经济转型与教育失范，本文主要内容关键词为：经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1002－0209（1999）03－0014－09
中国自70年代末期以来经历着一个特殊的阶段，其特征可用“转型”二字来概括。这一转型发韧于经济领域，但很快就具有了全社会的性质。教育作为社会系统的一个子系统，也经历着自身的转型，并像其他子系统的转型难免会有种种不协调一样，教育系统的转型也问题不少。本文的目的在于，运用经济学的有关理论，对这些问题进行简要分析，并慎重地指出其政策取向。
一、教育失范种种
邓小平同志在80年代末期曾指出：“我们最大的失误在教育。”[1]（P327）10年过去了，如果重温此话并比照现实， 则我们只能更加佩服小平同志的远见卓识。因为我们的教育失范仍很严重，我们的教育仍问题重重，而且与80年代末期相比，有些失范和问题的严重性还有过之而无不及。下面择其要者而述之。
1.教育收费问题
教育是一种投资，无论对社会还是对个人，它都能带来很高的回报。[2]根据谁受益谁缴费的原则， 受教育者个人或家庭理应支付部分费用。问题是，现在的教育收费已超出了合理界限，存在着严重的乱收费和高收费现象，这在流动人口中适龄儿童、少年的入学上尤其严重。根据余舰等人的调查，各地的实际收费无一例外地都高于上面规定的收费标准，比如上海市徐汇区小学和中学的收费标准分别为170元和280元，但实际收费却分别高达433.62元和710元。[3]他们所调查的城市是国家教委为贯彻落实《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》所选定的试点城市，上海这样大城市的某些学校尚且存在高收费和乱收费现象，其他地方则更可想而知了。
2.教育浪费问题
我国的在校生数量列世界之最，但教育支出占GNP 的比重却位居世界后列，是典型的穷国办大教育。按理，教育资源是很紧缺因而是应该加以充分利用的，但事实却是，教育资源配置不合理，利用率低，各级各类教育都存在严重的浪费现象。以高等院校教育资源的浪费为例，它主要表现在以下几个方面：
（1）教师工作量不足，师生比居世界较低水平。我国师生比为1∶7，而美国为1∶17，印度在80年代为1∶14。结果， 我国高校多数教师一学期只教1～2门课，每周课时一般是6个左右，而在国外， 高校教师每人每学期要教3门课，每周课时至少十几个。
（2）教学人员与非教学人员比例严重失调。据统计， 全国教学人员为40万，而非教学人员则高达69万。1994年北京市高校非教学人员占教工总数的2／3，这造成了经费支出高，且人浮于事。
（3）规模效益低。1995年全国高等院校平均规模为3622人， 有17个省区的地方本科院校平均规模在3500人以下； 专科院校平均规模为1338人。按照有关要求，到2000年本科院校规模应达到3500人以上， 专科在2000人以上，若此，则全国未达标高校有736所， 占高校总数的68%。
（4）教育资源不能共享。据世界银行的一个调查， 我国部分高校教室、实验室的利用率只有60%；国家教育部的统计数字表明，全国仪器设备中有20%处于闲置状态；另据有关部门对北京中关村地区部分高校5万元以上3690种大型仪器使用率的调查，年开机率仅400小时，不开机的占40%。[4]受利益驱使，在各高校之间、系与系之间， 甚至许多“细胞单位”之间的各类人员、设备等资源也不能实现共享，造成了一定的隐性浪费。
（5）专业设置过细。 我国高校的专业设置几乎是产业向高校的延伸，自50年代以来，虽已几经变动，但直到教育部1998年颁布新的专业目录之前，高等学校的本科专业仍有500多个。仅以火药专业为例， 原先的一个专业最后分出了五六个。这不仅造成浪费，而且使学生的知识面越来越窄。这既可以从学生对教学的不满中反映出来，也可以从用人单位对学生的不满中反映出来。
3.教育结构问题
这主要表现为各级各类教育之间的比例以及教育内部专业和课程结构的不合理上。
（1）与中等学校相比，高等学校的在校生数量增长过快。 1980～1995年，高校在校学生人数由114.4万人增长到290.6万人， 共增长154%；中等学校的在校学生人数由5677.8万人增长到6191.5万人，仅增长9%。作为一个发展中国家，且正赶上科技革命和知识经济浪潮， 高等教育发展快一些是必要的，但数量的过快增长，一方面会挤占中小学的教育经费，影响中小学教育的数量和质量，而根据有关学者的研究，教育的普及比教育的提升对于社会经济的发展作用更大；另一方面会造成大学生供给过剩，并进而导致大材小用和人才浪费。[5]
（2）与全日制教育相比，非全日制教育发展迅猛，但很不规范， 有些主办单位只顾挣钱，连办学的基本条件都不具备就竟敢到处散发招生广告，致使很多人上当受骗。
（3 ）高等学校与中等专业学校不同专业的在校学生人数的分布严重不平衡。在普通高校中，经济学科在校学生人数占在校学生总数的比重，1980年仅为3.2%，而1995年却高达14.9%。在中等专业学校， 这一比例1980年为8.6%，而1995年则高达25.4%。[6]
（4）课程结构不合理。 在课程安排上计划经济印痕仍很明显的同时，对有些课程的强调似乎有点过分。比如英语从小学一直开到中学、大学和研究生院，前后总计20余年。在中小学阶段，对于那些能升入到大学学习的学生来讲，花时间学好外语当然非常必要，但对于那些不能进一步深造即中学毕业后即就业的学生来讲，花这么多时间学外语的必要性就值得怀疑了。
（5）教育在地区之间特别是在城乡之间的分布严重不平衡。 在城市，教育已基本现代化了，而在广大农村和老少边穷地区，很多学校的全部财产就是几间草屋、几十个木桌、木凳，教师的月工资只有几十元，而且往往被拖欠。
4.教师与学生的兼职问题
教师与学生是教育中的两个重要主体，他们的行为直接关系着教育的质量。在正常情况下，教师与学生各行其职，但在目前中国，他们的行为却都有失范之嫌。这突出表现在很多教师和学生都有兼职。教师所兼之职，有的与自己的教学科研有关，有的则与自己的本职工作一点关系都没有；有的是偶一为之，有的则大有取代本职而成为主职之势。大学生的兼职行为比较简单，其动机或为提高实际能力，或为经济收入以资补上学费用，但兼职人数和兼职时间有不断上升之势。
此外，还有择校、教育投入、教育公平、应试教育向素质教育转换等问题。
二、教育失范的经济成因
上述种种教育失范和教育问题是在社会转型这个大背景下产生的，原因很复杂，有社会的，有观念的，也有教育自身的。这里主要从经济的角度进行分析，而且，在我们看来，经济的变迁也是引致教育失范的主要原因。
1.经济体制改革
教育作为形成人力资本的主要途径，它对经济的发展起着重要的作用，而且，教育作为一个独立的系统，它也有其很强的非经济目的的一面。但我认为，教育的产生和发展、教育的规模和结构归根结底是由经济决定的，而且，在某种意义上，经济的体制决定着教育的体制。体制改革对教育至少造成了两方面的影响：
（1）办学格局的多元化。在计划经济时代， 起根本性作用的资源配置主体是政府（计划者），是一种政府（计划者）主权的办学模式。我们把教育的管理者、举办者和办学者混为一谈，政府既是管理者，又是举办者，还是办学者，政事不分。进入市场经济时代，教育的管理者仍由政府扮演，但教育的举办者和办学者却多元化了，政府可以办学，社会也可以办学。这打破了政府包揽办学的单一格局和办学效益低下的弊端，极大地调动了办学者的积极性，释放出了立体办学的活力，从根本上推动了我国教育事业的发展。但这只是一个方面。另一方面，由于管理体制改革的滞后，以及教育的供给远小于教育的需求，办学格局多元化也导致了办学主体质量的参差不齐和对经济利益的过分追求。有些学校和个人不顾条件具备与否，也不顾整个社会的长远需求，一窝蜂而上，哪种教育热就上哪个。结果自然是教育资源的配置失当和教育质量的难以保证。
（2）学校自主权的扩大。与资源配置方式的转换相适应， 教育体制改革的过程也是办学自主权不断扩大的过程。改革以前，学校与企业一样，没有什么权利，办什么学，招多少学生，教师的酬金给多少，等等，学校基本上都没有权利进行决策。在教育资源的配置中，学校处于一种被动地位。因此，要转换教育资源的配置方式，必须重构微观基础。这又包括两个方面：
一是扩大办学自主权。学校自主办学，最根本的是学校能否自主决定办学规模和办学类型。在市场经济下，如同企业根据市场行情来决定生产什么以及生产多少一样，学校（主要是高等学校、职业技术学校和成人教育学校）也应有权自行决定招生的规模和专业。政府则可以通过对其生均教育资源的达标情况进行评估来加以控制。
二是改变学校的内部管理体制，主要是学校的行为方式由行政约束向自我约束转变。以前学校对政府是一种绝对依赖的关系，现在这种关系逐渐淡化了，市场供求关系这只“看不见的手”正越来越强地制约着学校的决策，越来越多的学校在决策中呈现出“客户取向”，即主要是根据社会需求而不仅仅是根据自身条件或“红头文件”作出办学决策。在学校内部，也逐渐引进了竞争机制和激励机制，人才的聘选和使用实行优胜劣汰，收入的分配实行与绩效挂钩的原则。
应该说，扩大学校自主权在方向上是正确的，所采取的措施也是可行的。但方向的正确和措施的可行并不等于过程的平滑和有序。由于中国的改革具有渐进性，即在权利下放的同时相应的制度安排建设没有跟上，因此，学校这一教育主体的行为存在许多不规范的地方。
2.国民收入分配
从某种意义上说，教育也是一种产业，也存在投入和产出问题。教育投入主要是教育经费的筹措问题。改革前，教育经费的绝大部分是由政府承担的，学生不仅不用交学费，而且还可以享受名为“人民助学金”的上学补贴。但由于经济体制改革是一个经济增长中不断放权让利的过程，因此，20年来，虽然国家财政收入已大幅度增加了，但它占国民生产总值的比重却下降了，而且中央财政收入占整个财政收入的比重也下降了。与此同时，我们的教育规模却急剧地扩大了。相对财力的下降和教育规模的扩大使既有的教育经费筹措模式捉襟见肘，也使教育经费的供需缺口不断增大。这对教育行为至少造成了三方面的影响。
（1）学校向受教育者个人或家庭收取学杂费。 在市场经济条件下，学校也是利益主体，也有最大化行为倾向。在国家财政拨款相对减少的情况下，学校有两条途径使自己的利益不至减少。一是减少招生数量，二是向学生收费。但在公办学校，减少招生数量的空间不大，因为招生规模基本上是由上级主管部门给定的，而且招生数的减少也意味着国拨教育经费的减少。因此，一般学校都倾向于进行创收，包括向学生收费。正如后面还将进一步论述的那样，向学生适当收费是符合谁受益谁缴费的原则的，但由于管理滞后和学校的自我约束机制的不健全，适当收费演变成了高收费和乱收费。
（2）教师兼职。在我国，学校属于事业单位， 与企业单位不一样，其职工的收入主要来自财政拨款。作为改革渐进性的主要内容和表征之一，事业单位和企业单位的改革速度和深度是不一样的，事业单位滞后于企业单位，二者的运行显示出明显的二元特征。在企业单位的工资收入分配早已实行市场化即工资与绩效挂钩的时候，事业单位的工资收入分配却仍带有浓郁的计划经济气息。因此，教育经费的减少必然会殃及教师，这突出表现在与其他职业相比，教师的工资处于劣势地位。教师为弥补自己与其他人的收入差距，也有两条途径可供选择，一是弃教而他就，二是边教边兼职。由于弃教而他就面临着较高的“退出”成本，比如弃教意味着放弃既有的公有住房和公费医疗，弃教还受着人事制度的制约等，因此，对于大多数教师来说，比较现实的选择是边教边兼职，有的教师走的更远，干脆把外面的活计当成了主业，而把教学科研看成是兼职的了。
（3）学生打工。 为弥补教育经费的不足而向受教育者个人或家庭收费，对学生这一教育主体的行为的影响也是很明显的。学生缴费的来源主要有四：家长支付、社会捐赠、银行贷款和学生打工。其中，社会捐赠有很大的不确定性，银行贷款制度目前还很不健全，家长支付又受家庭收入的强约束，对家庭富裕者，支付儿女的学杂费可能只是毛毛小雨，但对那些连生活都难维持的家庭来说，支付日益昂贵的学杂费却可能是倾盆大雨，难以承受。因此，对于很多学生来说，弥补上学费用不足的一条很实际的选择是在课余时间干一些力所能及的活，这种途径的确定性比较大。但在下岗职工这么多的情况下，学生打工谈何容易。有的学生为挣到足够的钱以支付上学开支，往往连课都不上或不好好上，从而其行为严重偏离了学生的社会角色。
3.产业结构变动
产业结构的变动是教育变革的重要动力源泉。就我国的情况来讲，70年代末期以来所进行的产业结构调整对教育变革的影响主要表现在以下两个方面：一是提出对新的教育的需求；二是彰显传统教育的不足。
（1）教育需求的变化。在计划经济时代， 为满足重工业优先发展战略对各类劳动力的需求，我们的教育供给是由计划安排的，统一招生，统一教学计划、教学大纲和教材，毕业生统一分配。改革的进程也是经济发展战略转换的过程。随着市场在资源配置中逐渐起基础性作用，我国的产业也越来越“轻、新、高”化了。新产业结构对劳动力从而对教育的需求与传统的教育供给无论在数量上还是在结构上都发生了矛盾。为解决这一矛盾，教育必须进行变革，事实上，我国的教育在最近十几年已经发生了很大的变化。第一，职业技术教育大兴，其门类、专业日益多样化，例如，电子、旅游、公关、财会等职业技术学校就是由于相应产业的出现而产生的。第二，大学的专业、课程进行了大的调整，经济管理、财会、计算机、法律等专业发展得非常快，应用性强的课程大为增加。第三，教育内容作了大的调整，主要是人文社会科学与自然科学、理科和工科等加强了交叉和融合。但在教育调整的过程中，也产生了种种不协调，主要是重数量而轻质量，重近期而轻远期。比如，某些专业热得挤破门，某些专业则“门前冷落车马稀”；有些单位和个人只顾一己私利而不顾客观条件允许与否，哪个热门上哪个；等等。所有这些教育失范可以说都与转型时期产业结构变动所引致的教育供求矛盾密切相关。
（2）教育问题的凸显。传统的教育促进了计划经济的运转， 也在一定程度上保证了赶超经济战略的实现，但这并不意味着它就没有问题了，相反，它的问题还很严重，只是它以隐在的形态存在而已，这跟隐形通货膨胀、隐形失业、隐形收入差距等具有异曲同工之处。产业结构的变动使隐在的教育问题显形化了，这突出表现在素质教育问题上。
素质教育之所以成为一个问题，在某种意义上讲，是原本适应于计划经济的教育已不适于市场经济，适应于原产业结构的教育已不适于新的产业结构。在计划经济下，产业的形成与变动更多的是一种计划安排的结果，劳动力在各产业间的配置由计划来完成，因此，教育只是根据计划来进行。学生在整个教学过程中基本上不需要什么能动性，唯一要做的是如何在升学考试中“过五关，斩六将”，至于进来后如何出去，那是不用操心的，只要听话就行。这种教育也可称之为应试教育。但市场经济下的产业形成和配置更多地是一种市场运作的结果，产业升级换代的速度大为加快，劳动力在各产业间的配置也由市场来完成。这赋予了劳动力更大的自主性，也意味着劳动力在各产业间的流动性较前增大。在这种情况下，知识的传承虽然重要，但更重要的是能力的培养，对此，应试教育显然是难胜其任的。这也是近两年来素质教育呼声甚高的重要原因。
三、克服教育失范的制度安排
前述种种教育失范的存在已经给我国带来了诸多负面影响，比如教育供给的不足、教育质量的下降、教育平等的失却等，因此，我们必须予以高度重视。转型时期教育失范虽然有一定的不可避免性，但我们必须现在就采取措施，进行制度创新，以纠正或克服教育失范。
1.有效的经济激励制度
我国的教育还很落后，即教育的供给还远满足不了教育的需求，这意味着受过教育的人应该能得到较高的经济回报，同时他们还能得到某种“准租金”，因为他们有较高的生产能力和配置能力。衡量教育投资回报程度高低的主要指标是教育收益率。笔者运用中国社科院经济所“中国收入分配与改革”课题组的调查资料所进行的估算表明，1995年全国平均的教育收益率仅为5.8%。[7]这大大低于世界平均水平。教师是平均受教育程度最高的群体之一，这么低的教育回报对他们来说显然难于形成正的激励，同时对广大的教育需求者来说，这么低的教育回报也是对教育进行进一步投资的障碍。
如何提高教育的收益率？为回答这个问题，我们必须知道教育是如何影响收入分配的。传统的人力资本理论认为，教育是通过提高生产能力（productive ability）来影响收入分配的。其实，教育影响收入分配的更重要的途径在于它能提高受教育者的配置能力（allocativeability）。配置能力是指发现并抓住机会、 使资源得到优化配置的能力，用舒尔茨的话来说是“处理不均衡状态的能力”[8]。
教育的配置能力发挥作用的前提是竞争性市场的存在，各种要素特别是劳动力能自由流动。但我国的劳动力市场却存在严重的制度性分割，[9]劳动力的流动性很差。这抑制住了教育的配置能力的发挥， 使教育的回报不充分。因此，为了提高教育的收益率，形成对教育行为的正激励，我们必须进行体制改革，排除要素流动的制度性障碍，实现劳动力市场的制度性整合，让教育的收入分配功能由市场去评价。
2.合理的教育收费制度
教育有义务和非义务之分。对义务教育必须免收学费，这是《义务教育法》所明确规定了的。但对非义务教育则必须收费。个中原因有二：
（1）教育不仅具有消费性，它还具有投资性， 即它能给受教育者带来较高的经济回报。如上所述，我国现在的教育收益率虽仍比较低，但可以预见，在不久的将来，它会有较大幅度的提高，因为：第一，随着体制改革的深化，市场体系会进一步完善，教育的配置能力进而分配功能会得到进一步的实现；第二，教育的供给将长期短缺。根据“谁受益，谁付费”的原则，受教育者个人或家庭是应该对义务后教育支付与收益率相对应的成本的。
（2）“财政比例”的下降与教育规模扩大之间的矛盾。 改革开放以来，财政收入占国内生产总值的比例持续下降， 1980 年这一比例为25.67%，而1996年这一比例则下降为10.96%。但是与此同时，我国的教育规模却逐年扩大，以大学教育为例。1980年普通高等学校在校学生数为114.4万人，而到1996年这一数字达到了302.1万人。这种“下降”和“扩大”的不协调格局直接制约着教育的进一步发展，特别是影响着教育质量的提高。因此，向学生和家庭征收部分学费是在社会经济格局发生变化了的条件下促进办学效率的要求。事实上，这也是社会公平的要求，因为在只有部分人能接受义务后教育的情况下，如果教育经费全部由国家负担，则难免会出现多数人出钱（纳税）而少数人收益的不平等现象。
对大多数家庭来说，也有能力支付部分教育成本。1997年，农村居民家庭人均纯收入为2090元，扣除物价上涨因素，相当于1978年的2.9倍；城镇居民家庭人均生活费收入达5160元，扣除物价上涨因素，相当于1978年的3.14倍。收入水平的提高客观地导致了两个有利于教育投资的结果：一是恩格尔系数下降，从而较大地拓展了非食品支出的空间；二是居民储蓄存款余额大幅度增加，1997年年末达46280亿元。 根据中国人民银行对全国34个大中城市的城镇居民储蓄问卷的调查结果，储户们为孩子的教育费用进行储蓄的比例高达14.1%，在众多的储蓄意图中位居第二。[10]可见，对大多数家庭来说，不仅有意愿而且有能力为教育付费。
3.广泛的教育援助制度
为义务后教育付费是国际惯例，与此相联系而且同样是国际惯例的是教育援助制度，因为光有付费制度而没有援助制度很可能会导致受教育机会的不均等，并进而导致社会经济地位的分化，毕竟教育是使穷人和地位低微者摆脱不利条件的少数几条有效途径之一，也是一个人改变自己的社会职业地位的最主要的手段。
教育援助主要有三条途径：
（1）贷学金。从世界各国的经验来看， 这是最主要的教育援助制度。我国从1986年起实行了贷学金制度，但实际效果似乎并不是很理想，主要是获贷面太小、获贷额太少、借款渠道不畅。究其原因，主要是现在的贷学金发放仍以学校为主操作，而且要求学生毕业前一次归还。而在很多国家都设有专门的管理机构进行统一管理，比如瑞典有“中央学习资助委员会”（Central Study Assistance Committee）、英国有“学生贷款有限公司”（Student Loans Company Limited）、 牙买加有“学生贷款局”（Student Loan Bureau）等。此外， 还实行分期还款，规定学生在一定年限内分多少次（一般为每月一次）还清本金和利息，比如，在英国是5年内分60次还清，在美国是10年分120次还清。因此，我们要借鉴其他国家的经验，加紧建立和完善适合我们自己国情的贷学金制度。
（2）奖助学金。 这是学校帮助学业优秀但经济困难学生的重要措施。学校应每年从教育收费中拨出专款，建立奖助学基金；此外，学校应积极地在校外为学生争取到一些企业、集团、个人及境外华人、爱国人士的赞助，多设奖助学金，扩大学生受奖面。同时应加大奖助学金的额度，改变目前面广额小，对帮助困难学生起不了多大作用的局面，使奖助学金真正起到既能帮助学生解决实际困难，又能激励学生努力学习、积极进取的作用。
（3）勤工助学。这是一项既能培养学生劳动观念、 工作能力和自强精神，也能使学生得到一定报酬以资助自己学业的措施。勤工助学在国外很流行，我国也在80年代就已开始实行，但到目前为止仍不普遍，许多学生想做但又无门。这有观念上、体制上的原因，也有我国劳动力在总量上供过于求的原因。为使勤工助学规范化，一方面，学校应积极创造条件，筹措和建立勤工助学专项基金，为学生进行勤工助学提供必要的经费来源；另一方面，在高校比较集中的城市建立大学生假期勤工助学市场，在用人单位（或个人）与学生之间充当中介角色，为学生提供打工的机会。
4.规范的教育管理制度
教育管理制度包括宏观教育管理制度和微观教育管理制度两个层面，限于篇幅，这里仅论述宏观教育管理制度的规范。
教育管理制度的规范，最重要的是要依照市场经济的运行规律，划分政府教育行政部门（包括中央和地方教育行政部门）与学校的办学职能，使政府对教育的管理由行政性的微观的过程管理转变为综合性的宏观的目标管理。[11]具体说来，包括以下几个方面：
（1）保障经费。在现阶段， 教育收费对于促进办学效率和公平有其不可或缺的作用。但教育毕竟是一种准公共品，仅靠私人生产是难于达到社会所需要的最优教育水平的，因此政府必须参与。政府参与最主要的方式是提供经费保障。我国经济落后，人口众多，能有今天这样的教育规模实属不易。但应该承认，与国际水平相比较，我国的教育投入仍然很少，直到1996年，政府预算内教育经费仍只有2.07%，还不到印度的3／5，为世界上比重最低的两个国家之一。[12]1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》要求“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，应该说，4%的比例仍然是偏低的，但即使如此，能不能实现还是个未知数。对此，各级政府必须予以高度重视，否则，“科教兴国”就会成为一句空话。
（2）制定规划。经济是一个复杂的系统， 教育也是一个复杂的系统，要使这两个系统以及教育系统内部各子系统之间耦合好，仅靠市场和学校是不太可能的，必须根据社会的整体发展计划，由国家统一制定教育发展和改革规划，以使有限的教育资源发挥出最大的效益。
（3）督导评估。督导制度是现代教育行政管理的一个重要环节。 它一般包括两个方面：一是督政，使政府的教育行为到位；二是督学，即加强评估，建立包括教育质量评估在内的教育评估体系，形成办学水平综合评价制度，并逐步规范化。为此目的，必须加强教育督导机构的建设，挑选一批懂教育、有经验、能力强的人员组成督导队伍。
（4）咨询服务。在市场经济条件下， 教育与经济之间关系的日益密切，决定着学校应当实行开放办学，根据社会经济发展的要求调整教育结构、改进教学内容和方法。做到这一点必须有大量、及时、准确的信息作基础，否则会导致严重的教育浪费。而大量信息的收集、整理单靠个别学校是很难做到的，这就需要教育行政管理部门承担此任。
（5）舆论导向。与其他国家不同， 我国的教育不仅面临着发展的任务，因此有个教育观念转换的问题。比如以前上大学基本上是免费的，现在则必须缴费；以前大学毕业生是国家包分配的，现在则基本上是自谋职业，等等。面对这些变化，并不是所有的人都马上就能理解和接受的，对此，应该发挥舆论导向的作用。事实上，这也是减少教育转型成本的重要途径。
5.健全的教育法律制度
教育失范的背后是教育主体行为的失范，因此，克服教育失范离不开健全的教育法律制度，因为教育法律制度的目的就是要明确规定教育行为当事人的权利和义务，为他们的行为提供一个强制性的规约。
经过最近十几年的努力，我国的教育立法已取得了比较显著的成绩，到目前为止，已先后颁布实施了《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986）、《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《体育法》（1995）、《教师资格条例》（1995）、《高等教育法》（1998）等法规。但总的来说，教育立法仍很落后，很多应该有的法规仍然没有制定出来，离健全的教育法规体系还有很大的距离。按照教育的横向结构，除基础教育法、高等教育法外，还需要建立中等教育法、职业技术教育法、成人教育法等。按照教育的纵向结构，除教育基本法、教育部门法外，还需要建立教育行政法规，包括各种管理办法、条例、规定等。
与教育立法相比，我国的教育执法更加薄弱。因此，在加强教育立法的同时如何使教育法规得到宣传和遵循，真正转到依法治教、依法治校的轨道上来，也应该是教育制度创新的应有之义。
收稿日期：1998－12－01