地方政府在高等教育发展中的利益与作用，本文主要内容关键词为：高等教育论文,地方政府论文,利益论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，我国高等教育管理体制由过去的中央政府和省级政府的两级办学，转变为事实上的地级市开始拥有举办高等教育权力的“三级办学”。由于中央权力的下放，地方政府的自主权和民间资本运作空间也不断增加，广东、浙江、江苏等改革开放先行省份的地方经济实力快速提升，社会财富迅速积聚，为地方政府发展高等教育提供了经济保障。20世纪90年代末，由于受亚洲金融危机的影响，在扩大高等教育规模以刺激消费拉动经济增长的呼声下，地方政府积极发展高等教育，推动高等教育迈向大众化。本文试图通过分析地方政府发展高等教育的利益诉求以及实现这种利益诉求过程中地方政府对高等教育发展的作用，探索中央政府与各级地方政府发挥互补作用，从而建立我国政府间多级治理机制的可能性。
一、地方政府发展高等教育的利益诉求
周黎安认为，我国地方政府治理可以概括为“纵向发包”、“横向竞争”的治理模式，包括四个基本要素：行政逐级发包、属地管理、财政分权与地方官员晋升竞争。[1]这一模式极大地调动了地市政府发展经济的积极性，也使地方政府发展社会事业具有了经济逻辑。地方政府以“地方发展经济”为主的利益诉求与中央以“发展教育事业”为主的利益诉求形成鲜明对比。具体来说，地方政府尤其是地市政府发展高等教育的主要利益诉求是：
1.发展高等教育以促进地方经济增长。
高等教育能促进国民经济增长。早在20世纪60年代美国经济学家舒尔茨就分析了人力资本对经济学的贡献。林廷春在研究高等教育对经济发展的作用时得出，1965～2000年间，高等教育存量增长1%会使台湾实际产出大约增长0.19%，尤其是工程、科学专业在此过程中发挥着最为显著的作用。[2]二战以来，各国和地区纷纷出台政策实施人才资源提升战略。据有关研究，1960～1978年，在注重人力资本密集战略的国家和地区，实际人均国民生产总值平均增长率为4.68%，而实施物质资本战略的国家和地区则为3.86%，进入20世纪80年代以后，这一差距越来越大。[3]另据世行测算，人力资源对经济增长的贡献中，发达国家为49%，发展中国家为31%。[4]我国改革开放以来，各级政府高度重视劳动者素质提升。我国学者丁兴富通过研究发现中国教育经济效益为，1952～1978年因教育水平提高对国民收入增长的总贡献是962亿元（按1978年不变价格），占国民收入总增长额的41%；1978～1997年因教育水平提高对国内生产总值增长额的总贡献是7053亿元（按1978年不变价格计算），占国内生产总值总增长额的47.8%。[5]地方政府已经意识到发展高等教育对于促进地方经济，并进一步促进地方社会事业发展具有重要意义。因此，自20世纪80～90年代，以广东中心城市办大学为标志，高等教育地方化运动由此展开。伴随我国高等教育扩招，21世纪初各地方政府抓住机遇，大力推进高等教育大众化，为区域经济社会发展提供了有力的支撑，高等教育在服务区域经济发展中发挥重要作用。例如，这一时期江苏省政府确立了建设教育强省战略，加快高等教育发展步伐，从而对地区经济的增长做了充分的准备，2000～2005年高等教育对GDP年均增长率的贡献率达到2.60%，这明显高于1990～2000年高等教育对GDP年均增长率的贡献率(1.08%)。[6]
2.发展高等教育以促进产业转型升级。
研究表明，随着人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业移动，当人均国民收入水平进一步提高时劳动力便向第三产业移动。从三次产业结构演变趋势看，第一次产业地位下降，但劳动生产率有较大提高；第二次产业即工业地位相对稳定；第三次产业地位不断上升，经济出现服务化发展趋势。经济转型升级就是要按照三次产业结构演变理论，主动调整产业发展战略，促进经济持续增长。金融危机进一步加速了我国产业转型升级的进程和节奏，各地方政府为了经济转型升级展开激烈竞争。由于传统工业模式以大量消耗物质资源、压低劳动力成本和扩大投资为手段，已难以为继。而我国第三产业尚比较薄弱，仅占整个产业的40%。所以转型升级的关键在于工业转型和第三产业发展，而转型升级的根本则在于人才、科技和教育。因此，中央和各地纷纷出台人才和科技政策，对人才和科技的重视到了前所未有的地步。由于高等教育承担人才培养、科学研究和社会服务的重要功能，所以发展高等教育自然成为各地方政府实现经济转型升级的重要途径。在发展经济利益的诉求下，发达地区政府主动支持本地高等教育，如宁波市通过建立重点学科、专业和实验室调整高等教育结构，通过建立大学科技园区等促进大学与企业、产业合作，通过出台各类人才设计为高端人才落户搭建平台，进一步增强高等教育服务地方产业转型升级能力。
3.发展高等教育以繁荣城市文化。
繁荣城市文化实质上是满足人民群众多样化的文化需求。繁荣文化事业和发展文化产业是两条基本途径。发展高等教育对于繁荣文化事业和促进文化产业发展都具有重要意义。首先高等教育是城市文化的一个组成部分。大学以城市为荣，城市也以大学为荣。比如大学校园的建筑风格、花木草坪、园林及雕塑等已经成为很多城市的特有“名片”。高校也使城市文化充满活力，一批专家学者走出校园参加论坛、发表演讲等，通过传播知识丰富城市文化。尤其一批专家学者与大众媒体结合，以百家讲堂等形式创新文化形态，使之成为满足人们多元化文化需求和繁荣城市文化不可或缺的部分。大学的学术文化越来越成为社会文化的风向标，并引导城市文化向健康、科学、文明的方向发展，甚至高校在变革市民的生活方式，更新市民的价值观念，加速市民现代化的进程等方面也发挥了重要作用。正如前哈佛大学校长博克所言，“大学的文化、反世俗陈规的生活方式和朝气蓬勃的精神面貌，常常成为刺激周边社区的载体，同时也是他们赖以骄傲的源泉。”[7]此外，当前发展文化产业正在成为城市文化发展的新模式，文化产业发展为高等教育与文化、经济之间找到新的结合点。伴随文化产业发展，文化创意等一批新兴学科得到迅速发展，与高等教育相结合产生了一批创意产业和园区。与文化产业相关的学科、专业正在成为高等教育成长最快的领域。
4.发展高等教育以推动城市化进程。
首先，城市化是反映一国和地区经济社会发展水平的重要标志。世界银行2009年《报告》显示，至2005年中国城市化率为40.4%，按目前进度，至2015年中国城市化率可达到49.2%，但仍低于发达国家的75%。[8]据有关人士测算，中国大规模城镇化建设还会持续30～35年。[9]所以，城市化是我国经济社会发展的必然选择。其次，城市化是促进地方经济社会转型升级的重要途径。城市化也意味着城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地区扩散的过程。正如美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨分析认为，“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益”[10]。第三，从某种意义上来讲，发展高等教育能够为城市化作出重要贡献。研究表明，发展高等教育与城市化进程存在相互促进关系，一方面城市化为高等教育发展提供了基本物质保障；另一方面，由城市化带动的产业结构升级促进了高等教育的发展。统计分析也显示，高等教育规模与城市化水平以及社会经济的发展存在高度一致。[11]我国自1999年高等教育扩招以来，截至2009年底，全国共有普通高等学校和成人高等学校2689所，全国各类高等教育总规模达到2979万人。有专家曾预测，如果保持高等教育的持续发展，到2012年左右，我国城市化率可达到54.68%。[12]这就是说，不考虑其他因素，仅高等教育对城市化的贡献是十分明显的。事实上，发展高等教育推进城市化水平已成为世界各国的基本经验。
5.发展高等教育以完善终身教育体系。
传统终身教育是学历驱动型的教育体系，包括学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、继续教育等方面。现代终身教育则是需求驱动型的教育体系，职业教育、培训及老年教育成为新的教育需求。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出六大发展任务，使终身教育体系涵盖学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育六个层次，这六个层次形成了一体化的终身教育体系。高等教育在构建地方终身教育体系中发挥了越来越重要的作用。因为终身教育体系首先是地方的教育体系。从地方终身教育体系建设来看，高等教育对其他层次的教育都有促进作用，不但为基础教育和职业教育提供支持，而且在培训、老年教育等继续教育领域发挥更加直接的作用。从传统意义上来讲，地方政府的主要责任在基础教育，高等教育是中央和省政府的责任。但由于高等教育在经济社会发展作用日益显著，这种传统上的教育责任分工开始淡化，事实上各类教育都得到高等教育的有力支持。所以，地方政府更加把高等教育当作完善地方教育体系、优化经济社会发展环境的后盾，甚至把它作为地方经济社会发展水平的重要标志。以老年教育为例，这一曾不受人关注的教育，随着人口老年化以及人民生活水平的提高已经成为一种重要的教育需求。传统老年教育模式难以支撑，在一些发达城市开始依托当地高校发展老年大学。比如宁波在建设宁波市老年大学过程中，以宁波大学等市内高校为依托，建立后备教师人才基地，为宁波市的老年教育提供了优质的高等教育资源。
二、地方政府对高等教育发展的作用
地方政府在发展经济利益主导下，在我国新一轮高等教育发展中作出了重要贡献，特别是在扩大高等教育规模、推进政产学研合作、创新大学形态、形成“园区化”模式等方面作用更加显著。
1.扩大高等教育规模。
高等教育首要的职能是培养人才。地方扩大高等教育规模最直接的作用，一是增加本地人民群众接受高等教育机会，二是为本地企业、产业和社会输送大批高素质人才。比如，在20世纪80年代初期地市级举办的高校在面向本地生源招生时具有较大倾斜，因此在满足本地人民群众接受高等教育方面发挥重要作用，正是如此激励了地市政府投资举办高等教育。但是，随着高等教育机会公平要求的提出，招生政策上越来越要求公平公正，地市高校面向本地招生的优惠政策随即逐步取消。由于高等教育大众化时代的到来，接受高等教育机会已经大幅度提高，尽管取消面向本地生源的招生倾斜，但是发展高等教育所带来的人才优势日益明显，在为本地企业、产业和社会输送高素质人才方面发挥重要作用。据麦可思公司调查，2009年宁波高校毕业生留在本市就业的比例为42.1%，毕业生对大学满意度达到87%，而宁波籍学生只占在校生比例的20%左右，在本市就业学生中又有23.3%的人在宁波十大重点优势产业中就业[13]。由此可见，地方政府具有持续激励高等教育规模的内在驱动力。自1999年实行扩招后，地方高校的规模迅速扩大。仅以地级市政府举办的高校为例，分布在全国300个地市的各类区域高校从1990年的300多所发展到2002年的552所，已占全国普通高校总数的40.95%。[14]此外，高等教育也逐步成为地方经济社会发展水平的重要标志。各地政府纷纷把扩大高等教育规模列入本地经济社会发展规划指标。以深圳、珠海、宁波、青岛、扬州、常州等经济较发达城市为例，从高等教育毛入学率来看，这些城市“十一五”末（2010年）的目标均要求达到35%以上，特别是常州要求高等教育毛入学率达65%，远远高于国家“十一五”期间高等教育事业的主要目标(21%)。地级市政府扩大高等教育规模的举措，大大加快了我国高等教育大众化的步伐。
2.推进政产学研合作。
在发展经济逻辑下，地方政府成为产学研合作的有力推动者。因而，高等教育从单纯的产学研合作进一步拓展为政产学研资合作。产学研成为高校服务地方经济社会的重要途径，同时也是高校可持续发展和创新发展的必由之路。如，广东省政府于2008年与科技部、教育部联合制订了自主创新规划纲要，深化省部合作大力推动产学研结合工作。[15]常州市以科学发展观为指导，积极实施“科教兴市”和“人才强市”战略，以培育战略新兴产业和提升优势主导产业为目标，进一步探索实践“经科教联动、产学研结合、校所企共赢”的科技创新模式，充分发挥企业主体作用，加强产学研合作，加快引建高端研发机构，加快引育高层次人才，加快技术转移和成果转化，建立和完善引领产业转型升级的区域创新体系。[16]宁波市通过建设研发园区，鼓励引进以企业工程（技术）中心为主体的各类研发机构，搭建资源相对集中的科技创新服务平台，顺应企业快速发展和块状经济竞争力提升的客观需求，有利于引进和集聚各类高层次的科技人才以及各学科专业人才的交流和合作，有利于充分提高各类研发设备、设施的利用效率以提供各类专业化的检验检测服务，更加完善优质的科研政策政务服务，从而进一步构建以企业为主体的区域创新体系，提高科技自主创新能力，加快推进产业结构优化升级和经济增长方式转变，促进宁波市经济社会全面、协调和可持续发展。[17]地方政府之所以能推进产学研合作，是因为地方政府是地方经济社会发展环境的营造者、维护者，又掌握着诸多职权和经济社会资源，有条件有能力成为推进产学研合作的重要力量，并对产学研合作进行引导和规范。所以，地方政府是从建设投资环境、产业政策角度来支持引导高校产学研工作的。
3.创新大学形态。
随着高等教育对社会经济的促进作用不断加大，高校所在地政府成为了高等教育真正的利益相关者。所以，地方政府很自然成为高等教育改革发展的积极推动者，尤其在高等教育服务地方经济社会方面。因此，客观上，地方政府在我国高等教育创新方面发挥强有力的推动作用，特别是当中央政府难以决策不宜表态的时候。相对中央政府而言，地方政府支持高等教育创新具有以下优势：第一，制度创新信息优势，经济发展逻辑使地方政府能把握制度创新的预期收益；第二，社会政策配套优势，地方政府的支持能较好地降低风险和成本。事实证明，地方政府已经成为我国大学形态多样化的有力支持者。改革开放以来，随着经济迅速发展，在部分地方经济快速发展与高等教育滞后发展的矛盾日益加剧，高等教育国家化传统发展模式难以化解这一矛盾，社会化发展模式自然成为一部分发达地区发展高等教育的重要途径。伴随社会化发展模式的发展，新型的大学形态产生了。例如深圳市在面向创新型城市建设中，巨资创办南方科技大学，这必将对我国大学制度创新产生积极影响。又比如宁波市，在省市政府大力支持下，为引进国际优质高等教育资源，成功创办了国内第一所中外合作大学——宁波诺丁汉大学，它不但对我国高等教育国际化产生重要影响，而且作为一种新形态大学也丰富了我国大学制度建设与实践。目前，在宁波共有16所高等院校，从办学体制、管理体制和办学特色看，形成了独特的高等教育生态结构。为了探索高等教育与经济社会互动模式，宁波市政府在2005年提出构建服务型教育体系，创建了一批应用型专业人才培养基地、服务型重点专业等新载体，以探索高校学科专业服务产业企业的实现方式。构建服务型教育体系不但是地方发展高等教育的新探索，而且也是高等教育与经济、产业结构耦合的有益尝试。面向地方优势产业、新兴产业和高新技术产业，立足学科、专业与产业之间的内在联系，建立了多种类型的“学科——专业——产业链”，[18]对于高等教育学科专业制度创新也有十分重要意义。
4.形成“园区化”发展模式。
1999年夏，各地政府看到了中国入世后社会对扩大高等教育规模的急切需求，认识到高教发展在未来中国经济社会发展中的地位，从而抓住解决“高校扩招、校舍不足”的瓶颈问题，顺应教育资源重组整合的大趋势。据统计，截止到2003年12月，全国已建和在建的大学城有54个。据称，浙江省的5个大学城规划用地面积达2240公顷，南京市更是宣布投入50亿元巨资，打造全国最大的仙林大学城。[19]这一现象的背景是高等教育大发展，前提是科教兴国战略实施，契机是各地城市化进程加快等。“这是许多新兴城市发展高等教育的必然选择。对于高等教育起步较晚的城市来说，要在短期内改变落后面貌，实现高等教育大众化，走常规发展道路已经不可能，必须走跨越式发展道路。而园区化模式是实现高等教育跨越式发展的有效途径。”[20]可见，地方政府对于创建高等教育园区化模式发挥了重要作用。首先，它是有效配置资源的重要形式。在政府科学规划的指导下，综合运用土地、财税、金融等各种政策措施，为扩大高等教育投资提供了有利的制度环境。浙江省高教园区建设共投资100亿。宁波高教园区总投资为40亿，其中1/4为政府投资，其余为社会投资。地方政府投资又起到了示范带动作用。其次，它是提升高等教育功能的重要手段。如宁波高教园区建设提出“集教育、文化、旅游、生态于一身的多功能高教园区”；深圳大学城定位高，是集教育、研究于一体的高教园区。随着高等教育进一步发展，在人才培养、科学研究和社会服务等基础功能上，一些诸如经济、文化、城市化等新兴功能伴随园区化模式而产生。从而发挥了高等教育对于经济社会的综合作用。第三，它是大学制度创新的有益探索。有些地方高教园区内各学校之间已实现互选专业、课程等，出现了一些“教学共同体”；还有些地方高教园区与开发区、高新技术园区两区互动等，有效推进了高等教育产学研一体化的进程。2009年常州市大学科技园以具有较强科研实力的大学为依托，将大学的综合智力资源优势与其它社会优势资源相结合，为高等学校科技成果转化、高新技术企业孵化、创新创业人才培养、产学研结合提供支撑平台和服务。
【收稿日期】2010年10月