建立统一的社会保障管理体系，本文主要内容关键词为：社会保障论文,管理体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障管理体系是社会保障体系的重要组成部分，按照市场经济的要求，深化社会保障制度改革，建立完善的社会保障体系，关键是要改革社会保障管理体制，建立统一的、政事分离的社会保障管理监督体系。
一、现行社会保障管理体系存在的主要问题
经过十几年的改革，我国已初步建立起了以社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚安置为主要内容，具有中国特色的社会保障体系。但从总体上看，现行社会保障制度与国有企业改革和社会主义市场经济体制改革的要求还有较大差距，特别是不能满足企业改组分流、改制减负、破产安置等改革的需要。造成这一问题的根源在于社会保障管理体制改革相对滞后，制约了社会保障制度甚至整个经济体制改革向纵深发展。目前，我国社会保障管理体制的状况令人担忧：
一是多家分管，条块分割，缺乏统一的管理机构，形成“五龙治水”。当前，城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门管，机关事业单位职工养老和失业保险由人事部门管，农村养老保险和社会救济等由民政部门管，部分集体企业职工养老保险由人寿保险公司管；医疗保险、生育保险由卫生部门管。条块分割是指在多部门分管的同时，又实行按行业建立养老保险，不符合养老保险的属地性原则。目前，铁路、邮电、电力、民航、银行、交通等11个行业都建立了行业保险，使本来已经很乱的社会保障管理体制更加混乱，不利于市场经济体制和国有企业改革的深入。多头经办、政出多门，分工不清、互相掣肘，分级统筹、调控能力弱，形成贯彻决定实施难、外部工作协调难和内部分工理顺难。不仅很难统一社会保障决策，延误社会保障政策的制定与实施，影响管理效率，而且，多家争管，自成体系，必然导致机构重叠、人财浪费，从而加大社会保障管理成本，不符合管理的效益原则。更为严重的是导致政令统一、各行其是，损害党和政府的形象和声誉。
二是标准不一，缺乏统一的政策。目前社会保障的种类、管理与运营方式、基金的筹集办法、征缴率、支付标准、社会保障基金给付与监督等均缺乏一套具体统一的政策法规。特别是没有建立一套涉及各类社会保障基金和经办机构的统一的财务会计制度，导致社会保障基金征收乱、制度乱、帐务乱、支出乱等混乱现象。不少地方和有关部门仍在执行自行制订的社会保障财务会计制度，带有明显的维护本部门利益的倾向。
三是政事不分，缺乏有效的监督制衡机制。社会保障的政策制定、行政管理与社会保障基金的收、支、管、用都由一个机构承担，主管社会保险的行政部门既负责制定政策和规章制度（包括财会制度），又负责操作经办，既负责具体实施，又负责监管，这实际上不可能执行严格的监督。社会保险基金的收支不公开、缺乏透明度，受保人也无法对其活动进行有效的监督。由于政事不分，社会保障基金的收支管用由一个单位承担，缺乏有效的监督制衡机制，导致社会保险基金流失较多，挪用、挤占、多提管理费等现象十分普遍。某省审计部门对1996年部分地市县的劳动“两金”收支情况进行了一次财务审计检查，35个地市县共查出违法违纪金额达2.7亿元，这种状况如果没有得到有效的控制， 后果将十分严重。
四是现收现付，社会化管理和服务程度低。目前，我国除养老和失业保险外，其它社会保险项目均未完全实行社会统筹，养老和失业保险的社会统筹也绝大部分停留在县（市）分级统筹阶段。社会保险基金的收缴与支付采用现收现付制，社会化管理和服务水平低，许多事务性的工作基本上都由企业承担，企业办社会的局面未彻底改变。
二、深化社会保障管理体制改革的基本原则
社会保障管理体制改革是社会保障制度改革的重点和难点，必须从我国实际出发，借鉴国外成功经验，循序渐进，积极稳妥地进行。具体来讲要遵循以下原则：
（一）统一性原则。国家社会保障管理机构、社会保障政策、社会保障标准和社会保障基金的财务会计管理制度必须统一，坚决扭转条块分割，多头争办，政出多门的现象。这就要求统一的社会保障管理机构必须是独立的，不属于任何部门，同时，这个机构必须具有一定的权威性，能够将分散在各部门管理的各项社会保障职能统一起来。
（二）管理法制化原则。依法管理、依法保障，实现社会保障法制化，是西方发达国家的经验总结，也是市场经济的客观要求，因为市场经济本身就是法制经济。社会保障管理的法制化，意味着社会保障政策的统一和社会成员享受社会保障权益机会的均等，同时也为社会保障具体操作提供法律依据。社会保障是一个复杂的社会经济系统工程，各种保障的性质、特点、保障对象、实施原则、范围、标准、享受条件、费用来源、管理方式都不尽相同，需要按不同保障项目进行立法和分项管理。
（三）政事分开和执行与监督分设的原则。政府行政管理和保险基金运营要分开，具体执行机构和监督机构要分设。政府主管部门主要是管政策、制度、标准、监督，不直接管理资金的收缴和运营。社会保障基金的运营由社会事业单位依法经办，受政府和社会监督。为了避免基金的挪用与浪费，应将社会保障基金纳入财政预算并加强管理。社会保险经办机构的管理经费由财政部门逐年核定。同时，要充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查。在社会监督方面，应建立由人大、政协、工会、主管部门负责人和公众代表组成的监事会，定期听取汇报，并向社会公布资金收支、运营及管理情况。
三、社会保障管理体制改革的目标
建立多层次的社会保障制度，关键是要建立收、支、管相分离的、统一的社会保障管理体制，包括统一的社会保障职能管理体系和统一的社会保障预算管理体系。
（一）要建立统一的社会保障职能体系。按资金筹集方式、保障目标分类，目前，我国社会保障体系大致由三大块构成，含13个项目。一块是主要由国家财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项；一块是由国家法律强制实行的社会保险项目，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六项，这是社会保障体系的主体部分；还有一块是遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险项目，包括个人投保、企业投保和互助性保险三项，这是社会保险的最主要的补充。根据以上13个项目的性质和目前的管理状况，应该成立专司社会保障职能的，社会保障部，对第一部分、第二部分的保障项目统一规划，分步到位。即先以第二部分的保障项目为主体成立社会保障部（厅），待条件成熟后，再将第一部分的四项业务划归到社保部（厅）。
（二）要建立财政社会保障预算管理体系。党的十四届三中全会明确指出，今后国家预算要根据需要建立社会保障预算和其他预算。1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。建立社会保障预算的根本目的在于将各项社会保障基金全部纳入政府财政预算统一管理和监督，建立起社会保障基金管理的制衡机制。这是因为各项社会保障基金是以政府信誉为担保而强制征收的基金，其性质属于工资性的国家预算资金，政府是要承担风险和最终支付责任的。与其他财政收支一样，理应纳入整个政府财政收支管理体系，作为政府理财的职能部门和基金最终责任的承担者，各级财政部门有责任、有义务认真履行政府赋予的职能，将社会保障基金纳入财政进行管理和监督。总体上，社会保障基金纳入财政管理的实施办法有两种方案可供选择：一是建立社会保障预算有困难的，建立社会保障基金财政专户，专款专用，由财政社保机构负责收支管理工作。社保基金不能作为预算内资金与政府公共预算资金混在一起使用，用于平衡预算，也不能与其他预算外资金混在一起使用，因为社保基金属工资性资金，与其他发展经济和事业的预算外资金性质根本不同。所以在建立社会保障预算之前，只能将社保基金暂时作为预算外资金管理，在银行单开财政社会保障基金帐户，单独核算，保证社保基金保值增值。二是建立社会保障预算，在国库中单设可计息的社会保障基金专户，对各项社会保障基金进行专项管理，专款专用。上述两种方案每年都应对人大作预决算报告，接受人大监督。
（三）要开征社会保障税。借鉴国外社会保障的成功经验，总结我国收费过多且乱不规范的教训，设置养老、失业、医疗、生育、工伤、住房六个方面社会保险综合税率，由各级地方税务部门负责依照社会保障税法征缴入库。
综上所述，将社会保障职能体系与社会保障财务管理体系分开设置，由财政部门管基金，税务部门管征收，社保职能部门管支付，切实规范社会保障基金的管理和运营，做到管理有方、运营有序、使用合法。