改革开放以来六次党代会报告关于人大制度的理论创新，本文主要内容关键词为：党代会论文,改革开放以来论文,人大论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年是改革开放30周年。30年来，中国共产党人理论创新的主线就是马克思主义中国化。而这一主线的具体的体现就在于自十二大以来的党的六次全国代表大会与时俱进地做出的一系列重大理论创新。换言之，30年来马克思主义中国化的阶段性成果无不集中体现在这六次党的全国代表大会报告中。党的全国代表大会报告都是时代精神的精华，是中国共产党人带领中国人民把马克思主义的普遍真理同当代中国具体实践和时代特征相结合的产物，是党的三代领导集体智慧的结晶。因此，要对改革开放进行全面系统的总结和回顾，要展示30年来中国共产党人的理论创新，要明晰中国共产党的执政理念、改善其执政方式、提升其执政能力，就离不开对十二大以来的党的六次全国代表大会报告理论创新做历时性的、系统的、比较的文本研究和现实研究。在此，本文拟就改革开放以来党的六次全国代表大会报告中关涉人民代表大会制度的论断做一文本梳理，以揭示其中所包含的众多理论创新。
关于人大地位和权威的论断与创新
改革开放初期，百废待举。十年“文革”导致人民代表大会制度遭到了严重破坏，全国人民代表大会会议连续十年没有召开过一次，地方各级人民代表大会的选举也十多年没有进行过，人大机关形同虚设，人大的地位和权威无从谈起，这使我国的社会主义民主和法制建设受到重大损害。随着改革开放的展开和拨乱反正的深入，人民代表大会地位和权威的高低对于改革开放大政方针的贯彻执行，对于我国的民主和法制建设的初步成果的巩固和不断发展，显得日益密切。人大强则国安。提高人大的地位，重塑人大的权威的工作便摆在了位居领导和执政地位的中国共产党的面前。
于是，1982年9月召开的中共十二大，其报告中关涉到人民代表大会的共三处，全都与人大的地位与权威有关：即“特别是不久即将提交全国人民代表大会通过的新宪法草案，根据党的十一届三中全会以来我国民主建设所取得的成就和已经确定的方针，作出了许多具有重大意义的新规定。”“在新宪法草案提交全国人民代表大会讨论通过之后，党中央将经过国家的中央军事委员会继续对我国武装力量实行领导。”“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”前两处凸显了全国人民代表大会是党的主张变成国家意志的最高权力机关，第三处回答了长期以来萦绕在人们心头的“是党大还是法大”的问题。
1987年10月召开的党的十三大，其报告在提出了社会主义初级阶段理论的同时，其最大的亮点还在于有关我国的政治体制改革的内容。当中，有关人大地位与权威的论断如下：“人民代表大会制度是我国根本的政治制度。”“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的三权分立和多党轮流执政。”前者突出了人民代表大会在我国政治生活中的位尊权重地位，后者强调了人民代表大会制度的特点和优势。
随后，党的十四大提出“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”。十五大指出“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义”。十六大提出“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督”。这都强调了人民代表大会的历史、地位与权威。
2007年召开的中共十七大，其报告也三次关涉人大的地位与权威问题：“政治体制改革稳步推进，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度不断完善，基层民主活力增强……”“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”前句在总结政治体制改革的成绩中，首先提到了人大制度进步和完善的成绩；后两处在提到中国特色社会主义政治发展道路中重申坚持和完善人大制度、支持人大依法履行职能的问题，特别是“善于”二字的提出，表明执政党未来将更加注重尊重人大地位、树立人大权威，并保持同国家权力机关的良性互动关系。
关于人大选举与代表制度的论断与创新
选举是现代政府合法性的基石，是公民行使政治权力、体验政治民主的基本方式和途径。在我国，人大选举对于坚持和完善人民代表大会制度，巩固国家政权基础，加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的作用。同样，代议制民主决定了代表制度在协调与落实程序民主与实质民主中的重要性。正因为如此，改革开放以来时有党的全国代表大会报告关涉人大选举与代表制度的问题。
十三大报告提出：“要进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督。”“实践证明，在选举各种代表大会的代表时，硬性规定候选人的结构比例，不利于体现选举人的意志。为了使候选人具有较为广泛的代表性，今后除继续坚持按地区选举的制度外，可以辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。”“党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。”前句强调了人大与人民的关系，即人大的权力来自人民的授权，必须对人民负责，受人民监督。中句指出了人大选举与代表制度的改革方向，以地域选举为主，届别选举和其他方式的选举为辅。后句道出了“一府两院”的主要工作人员的产生既离不开执政党的推荐，更离不开作为国家权力机关的人大的选举。
十七大报告提出：“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”这句话有三层含义：即一是执政党注意到了人大代表履职的社会生态环境不够理想，将进一步予以保障；二是人大代表同选民的联系不够密切，尚需加强；三是现行《选举法》的“四分之一”条款规定——在分配全国和地方各级人大代表名额时，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数分配，不能顺应经济社会发展的要求，反映人民群众民主、平等和法治意识不断进步的现状和水平,体现“法律面前，人人平等”的基本原则，将逐步修改或废除之。该建议有利于从根本上消除因城乡居民选举权的不平等而导致的城乡居民在公民基本政治权利等方面的不平等现状，激发全体人民发展中国特色社会主义伟大事业的积极性与创造性，促进城乡协调发展和社会主义和谐社会的构建。
关于人大立法与监督职权的论断与创新
人民代表大会作为国家权力机关，它有宪法赋予的立法、决定、任免和监督四大职权。改革开放以来特别是“八二宪法”颁布以来,人大的上述四大职权随着其地位的不断提高和权威的不断增强也日益彰显，特别是历次党的全国代表大会报告有关加强人大各项职权的论断，更是促进了其立法与监督职能发挥的制度化与经常化。这些论断反映在：
1987年党的十三大报告提出：“近年来，各级人大的工作取得了很大进展，今后应继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作和法律监督。”“要进一步健全涉外经济立法，落实优惠政策，改善投资环境，使外国企业家能够按照国际惯例在我国经营企业，以吸引更多的外来投资。”“应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识。”显然，21年前执政党已经注意到了加强人大立法职能与监督职能的重要性。
市场经济是法治经济，要保障市场经济的有序运转，法律法规不可或缺。1992年党的十四大报告在提出建立社会主义市场经济新体制的同时，也提出了：“加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规……”“进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人大代表的作用。”强调发挥人大的立法和监督职能，这无疑也是建立社会主义市场经济体制的迫切要求，反映了时代的呼声。
1997年党的十五大提出：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。”“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，加强立法和监督工作，密切人大代表同人民的联系。”再次强调发挥人大的立法和监督职能，既体现了“依法治国，建立社会主义法治国家”的治国方略，也突出了报告的主题。
到了新世纪，围绕着中国特色社会主义法律体系的构建，两次党代会报告继续强调发挥人大的立法和监督职能。党的十六大提出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”十七大指出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”这都为人大立法和监督职能的发挥提供了政治保障。
关于人大组织和工作制度的论断与创新
各级人民代表大会要顺利地运行，离不开一套科学、有效的组织机构和工作制度。为此，改革开放以来，有三次党的全国代表大会报告关注到了人民代表大会组织机构和工作制度的改革与完善课题。
首先是党的十三大报告提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”“要完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则和工作程序，加强制度建设。”“国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理。”我国的人大制度不同于西方国家的两院制，而是具有复合制特征的一院制，即在各级人大休会期间由其常务委员会代行部分职权。为了保障常委会工作的效率与活力，其委员的年轻化与专职化是十分必要，而20多年前的党代会报告的关注更是弥显远见。同样，党的十三大报告提出“完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则”建议很快就变成了现实，会后的次月，六届全国人大常委会第二十三次会议就通过了全国人大常委会议事规则，1989年4月召开的七届全国人大二次会议又通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》；同期，地方各级人大也相继制定并实施了同级人大及其常委会的议事规则。至于国家权力机关的领导人员和工作人员的管理问题，现行国家公务员法已予解决。
其次是党的十六大报告提出：“优化人大常委会组成人员的结构。”这是在十三大提出年轻化和专职化基础上的又一新思路，让人大常委会组成人员的工作经历、专业知识和年龄等有一个合理的组合，即既有大量具有党政机关工作经历的委员，又有适量其他方面和基层工作经历的委员；既有擅长政治工作的委员，又有擅长法律、经济、管理和科教文卫等方面的委员；既有年长的委员、又有中年的委员，也有年轻的委员，无疑有助于各级人大常委会兼容方方面面的优秀人才，形成优势互补的科学专业结构，更好地发挥常委会的各项职能。该建议在2003年选出的十届全国人大常委会的组成人员中已有初步的体现，但仍需加强。
再次是党的十七大报告提出：“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。”改革开放以来，我国已经经历了五次政府机构改革，基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的政府框架和体制。然而，“四大班子”的机构设置仍缺乏统筹，领导职数仍然偏多，十七大报告的建议无疑给我们今后的政府机构改革提供了指南。同时，今后人大制度的建设仍然需要进一步优化其组成人员的知识结构和年龄结构，以保证其更好地履行宪法和法律赋予的职权。
除此之外，党的十七大报告还首次提出了加强人大的对外交往问题，即“加强人大、政协、军队、地方、民间团体对外交往，增进中国人民和各国人民的相互了解和友谊。”加强人大同国外议会的交往，有利于我们吸收他们的优点，借鉴他们的经验，更好地坚持和完善人民代表大会制度。
总之，改革开放以来党的六次全国代表大会报告关涉人民代表大会制度的论断与理论创新，为30年来中国的民主和法治建设的不断进步、为人大地位和权威的不断提高奠定了政治基础，也为坚持和完善人民代表大会制度、推动人大制度的改革和创新提供了行动指南，值得我们认真地回顾、总结、学习、体会并加以运用。
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