干部选拔任用中扩大民主问题探析——以江苏省为例的实证分析，本文主要内容关键词为：江苏省论文,探析论文,实证论文,为例论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在干部选拔任用工作中不断扩大民主，是贯彻党的民主集中制原则的具体体现，是社会主义民主政治建设的重要内容，也是深化干部人事制度改革，努力建设高素质干部队伍的必然要求和有效途径。进入新世纪，特别是《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布实施以来，江苏省各级党委进一步加大干部人事制度改革的力度，在干部选拔任用过程中积极扩大民主，取得了明显的成效。认真总结干部选拔任用工作中扩大民主的成功经验，对于继续深化干部人事制度改革，推进政治体制改革，建设社会主义政治文明具有重要的意义。
一、干部选拔任用工作中扩大民主成效显著
在干部选拔任用中扩大民主是指在坚持党管干部原则的前提下，在干部选拔任用工作中，发扬党内民主和人民民主，完善选人用人的决策机制，通过科学化的方法和制度化的程序，使民主实践在干部选拔任用工作中的范围逐步拓展、质量不断提升，其核心内容是落实人民群众在干部选拔任用工作中的知情权、参与权、选择权和监督权。几年来，江苏省在干部选拔任用工作中不断扩大民主，取得了显著的成效。主要表现在：
第一，民主范围逐步扩大。过去选拔干部大多采取组织任命的方式，缺少群众参与的条件和机制，造成“少数人选人”和“在少数人中选人”的突出问题，以至于很难避免“跑官”、“买官”的现象。近年来，江苏省在干部选拔任用中发扬人民民主，不断扩大群众对选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，充分体现了人民群众选择“人民公仆”，“人民公仆”必须向人民负责的社会主义原则。主要表现为：一是群众参与的范围不断扩大，即从拟选拔干部身边群众的参与向其他范围的群众参与扩大。如2004年9月，江苏省在公开选拔省发改委副主任时，对五位入围候选人的演讲答辩进行了全程电视直播，使干部选拔任用由几双或十几双眼睛选人变为千百万双眼睛选人。群众高兴的指出：“以前的干部选拔都很神秘，很封闭，离我们普通群众非常遥远，而现在通过电视直播的方式，让我们看到了选官的过程。”[1] 二是群众参与的内容不断扩大。通过落实民主推荐、民主考察、民主测评、民主选举等制度，群众参与干部选拔任用工作的广度和深度逐步扩大。如，2003年，南京市秦淮区在选拔任用49个岗位的区管领导干部时，组织了各种形式的民主推荐会44场次，参加推荐的干部群众有1900多人，充分体现了群众的参与程度，提高了干部选拔任用中的群众公认度。三是群众参与干部选拔任用阶段上的延伸。早期的民主参与主要表现为干部任用时征求群众意见，这个阶段从根本上讲干部的选拔过程已经基本结束，任用的组织意图已相当明确，因而群众意见的作用发挥相对小得多。江苏干部选拔任用制度改革的一个重要方面是让群众参与干部选拔任用的过程前移，即让群众在干部的推荐、考察阶段就参与进来，推荐阶段不能得到群众拥护和支持的干部不能进入考察阶段，考察阶段没有大多数群众支持就不能进入任用阶段，这样把干部选拔任用过程中的群众参与问题分解，保证了群众的参与能够实实在在地起作用。
第二，民主效力不断增强。民主效力是指群众意向在干部选拔任用中作用的发挥程度。干部选拔任用制度改革坚持扩大民主的基本方向是与民主在干部选拔任用中的效力不断扩大相伴随的。如对群众关于候选干部的民主测评结果的运用，以前并没有明确规定，群众的民主效力处于可有可无的弹性状态。现在，民主测评结果逐步向刚性发展，成为干部能否被选拔任用的重要条件，明确规定推荐票低于50％的干部不得推荐，考察得不到60％支持的干部不得讨论任用，全委会表决时要有2/3以上人员参加并且得不到多数票的人不能任用。民主效力的扩大是对高度集中的干部选拔任用权力的分解，其直接结果，一是把党的干部工作中的群众公认原则具体化、刚性化，更能体现群众公认，在一定程度上保证所选的干部对群众负责；二是直接冲击由一个人或少数人决定干部选拔任用所带来的弊端，把干部的提拔任用权交给群众，引导干部眼光向下看，这是扩大民主的主要目标和检验标准。
第三，民主的内容不断拓展。民主内容的扩大主要体现为：一是对群众民主权利的明确和细化。以前，在干部选拔任用如何体现群众的民主权利上，缺乏可操性的措施，群众的民主权利难以落实。通过长期的探索，对干部选拔任用如何体现群众的民主权利，认识逐步明确，措施日益细化：从选拔任用干部简单地征求意见，到具体规定群众的权利；从口头征求意见到用画圈、选票同意；从公开表态到秘密投票等等，这些具体方法步骤的改进使干部选拔任用的民主内容逐步向实化、细化发展。如，2004年9月，江苏省在公开选拔22名副厅级干部时，在入围候选人的演讲答辩评分中，有150多名干部群众与9位评委同时打分，他们的测评结果也折算分数，计入候选人总分。二是对群众行使权力范围的扩大。就选拔任用干部的权利来说，群众行使自己权利的过程是逐步深化的，即由是否同意上级和组织部门选的干部到投票选举自己中意的干部的转变，其直接效果是在干部选拔任用的标准上体现群众意向。如，2003年8月，沭阳县在对13名乡镇党委书记和20名乡镇长的选拔任用时，1274名乡镇党代表、1280名乡镇人大代表直接参与了差额选举，群众用自己手中的选票决定干部的任命。就选拔任用过程的监督来讲，群众权利范围的扩大体现在由审视候选干部的权利转向不但审视、监督候选干部，而且对选拔干部的上级、组织部门及个人权利的监督和审视，这一方面更是在深层次上体现了现代民主的意义。
第四，党内民主日益提高。党内民主是党的生命。在干部工作中发扬党内民主主要体现在党委（党组）决策层决定任用干部时，真正实行集体讨论决定。江苏省各级党委（党组）在讨论决定干部任用时，按照民主集中制原则和集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的方针，发扬党内民主，坚持集体决定干部任用。一是坚持党委（党组）讨论决定干部任用时，必须有2/3以上的成员到会方可进行，避免干部选拔任用由少数人说了算的现象。二是在党委（党组）讨论决定干部选拔任用时，组织部门要详细介绍拟任用人选的个人情况、拟任岗位和任用理由，保证与会人员有充足的时间发表意见，开展深入讨论。每个人必须对同意、不同意或者缓议明确表达意见，并记录在案。三是积极推行票决制。表决后，实行当场计票和当场公布计票结果。赞成票超过应到会委员半数的，才能形成任用决议。其中市（地）、县（市）党政正职拟任人选，由上一级党委全委员会无记名投票表决。如，2002年，南京市委对新设立的浦口、六合两区的区委领导班子和下关区委、区委书记人选都在全委会上进行讨论和实行票决。又如，2004年11月，在江苏省委十届八次全会上，首次对拟任无锡市委书记人选进行全委会票决，并把票决的过程通过媒体向社会开放。
总之，通过扩大干部选拔任用中的民主有效地实现了民主的办法、竞争的机制和党管干部原则的有机结合，将选官的权力交给制度，较好地落实了普通党员和人民群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，初步实现了在更大的范围发现人才，依靠更多的干部群众来评判人才，这有利于保证各类优秀人才脱颖而出，有利于全社会树立“以公论识人才、靠能力定取舍、重实绩用干部”的用人导向。正如江苏省省委书记李源潮指出的：“民主是我们党先进性的重要体现。扩大民主，就要落实广大党员和人民群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，群众会帮助我们避免或减少用人上的失误，帮助我党解决用人上的难题。同时，用什么人，不用什么人，这也是在党内和人民群众中确立一种标准，体现一种政策，树立一种风气，展示一种形象，是赢得广大人民群众信赖和支持的重要途径”。[2]
二、扩大干部选拔任用工作中的民主尚须解决的问题
从扩大干部选拔任用工作中的民主实践看，已经取得了显著的成效，但尚存在一些问题，需要进一步研究解决。这些问题集中体现为：
第一，群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权、监督权落实不够到位。从落实“知情权”情况看，主要是知情的领域还嫌不够，群众只知民主推荐、民主测评、民主评议的“过程”而不知“结果”；知情的方式和渠道还需拓宽，群众大都是“被动知情”往往是上面公布什么、提供什么，才知道什么。从落实“参与权”情况看，主要是参与的机会还需增多，群众难以参与干部的民主推荐，当前基本上还是“官选官”，而不是“民选官”；参与的广度还需拓宽，如干部考察征求意见的范围，基本上还是限于同级或下级领导干部这样一些人，很少有群众或群众代表参加。参与的深度还需扩展，群众对干部任用只是进行“点头摇头”、“打钩画叉”之类的浅层次参与，难以真正决定干部任用。从落实“选择权”情况看，主要是选择的视野还须拓宽，一些地方和单位仍未完全跳出“由少数人选人”和“在少数人中选人”的圈子；选择的方式还需改进，有的地方选举不能充分体现选举人的真实意图，存在“上面定名单、下面划‘圈圈’”的现象；选择的质量还须提高，群众在究竟给谁“打钩”，给谁“画叉”时，无法避免投“感情票”、“关系票”、“印象票”等现象。从落实“监督权”情况看，主要是监督的深度和广度还需要扩大，由于群众知情权和参与权难以真正落实，事前和事中的监督难免有限，而且监督的内容主要是一些表面化的东西；群众监督的“空白”和“盲区”依然存在，突出表现在群众对干部的酝酿环节；监督的价值取向还需深化，群众行使监督权，大都着眼于监督是否把“有问题”的干部选上了，难以做到优中选优。
第二，扩大民主的科学性有待提高。扩大民主的目的在于选贤任能，选贤任能不只需要群众的民主参与，它需要以科学为依托，但在扩大民主的科学性方面还存在一些需要解决的问题：一是由于现在没有针对干部进行分类管理，把该选举产生的职位拿来任命或把不该选举产生的职位反而拿来选举，滥用民主的做法，造成错位，影响效率。这就要求我们区分不同类型的干部，采用扩大民主的不同做法和措施。二是资格条件准入规定过高。这一点在公开选拔干部是尤其突出，对报考者的年龄、学历、资历、任职行业、地区等因素的要求采取一刀切，如年龄一般都要求小于45岁，学历要大学以上，客观上造成公开选拔是在选拔年轻领导干部或选拔专业人才。三是选拔成本过高。公开选拔领导干部工作，从公布方案、命题、组织考试到考察、任用，时间过长、费用过高。如何构建低成本、高效能的群众参与的科学机制，力求使广大群众的参与“于法周严、于事简便”，需要探索。四是测评方案设计上仍存在着如何保证其科学性的问题。测评方案是否科学合理，很大程度上影响着选拔的准确性。有些地方反映，选拔上来的干部“不是最差的，但也不是最好的”，还有的地方反映，个别通过公开选拔方式提拔的干部，工作不太令人满意。这些与测评方案设计上如何保证科学性不无关系。
第三，扩大民主的制度和规则需要完善。在扩大干部选拔任用民主的工作实践中，一些具体的制度规则还缺乏操作性。如民主考察参与群众的组成的规定。民主考察中对究竟应由哪些群众参与、参与群众的组成成分如何确定、多少群众参与才算合乎扩大民主的要求等都没有具体制度方面的规定。如民主测评结果的运用的规定。对民主测评的结果该怎样运用的问题，由于选拔任用的干部级别不同和不同部门、行业的工作性质、内容不同，对干部岗位职责要求及干部自身素质的要求也不同，民主评议的形式、内容也应该有所不同，但由于目前还没有建立起一整套科学、规范、操作性强的民主评议制度，导致民主参与的规范性不强，参与结果的科学性不强，很难转化为可供鉴别、比较、分析、综合的，对干部定性、定量的评价指标。又如群众的认可与群众选票的关系的规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：选拔干部必须得到多数群众的认可，但同时规定也不能简单地以票取人。由于没有制度规则方面的具体规定，造成一些领导干部实用主义地对待民主参与的结果，当群众意见符合自己的意图时，就采用民主结果选用干部，当群众意见和自己意图不一致时，就强调不能简单地以票取人，而坚持自己的用人意图。还有一种情况就是，选用干部虽然走了必须的民主程序，但这些民主程序都是事先安排好了的，体现的仍然是个人或少数人的意愿，民主程序变成一些人手中的玩物，这反映了扩大干部选拔任用民主在制度安排上还存在较大的欠缺。这些现象和问题，不但影响干部选拔任用中扩大民主的效果，也影响群众参与的积极性。又如党委推荐权与人大任命权的冲突。这一问题在“公推公选”地方行政官员上表现得尤其突出。按照党管干部的原则，地方各级党委有推荐相应地方的行政官员的权力，而按照宪法的规定，地方行政官员的选举应该是人民代表大会的权力，选拔地方行政官员的相应活动应该在人大的框架下进行。但是在“公推公选”地方行政官员时，事实上往往造成对人大权力的损害。正如有的学者指出的：“在普遍的实际操作中，宪法赋予人大的权力很难落到实处，人大很难否决上级党委推荐的候选人，而大张旗鼓地‘公推公选’出一个候选人弄到人大去，这不是造成既成事实吗？这样选拔出来的候选人，人大还能不通过任命么？”[3]
三、扩大干部选拔任命中民主的对策选择
针对当前影响扩大干部选拔任用中民主的障碍性因素，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，解放思想，实事求是，与时俱进，加快机制、技术和制度创新，不断扩大干部选拔任用中的民主。
第一，推进机制创新，切实落实群众的“四权”与完善健全党委（党组）集体决策机制，为扩大干部选拔任用工作中的民主提供良好的机制条件
当前扩大干部工作中的民主，推进干部工作的民主化进程，首要和关键就在于创新机制，切实落实好群众在干部选拔任用工作中的“四权”。为此，一是建立群众知情机制，落实好群众的知情权。主要是要增加和深化知情内容，使群众了解、知晓党的干部政策、拟任干部的综合情况、干部任用的过程结果等；要疏通知情的渠道；要逐步建立公开、透明、开放的干部信息披露系统。二是建立群众参与机制，落实好群众的参与权。主要是要通过扩大群众在干部民主推荐、民主考察、民主酝酿和民主决策中的人数与权限，让群众全过程、全方位参与。三是建立群众选择机制，落实好群众的选择权。主要是要扩大党代表和人大代表中群众的数量，多给群众参与“选择”的机会。四是建立群众监督机制，落实好群众的监督权。要明确监督重点，加强对关键环节和重点对象的监督；要改进监督方法，实现由可塑性监督向强制性监督转变、由被动监督向主动监督转变；要加强程序监督，由事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变，由主要靠人为监督向主要靠制度和法规进行有效约束转变。
同时，要扩大干部工作中的民主，推进干部工作的民主化进程，必须完善和健全党委（党组）集体决策机制，因为干部选拔任用的最终决定权还在党委（党组）手中，这是由党管干部的原则决定的。为此，一是健全党委书记办公会议酝酿机制。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“党政领导职务拟任人选，在考察前，讨论决定或者决定呈报前，应当充分酝酿”。为了防止酝酿变成了决策，影响干部任用的民主化，要明确酝酿必须是在组织部门提出的人选方案基础上进行；酝酿的程序和方法，必须充分体现民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一；要明确酝酿结果的运用，书记办公会不是一级决策机构，不能以书记办公会酝酿的结果代替常委会集体讨论决定。二是建立和实行党委常委会研究干部预告机制。主要是在会前将所要研究的干部情况（拟任方案、考察材料等）提交党委委员，让委员有充分的时间看材料，使党委每一个成员都能比较全面地了解所要研究决定的干部情况，这对提高党委研究干部的质量至关重要。三是制定党委常委会、全委会讨论决定干部问题议事机制。议事机制主要对干部问题的动议和会议的召集、主持、程序、表决办法等做出进一步规范，防止临时动议、抢先发言定调子或委员未发表完意见就做出结论等不正常现象。四是推行讨论决定干部无记名投票表决制。无记名投票表决制，即“票决制”，主要指对拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党委会全体会议审议，进行无记名投票表决；党委会全体会议闭会期间，由常委会做出决定，决定前应征求全委会成员的意见。其根本目的在于解决干部选拔任用中个人或少数人说了算的问题，让更多一些人的意愿、意志能在这个关键问题上得以反映和体现。
第二、加快技术创新，为扩大干部选拔任用中的民主提供先进的技术支撑
技术创新是指扩大干部选拔任用中的民主所运用的具体手段和方法的改革与突破。主要表现为：一是要加快干部分类改革，借鉴西方干部分类经验，将干部分为行政、事务和技术三类。对于副部级以下的行政官员的补充，要逐步做到采用公开选拔方式产生，改变现在干部选拔以任命制为主的做法。二是资格条件准入规定要从岗位要求干部所应该具备的能力和素质出发设定条件。现在资格条件准入规定明显的不足是以年龄、学历和职级划线，这在事实上又造成了新的论资排辈，既不利于优秀人才的脱颖而出，又会挫伤广大干部的工作积极性，诱发官僚主义、腐败等不正之风的出现。三是试行以省级为主体，采取多级、多单位联动的方式，制定统一实施办法，构建低成本、高效能的群众参与的科学方法。主要是在不改变干部管理权限的情况下，省、市、县三级协调一致，按照一定的频率周期，联合公开选拔厅、处、科级领导干部。工作有统有分，统分结合。统就是统一实施办法、统一公告、统一组织报名、统一笔试等；分是按干部管理权限分级提出公开选拔职位、分级面试、分级考察、分级决定任用等。全省统一集中组织，通过规范实施办法、加强宏观管理，既有利于克服干部选拔考试命题的随意性，提高考试质量、增强公信力，又可以减少人力财力的投入，降低成本、提高效率。四是实现从逐个职位选拔到分类选拔的转变，增强选拔方式的科学性。逐个职位选拔方式，由于强调各个职位任职要求和条件的特殊性，要求各个职位必须单独设计自己的考试内容、考核指标，因而多个职位应用逐一职位选拔方式时无法采用同一考试，造成组织成本较高。分类选拔的基本做法是根据选拔对象所从事的工作特点划分类别，应试者分类别报考，分类别组织统一考试，采用选优办法，确定每一个类别的人选，由组织部门统一安排任职，这样有利于将干部个人的特点和专长与组织安排结合起来，真正做到人尽其才，才适其位。五是进一步优化测评技术组合，建构更加科学的测评方案，提高测评技术的科学水平。建构科学的测评方案，应注意合理设计应试者成绩计算办法、确定笔试内容、科学运用面试技术组合等。对于笔试、面试、考察三个环节的成绩，不能简单地合分计算，要采取按比例合分计算（一般应采用3∶3∶4）。对于笔试内容，既要突出笔试内容与实际工作的紧密联系，使之既能准确地了解应试者的知识层次和理论水平，又能产生理论必须联系实际的导向作用。对于面试技术的选择既要多样化，又要体现针对性，从而达到既基本准确地衡量考生的水平和能力，又避免应试者对面试技术的熟悉造成的练习效应，一般应采取讲演答辩、结构化面试、无领导小组讨论、情景模拟的组合形式。
第三、促进制度创新，为扩大干部选拔任用中的民主提供完善的制度保障
扩大干部选拔任用中的民主，固然要靠广大党员、群众、领导干部的重视和努力，要推进机制创新和技术创新，但更重要的是要建立健全扩大民主的相关制度，这应当是今后一个时期干部选拔任用工作中扩大民主的主要路径与保障。推进扩大民主的制度创新是一项系统工程，目前，应该从以下方面着手：一是改革和完善民主推荐制度。民主推荐是干部选拔任用过程中确定候选干部的关键一步，民主推荐质量如何，直接影响选拔任用干部的质量。为此，要逐步建立选任方式中民主推荐的程序、范围和结果确认制度；要探索建立公开推荐、专项推荐制度；要建立推荐署名制度；要制定民主推荐中的违法违纪行为处罚措施；要建立科学运用民主推荐结果的相关制度。二是改革和完善民主考察制度。民主考察制度是干部选拔任用的必经环节，考察的结果决定干部的升迁去留。为了让群众真正在民主考察中发挥作用，必须要完善保证群众参与民主考察的相关制度，如考察工作预告制度、差额考察制度、考察结果审核制、考察结果通报制度；必须要逐步建立科学考察制度，除实行民意测验、民主评议、民主谈话等方法外，还可以借鉴和引进国外科学的考试、考核、测试、审计、评估方法，改进干部思想政治素质测评和工作实绩考核评价；必须要建立干部考察责任制和考察失误责任追究制，要按照“谁考察，谁签字，谁负责”的原则，明确考察组及其成员的权利、义务和责任，防止考察走过场和考察结果失真。必须要建立探索科学运用考察结果的制度，使群众的意见得到充分尊重。三是改革和完善民主选举制度。民主从来都是与选举制度联系在一起的，选举权是群众最基本的民主权利。列宁认为：“一切职务经过选举”是广泛的民主原则所包括的两个必要条件之一。[4] 为此，要健全差额选举制度，扩大差额选举的比例和范围；要逐步推进群众直接选举的进程，巩固村干部直选、推行乡镇直选、试行县（市）直选，真正将选拔干部的权利交给群众；要规范选举的程序，要在选票的设计、选举人对候选人的了解方式、选举人填票的条件、投票和计票方式等做出相应的规定，保障选举人按自己的意愿进行选举；要实行真正意义上的差额选举，增加党委推荐拟任干部人选的个数，要从目前的一职1人增加到一职2-3人，给人大以充分的选择空间，化解实事上存在的党委推荐权与人大任命权的冲突问题，也避免出现不得不选的尴尬局面。