论我国中小企业存在的问题及立法对策，本文主要内容关键词为：对策论文,中小企业论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF412.3文标识码：A
一、我国中小企业的发展状况及存在的问题
目前我国中小企业的发展面临着许多急需解决的问题。研究中小企业发展中现存的问题，并且从法律上提出相应的立法对策，创立和完善我国中小企业法律制度，具有重要的现实意义。中小企业存在的问题主要有：
1.中小企业管理机构、政策和中小企业的标准不统一，不规范。目前我国对中小企业的管理仍然按照所有制、部门和区域，分别属于经贸委、行业主管局、科委、乡镇局、工商局和工商联等管理，管理环节多，效率低，致使中小企业无所适应；政府职能定位不科学，宏观管理不力，微观干预过多。政出多门，各部门只管各自系统内的中小企业，缺乏政策的统一性。目前我国除工业部门外，其他产业部门还没有统一的小企业划分标准和分类统计。
2.中小企业融资困难。目前我国尚无专门为中小企业贷款的金融机构。中小企业借贷无门；由于中小企业资信等级不够，中小企业向银行贷款难，贷款成本高，找其他单位担保也难。资金的不足，严重影响着中小企业的生存和发展。
3.国家制定有关政策不公平，中小企业优惠政策少。近年来我国颁布的政策多是按照企业规模和所有制设计优惠政策，对大企业优惠多，对中小企业优惠少；对公有制企业优惠多，对非公有制企业考虑少。
4.市场秩序较混乱，致使中小企业正常经营困难重重。我国刚刚建立社会主义市场经济体系，全国的统一市场正在建立，还存有地方保护主义的倾向，有些地方禁止外地中小企业进入本地市场，市场上不正当竞争行为的存在，大企业利用本身优势限制中小企业竞争的现象存在，目前我国还缺少反垄断的立法。
5.中小企业设备落后，技术老化。许多中小企业设备陈旧，有些是从大企业淘汰的旧设备，中小企业设备更新问题严重；许多中小企业缺乏先进技术，特别是高新技术，中小企业技术引进、技术更新问题急需解决。
6.中小企业缺少人才，现代企业制度难以建立。中小企业特别缺的是技术人才和企业管理人才，使企业的发展受到限制；另外，许多私营小企业是家庭型的，企业的管理人员都是自己的亲戚，缺乏企业经营管理的能力，严重制约中小企业进一步发展。
7.有些中小企业产权不清，缺乏动力。由于我国对中小企业政策不公，行业限制，许多中小企业挂靠大公司、大企业，或者挂靠外商投资企业。由于产权不清，中小企业发展到一定的程度就不愿做大，使中小企业的发展受到人为的限制。
以上问题的存在，严重制约了我国中小企业的发展，国家必须专门制定中小企业的政策和法律，解决以上存在的问题，规范、管理、引导、鼓励和促进中小企业的发展，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用。在中小企业的立法方面，国外市场经济发达国家有较成熟的经验可供借鉴。
二、市场经济发达国家中小企业法律制度考察
大型企业和企业集团是从中小企业发展壮大起来的，因此，市场经济发达的国家比较重视中小企业的立法，许多国家制定专门的中小企业的法律，支持、鼓励和促进中小企业的发展。日本是中小企业立法最发达的国家。日本战后十分重视中小企业的立法，先后制定了五十多部有关中小企业的法律、法规，其中主要有：1948年日本中小企业厅成立时出台的《中小企业对策大纲》；1953年颁布了《中小企业现代化促进法》；1963年颁布了《中小企业基本法》，1973年修改。后者是日本中小企业发展的纲领性法律，是现行日本中小企业政策和政府管理中小企业的宪法。1973年以后还制定了《中小企业经营领域调整法》；1976年修改颁布了《中小企业现代化促进法》、《中小企业指导法》和《中小企业扶持股份法》等。
美国也重视对中小企业的立法。美国在1953年颁布了《中小企业法》，规定了政府帮助、引导、扶持中小企业的职责和政策大纲。在50年代中叶，国会通过了《1958年小企业法案》；后又制定了《公平竞争中小企业法案》等几十种法律。
根据有关国家中小企业的法律，国外中小企业立法涉及的主要内容有：
（一）明确立法的目的
日本《中小企业基本法》第一条规定中小企业的政策目标是：“……在适应国民经济的成长发展，纠正由于经济的社会的限制给中小企业带来不利情况的同时，以提高中小企业的生产效率及改善交易条件为目标，促进中小企业的独立自主及改正存在于企业间生产效率等各种等级差别，谋求中小企业的成长发展并有助于提高中小企业职工的经济地位和社会地位。”西方主要发达国家围绕中小企业的立法，主要目的之一是保障和创造中小企业有公平竞争的机会。
（二）明确中小企业的概念和范围
国外中小企业法对中小企业的认定主要从投资数量、雇佣人数、产值产量来认定。日本《中小企业基本法》第二条规定，国家政策对象的中小企业，按不同政策而定：“一、资本额或出资总额在1 亿日元以下的公司及长期雇佣的从业人员数在300人以下的公司或个人， 主要从事属于工业、矿业、运输业或其他行业（下项所列行业除外）的事业的经营者。二、资本额或出资总额在100 万日元以下的公司及长期雇佣的从业人员数在50人以下的公司或个人，主要从事属于零售业或服务业的事业的经营者，以及资本额或出资总额在3000万日元以下的公司及长期雇佣的从业人员数在100人以下的公司或个人， 主要从事属于批发业的事业的经营者。”国际贸易中心专家认为：中小企业在理论上可以分为三种类型：（1）家庭手工业或手工艺生产单位（10名雇员以下）；（2）小型企业（50名雇员以下）；（3）中型企业（雇员在51—200名之间）。[1]
（三）建立中小企业管理组织机构
国外中小企业法中重视设立专门的机构，负责中小企业的管理。日本早在40年代末就在通产省设立了中小企业厅，并在通产省的8 个派出机构中也设有中小企业课，这些机构除了向这些企业提供服务外，还向日本政府提出有关中小企业的法律和政策草案；协调中小企业与大企业的关系，保障中小企业的权益等。德国在联邦经济部下设中小企业司；美国政府在1953年设立了中小企业管理局（SBA），在立法、融资、 技术、培训和信息咨询等方面向咨询企业提供支持和服务，但不干预咨询企业经营管理决策。
（四）关于资金融资方面的优惠
西方发达的市场经济国家都制定了一系列优惠政策和法律，支持和保护中小企业的发展。在解决中小企业资金方面，日本通过立法，制定融资政策，由融资、信用补充和扩充资本政策构成。1.融资政策：由国家出资建立“中小企业金融公库”、“国民金融公库”和“商工组合金融公库”，为了达到特定的政策目标，对中小企业提供长期、固定的低息贷款。2.信用补充政策：通过政府设立信用保证机构，如“信用保证协会”、“中小企业信用公库”，为中小企业进行信用担保。3.扩充资本政策：是指投资扶持中小企业的股份有限公司（依法设立的特殊企业），资金来源于政府的金融公库，以投资方式向中小企业提供资金，作为企业设备资金和周围资金的补充等。[2]日本的融资政策， 对促进中小企业的发展起到了重要作用。
美国在50年代中叶，为了发展高新技术的创新企业，克服资金不足的障碍，美国国会通过了《1958年小企业法案》。该法案授权联邦政府设立中小企业管理局，并规定由小企业管理局审查和核发许可的“小企业投资公司”，可从联邦政府获得非常优惠的信贷支持。由于创新企业一开始多是小企业，《1958年小企业法案》极大地刺激了美国创业基金的发展。[3]
（五）增加中小企业参加政府采购项目的机会
日本、美国等国对在激烈的竞争中处于劣势地位的中小企业，给予一定的采购方面的支持。
日本在1966年就制定了《关于官方公共需求中确保中小企业者接受定单的法律》，规定政府在公共设施建设时，要对中小企业进行扶持。为此，每年内阁会议制定《关于中小企业者的国家的合同方针》，以确保中小企业者有接受公共需要的定单的机会。
美国《中小企业法》第631节“政策声明”中指出， “中小企业在为政府所作的总采购方面和为政府签订的关于资产和服务的合同和转包合同（包括但不限于维护、维修和建造的合同和转包合同）方面占有合理的比例。”政府还规定：政府采购额的20%一定要给小企业，今后还将增加到23%；并提供机会让小企业参与政府大型项目的分包工程。
（六）协助中小企业提高经营管理水平
在现代，科学管理也是一种生产力，经营管理的高低直接影响到企业的经营绩效。日本《中小企业基本法》第3条第3项规定：“通过引进现代化的经营管理方法和提高经营人员的能力谋求中小企业经营管理的现代化。”第10条规定：“为了谋求中小企业经营的合理化，国家应当就经营诊断和指导，充实经营管理人中的进修事业及完善经营诊断的指导的机构等，采取必要的政策。”日本地方各政府和12个大城市对于中小企业经营管理人员和技术人员进行基础培训，并由中小企业事业团开办的“中小企业大学”为中小企业的经营者、管理人员、技术人员和中小企业诊断指导人员等举办各种培训。
（七）促进中小企业提高技术创新能力和信息化
日本政府为中小企业信息化采取各种支持政策，如以租赁方式为企业配置信息化仪器设备等；围绕中小企业事业团设在都道府县的中小企业地区信息中心建立了庞大的中小企业信息网络体系，通过建立内部网络以及利用英特网，构筑起广泛的信息发布和接收系统，将国立和公立研究机构的研究成果、新技术以及各种经营信息通过网络提供给中小企业，实现信息资源共享，帮助中小企业利用信息进行经营革新。[4]
日本还由国家出资的新能源产业技术开发综合机构和中小企业事业团制定研究课题，委托中小企业或和中小企业联合研究的研究机构开发实用性技术，帮助它们提高研究开发能力，研究成果由企业和国家分享等。
（八）税收政策的扶持
为了支持中小企业的发展，日本国家对中小企业实行了税收优惠政策。如1999年度的税制改革，大企业将适用30%的法人税税率，而所得在800万日元以下的中小法人将适用22%的税率。此外， 为促进中小企业的现代化或推动中小企业的结构改造，税制上对促进设备投资和加强技术基础的投资也实行特殊政策。[5]
（九）促进中小企业联合及集约化
日本在50年代前后制定了《中小企业的协同组合法》、《关于中小企业团体组织的法律》，推行各种形式的联合（或组合），在资金和税制上给予支持。通过中小企业间的联合，解决了个别企业难以解决的问题，促进企业的改组，增强与大企业抗衡的能力。另外，日本的中小企业事业团（由政府出资成立的社团法人）与都道府县共同出资，在中小企业成立的共同协作组织（组合）的协力下，设立以地区开发为主的企业实体，如工业区、商业批发区或商店街等。从而推进中小企业规模调整，事业共同化，工厂商店集团化，零售业经营形态现代化和集约化。
根据以上市场经济发达国家对中小企业的法律考察可以看出：市场经济发达国家大都重视中小企业的立法，扶持、保护和促进中小企业的发展，这些立法对我国正在进行的中小企业立法，具有一定的借鉴作用。
三、建立和完善我国中小企业法律对策
目前，我国已经制定了《公司法》、《合伙企业法》和《独资企业法》，这些法律虽然对中小企业的一些问题进行了规范，但这些规范仅是从单个企业法律地位方面进行的规范。对于整个中小企业在国民经济中的地位，鼓励与促进中小企业发展方面的政策、措施，这些法律还不能解决。因此，我国中小企业的立法，应从政府对宏观经济调控和产业结构调整的高度，制定扶持、鼓励和促进中小企业发展的法律。
根据目前我国中小企业存在的问题和中小企业发展的方向，建议制定《中小企业促进法》（简称促进法）。该法应包括以下内容：
1.立法目的和中小企业的任务
立法目的：为了保证国民经济持续快速增长，提高中小企业的素质，促进中小企业的发展，优化产业组织结构，提高中小企业的竞争能力，保护中小企业的合法权益，增加就业机会，提高中小企业的市场竞争能力。
中小企业的任务：中小企业应根据企业的特点和市场需要，发展生产，进行技术创新，提高经济效益，提供就业机会和社会服务，方便人民生活，积累资本，为大企业发展创造条件，促进国民经济和社会事业的发展。
2.中小企业的范围
促进法应按照统一、规范、简便的原则，制定出符合国情的中小企业划分方法和划分标准。中小企业的划分应打破所有制的界限，根据资本多少、从业人数及企业产值及行业结构等因素考虑。因为随着知识经济的到来，有些高新技术和高科技的大企业从业人员的多少，并不影响企业的规模。中小企业的范围可以在促进法中规定，也可以在专门的法规中另行规定。
3.中小企业的管理机构及国家中小企业政策咨询委员会
根据我国机构改革的实践，应形成新型的中小企业与政府的关系，变微观干预为宏观管理，协调好各行政主管部门、行业主管部门、综合管理部门和经济杠杆部门等宏观调控部门的行为。确定国家经贸委为中小企业改革与发展的主管部门，并设立专门的中小企业司。其基本职能是：制定中小企业的扶持政策，指导中小企业改革发展，组织中小企业对外合作，促进建立中小企业服务体系。该司未来工作的重点包括：按照国家产业政策，以市场为导向，推进结构改革；促进企业“三改一加强”，不断壮大企业实力，加大技术创新能力，扶持发展高科技企业；加快建立和完善社会保障体系，为中小企业真正进入市场创造必要条件；积极探索为中小企业融资提供支持的具体方式；发展为中小企业服务的中介组织，在技术信息、对外合作、市场营销、人员培训和管理咨询等方面提供服务。
促进法应规定成立国家中小企业政策咨询委员会，由有经验的财政、金融、科技、教育、外经贸、司法、政策研究部门的专家以及工商界和不同地区的代表组成，对中小企业的改革和发展政策进行系统的研究与设计。
4.中小企业计划
促进法应制定和实施中小企业发展的总体规划和专门计划。国家计划委员会应把促进中小企业的发展列入长期发展计划，国务院有关部门应定期向社会发布具有指导性的《中小企业发展产业指导目录》，发布相关行业的技术标准和行业发展趋势信息，以引导小企业健康发展。有关计划部门应制定中小企业发展的专门计划，如高新技术型中小企业创办计划、中小企业技术创新计划、中小企业技术培训计划、中小企业结构调整计划、中小企业管理培训计划和中小企业出口促进计划等。
5.国家支持、引导中小企业发展的优惠政策
国家应重点扶持符合国家产业政策的中小企业的发展，其中包括：高科技型企业；能吸收就业型企业；出口创汇型企业；社会公益型企业；少数民族地区、边远地区和贫困地区的企业、环境保护与资源综合利用型企业等；对产品被淘汰的中小企业、污染环境的中小企业、以及破坏资源的中小企业，国家不但不鼓励，而且还要限制和禁止。具体的优惠政策主要包括：国家财政扶持政策；基金政策；税收优惠政策；政府采购政策；融资扶持政策；贷款担保政策；技术创新政策；社会保障政策；与大企业配套协作政策；中小企业联合政策。
6.社会化服务体系
促进法应规定国家培育中小企业服务体系，为中小企业提供信息咨询、市场开拓、投资融资、担保、技术和人才培训、对外合作、创业辅导等。要鼓励和支持科研机构、大专院校、商会、中小企业协会等机构，积极开展面向小企业的技术培训和管理培训，提高中小企业的技术开发和经营管理能力。
7.提供公平竞争环境
促进法应鼓励企业间的正常竞争，限制和反对不正当竞争，使中小企业与大企业在竞争中合作，在合作中发展，形成合理的产业组织体系和企业组织结构。促进法为中小企业提供各项优惠政策的同时，把扶植中小企业与我国产业结构转变相结合，对那些不符合产业结构发展目标、缺乏技术创新前景的中小企业，应尊重市场规律，优胜劣汰；另一方面也应注重中小企业的市场行为，防止和减少中小企业的不正当竞争行为。
8.保护中小企业的合法权益
国家保护中小企业及其出资人的合法权益，中小企业的财产依法不受侵犯；中小企业的经营自主权不受侵犯；禁止任何部门和单位对中小企业进行非法摊派、收费和罚款。
9.中小企业的责任
促进法在规定中小企业鼓励、优惠支持的同时，也应该规定中小企业的责任（义务）。中小企业应遵守国家的法律、法规，依法生产经营，保护环境，依法开展竞争，接受政府有关机关的检查和监督，按时纳税，依法报送统计报表等。
促进法同时应规定违反中小企业促进法的法律责任。用以规范各中小企业促进法主体遵守该法，对违反该法的，应负相应的行政责任、民事责任和刑事责任。保证中小企业促进法的贯彻执行。
除了制定《中小企业促进法》以外，为了完善我国中小企业的立法，尚须制定与中小企业法有关的法律法规。我国《宪法》尚未对中小企业的发展给予规定，因此，在适当的时候，修改宪法，增加对中小企业支持、保护和促进中小企业发展的内容，使我国中小企业立法更有宪法依据。
收稿日期：2000—03—30
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