理主义作为对传统公共行政模式的扬弃，在继承泰罗科学管理思想的同时，力图塑造适应信息社会要求的新公共管理范式，这种努力是有成效的，也是值得肯定的。与此同时，我们不能不看到管理主义取向由于其历史渊源而具有的内在的局限性。只有从多元视角出发，综合宪政主义、管理主义与政策主义的研究成果，才能不断丰富和发展公共管理理论，从而为政府等公共部门的改革实践提供有意义、可操作的理论范式和政策指引。