城市居民最低生活保障制度的调整与转型——地方实践与制度重构，本文主要内容关键词为：城市居民论文,重构论文,最低论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2010)09-0131-10
现行城市低保制度历经多年的具体实践，各地方政府在中央政府设计的制度整体框架原则下，也不乏一些发展与创新。决策者通过对制度实施的评估与监测，在获取制度执行及其政策效果的信息之后，需要考虑的问题就是对这项制度的未来走向作一个全面的判断与抉择，维持现状或者调整抑或终结。现行城市低保制度还没有到终结的阶段，但是制度的调整却是必然的。结合当前各个地方政府的有益探索与实践，本文将探索对现行城市低保制度进行制度调整的策略，提出在现行制度的基础之上构建一种新型的制度：城市居民生活援助制度。
一、研究分析的前提假定：综视决策模型
政策模型的作用能够帮助简化和澄清对政策问题的思考，界定政策问题的重要方面，帮助解释公共政策和预测其结果。政策分析的模型有很多种。①本文的一个前提假设是，研究中对城市居民最低生活保障制度的政策分析是基于综视决策模型(mixed-scanning model)。综视决策模型是艾米特依·埃特奥尼(Amitai Etzioni)提出的一种折衷理论，又称混合扫描模型。认为理性主义的优化模型带有不切实际的内容，同时也认为渐进主义过于集中于短期目标，只是对现行政策的修修补补，忽视了根本性目标的认识。因此，综视决策模型根据科学的方法审视一致性的政策要素，又利用渐进决策的优点从宏观上把握主要的备选方案，特别是现行的政策方案，避免了对所有备选方案和对与目标无关的次要细节和无关备选方案的考察。简言之，综视决策模型要求在宏观上把握方案总体的特征，不拘泥细节，避免了理性优化决策的不现实性，又在微观上对重点方案进行深入考察和检验。②
因此，本文是从宏观的制度设计理念、中观的需要与需要满足的目标回应模式以及微观的具体制度架构这三个角度来研究制度调整与重构。根据综视决策模型的假定，摒弃了细节问题的探讨，避免了空洞的论述和细枝末节的制度修正的考量。直接将问题的核心集中在制度的理念、需要与需要满足的对应性（制度的目标）以及具体的核心方案设计上。本文认为这三个问题是制度转型的最为关键的推动力。由于本文是基于综视决策模型的分析，因此，在相应的制度转型中，不对其它的政策方案进行评估与选择，只是确定一种可能的制度转型方向，进行新型制度的重构，而且制度的重构，也不是拘泥于制度的细节，但同时又不是对原有制度的全盘否定，而是在把握现行政策方案基础上的制度重构。
二、制度转型的探索：来自全国各地的实践
各个地方县市根据城市贫困发展的新特点进行了一系列有益的制度探索与创新，形成了许多有针对性的制度细则和地方性规章制度，积累了许多有益的地方经验。这些地方经验为城市低保制度的转型提供了有益的借鉴。
（一）积极救助取向的制度理念探索
近年来各个地方在具体的制度实践中，逐步突破“被动补救”的收入维持方式，积极救助取向的理念逐步有所显现。
1.主动回应的制度措施逐步显现
2007物价上涨，尤其是食品价格的上涨直接影响了城市贫困家庭的基本生活。中央先后三次增加城市低保补助资金，补贴物价上涨，各个地方也相应地加大了资金投入，给城市低保家庭发放物价补贴。尽管这种发放物价补贴的方式最初是一种针对物价上涨而作出的“被动补救”措施，但在后期，包括中央政府在内的各级政府则开始主动建立相应的机制来应对类似的困难与危机。浙江、山东、上海、北京等各个地方政府也相应地制定了较为完善的食品价格补贴办法和低保标准与物价上涨联动机制。在后期的物价上涨或者下跌的过程中，就可以根据这种联动机制相应地采取增加或者削减补贴等措施，而不再是临时性采取应急性措施。在各地的制度实践中还有一些措施也体现出主动回应的模式。例如杭州市允许残疾人单独立保。这就是一种主动回应的措施，体现的是一种“上游干预”的策略，使残疾人很早就能得到基本生活保障，而不是等到其供养人老去时才去采取一些临时性救助措施。
2.反社会排斥的救助取向
(1)分层救助
近年来，由于城市贫困群体需求的多层次性和复杂性，单一的城市低保救助已经不能满足现实的需求。低保边缘户的基本生活问题越来越突出，许多地方政府作出了一些有益的探索与实践。例如杭州市设立了“市、区、街道和社区的四级救助圈”，每个级别的救助标准都不一样，“四级救助圈”的救助与城市低保救助不能同时享受，城市贫困家庭可以根据自身家庭的具体情况，申请相应级别的救助。
杭州市的“四级救助圈”的制度实践在一定程度上弥补了城市低保制度的不足，使得救助对象的范围扩大和延伸到低保边缘户。“四级救助圈”主要体现了救助的层次性，根据救助对象困难程度的不同分层次纳入不同的救助圈，每个救助圈所能享受的救助标准都不一样，体现了一定的差异性，而这种差异性的根源则是来自城市贫困群体自身根据贫困程度的分层。这种分层救助一方面能够保障“最贫困”的家庭得到有效的救助，体现救助的效率，另一方面，又能够保障那些低保边缘群体得到救助，体现救助的公平性，从而在一定程度上体现了公平与效率的统一。除了杭州以外，在中国的其它省市也有针对低保边缘户的有益制度探索，以制度化的形式来消除现行制度对低保边缘户的制度排斥。
(2)专项救助
在一些经济发达城市的制度实践中，除了低保金救助以外，还专门出台了许多专项救助制度，作为低保制度的配套，惠及低保户、低保边缘户以及一些有特殊困难的城市贫困家庭。这些专项救助是基本生活救助的延伸，涵盖了医疗、教育和住房、就业等各个方面。除了保障城市贫困家庭获得满足基本生存需要的救助以外，还使得这些贫困家庭分类分层地获得教育、住房、医疗等专项救助，甚至能获得技能培训等发展性救助。例如杭州市先后出台《杭州市“春风行动”助学援助管理办法》、《杭州市市区廉租住房管理实施细则》、《杭州市城镇困难人员医疗救助办法》、《浙江省法律援助条例》等政策法规。我国的其它省市也有相应的专项救助制度安排，例如在辽宁省辽阳市，专门出台了针对城市低保边缘户的专项救助制度实施意见，其低保边缘户的范围是在低保户的确定标准上再上浮50元确定，救助项目涉及就业、就学、就医、住房、供暖、“两节”救助以及其它的临时性救助。
专项救助已经远远超出了反绝对贫困的范畴，具有一定的反社会排斥的积极救助取向。这些专项救助突破了传统低保救助仅仅局限于收入维持和反绝对贫困的理念范畴，而有向反社会排斥和生活援助发展的趋势。这为未来的制度转型提供了有益的参考。
（二）满足基本生活需要的制度目标指向
在全国各个地方城市的制度实践中，许多政策措施事实上已经突破了满足“基本生存需要”的制度目标，朝着“基本生活需要”的目标发展。综合各地的具体制度实践来看，各个地方城市所出台的一些制度措施所凸显的满足基本生活需要的目标指向主要体现在与城市低保制度配套的一些附带福利和一些专项救助上。这些附带福利主要出现在北京、上海、江苏、浙江、广东等经济发达地区的省份和城市。这些附带福利并不是以完整的制度形式出现，只是作为若干配套的措施与低保制度同时运行。
从杭州市城市低保家庭所享受的26项附带福利优惠政策来看，其涵盖了日常生活、文化生活、教育援助、医疗援助、住房援助、法律援助等各个方面，使得低保的“含金量”大幅度增加。只要取得低保救助资格或者是纳入杭州市“四级救助圈”的市级救助圈范围，就可以享受这些优惠政策。③这些附带福利则能在一定程度上满足城市贫困家庭的基本生活需要，能够保障城市贫困家庭过上“有尊严”的生活。这些附带福利在一定程度上昭示了未来低保制度的发展趋向，即在满足基本生存需要的基础上，还需要与城市贫困群体的需要对应起来，满足其基本生活需要。对城市贫困群体的救助不能仅仅局限于收入贫困的救助，而应该是全方位的立体式的救助。这些附带福利的出现并不是政府的财政资源过量而额外的施舍，相反，这些附带福利是基于城市贫困群体的基本需求而出台的。这也进一步提醒政策的制定者，在未来的制度设计过程中，对新型救助制度的目标需要重新考量，需要从制度上将这些附带福利进一步规范化和制度化，通过制度化和立法化的形式使这些配套措施进一步完善和固定下来，从而使得对城市贫困群体的生活援助有法可依。
（三）具体方案上的探索
1.分类救助与分类管理
到目前为止，分类救助是全国统一的政策。④坚持“重点突出、补助合理、体现差别、量力而行”的原则，对城市低保对象中的“三无”人员、重度残疾人、丧失劳动能力的危重病人等，予以重点保障；对老年人、长期患病人员、单亲家庭中的未成年人以及义务教育阶段的在校学生等，予以照顾性保障，确保他们享受相对较高的救助水平。各个城市基本上都制定了一套分类救助的实施办法，都体现出低保制度从救助标准单一逐渐向分类分层救助方向发展，即从低保家庭和低保对象的实际情况出发，将低保对象划分为不同的类别，按照困难程度的不同提供差异化的保障待遇，做到突出重点、兼顾一般、分类施保。
“分类管理”一般根据低保对象家庭经济收入、主要成员的身体状况和劳动能力等因素，把低保对象分为A、B、C三类进行分类建档：A类低保对象基本为“三无”人员，实行红卡管理，长期固定补助；B类低保对象包括重病、重残家庭、有子女上学的特困家庭、单亲困难家庭等，实行黄卡管理，相对固定，定额补助；C类低保对象包括家庭主要成员在就业年龄内、身体健康、暂时没有就业、家庭困难不十分突出的家庭，实行绿卡管理，动态变化，定期调整。分别发放红色、黄色和绿色的低保证。⑤不同类别每年审核的时间周期不同。相对而言，A类低保对象相对固定，B类居于其中，而C类则是相对动态，审核的时间较短，一般半年就要审核一次。分类管理能够减少收入核查的工作量。
分类救助与分类管理区别了城市贫困群体不同类型的需要，根据具体需要有针对性地采取救助，体现了“需要”与“需要满足”相对应的原则。不仅如此，分类救助与分类管理也给新型制度的目标定位方式提供了有益的启示，在新型制度设计中，不能仅仅局限于简单的收入标准，还要结合类别定位等多种目标定位方式，才能更为有效地提高制度的瞄准率。
2.创新性联动管理方式的探索
(1)江苏省社会救助管理工作联席会议制度
社会救助涉及多领域、多部门，容易政出多门、重复救助或救助疏漏。江苏省省政府决定，各级政府建立以政府分管领导为组长，民政、财政、劳动、卫生、教育、司法、工会、妇联、残联等部门参加的“联席会议制度”，办公室设在民政部门。联系会议定期召开，及时研究制定和协调相关救助政策举措，确保救助政策的统一性，保证救助工作的公平、公正，不断提高救助的综合效应。⑥这种联席会议制度将对部门资源进行有机整合，协调各个部门的力量，解决低保制度实施过程中的难点问题。例如家庭收入核查问题，如果能够得到司法和金融部门的配合，将能够对申请救助的城市居民家庭的银行存款情况进行核实，如果劳动部门和民政部门能够进行有效地配合，也将有助于解决隐性收入难以核查的问题。联席会议制度无疑是一个有益的尝试，将对新型制度的制度设计提供一个有益的参考。
(2)信息化建设
信息化建设将大幅度提高制度运行的效率，降低制度的运行成本，提高目标定位的瞄准率，从而体现制度的公平性与效率性的统一。各个地方城市都进行了有益的探索，建设低保救助的信息化平台。北京市东城区从2007年底逐步启用“社会救助数据库”，居民的救助申请将实行网上批复。城市贫困群体的个人基本信息等基础数据全部可以被采集到这个数字信息平台上，通过计算机程序的运算，这个数据库还可自动分析，对申请人的困难程度进行排序，优先救助更困难的家庭。纵观全国来看，各地方城市都有着一定的制度创新与探索，试图进一步完善现行制度的建构。政策移植使得某一地区的制度创新在更广范围的推广成为可能，各个地方城市在救助制度的具体实践中更多地存在着共性，值得在未来的制度设计中作为参考：
首先，制度的设计需要贯彻反社会排斥的理念。防止出现由于制度设计不足而造成对低保边缘户的制度排斥。分层救助重视了城市贫困群体的不同需要，有利于防止制度排斥。
其次，对城市贫困群体的救助不能仅仅局限于基本生存需要的满足，要满足城市贫困群体的基本生活需要，保障这些群体能够过上“有尊严”的生活。因此，对这些群体的救助不能局限于简单的收入补差，还要针对其在日常生活、文化生活、教育、医疗、住房、法律等方面所面临的困难和存在的现实需要。
再次，分类、分层救助成为未来发展的重要方向，即根据城市贫困群体的贫困程度的不同实施不同层次的救助，根据城市贫困群体不同类型的需要实施分类救助。实施分类救助和分类管理将对目标定位方式的变革创造一定的条件。
最后，信息化建设是未来制度设计的核心和基础之一。建立完善的信息化管理系统，能够进行有效的分类管理，合理执行制度的退出机制，保证制度的高效率。另外，专业化和专职化的管理体制也将是未来制度设计所需要重点考虑的问题之一。
三、制度的理念转型
（一）从“被动补救”到“主动回应”
现行城市低保制度是被动的应急型社会救助制度，关注对贫困后果的事后补救，关注对贫困的“下游干预”。事实证明，这种制度成本高，效率低。消除贫困不仅代价高昂，也是很难实现的事情，因而只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。⑦因此，在新型的制度设计中，应该贯彻贫困预防的理念，提倡贫困的“上游干预”，在上游消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。应该按照生命周期理论的观点，针对不同年龄段的特点，采取不同的对应措施，预防贫困的发生，减少个体面临的贫困风险，防患于未然，将干预时机提前，形成对贫困群体的社会保护。
在新的制度理念下，对社会问题的解决，政府的决策必须做到主动、积极，采取“主动回应”模式。不是被动地等到社会问题发生蔓延然后采取措施，而是主动发现社会问题的变化，分析社会问题的特征，及时做好事前预防和“上游干预”。
（二）从收入维持到生活援助
以收人维持为基础的现行制度设计，忽视了不同城市贫困家庭的需要和不同家庭成员的需要，使得制度的可及性存在问题。而生活援助不同于生存救助，不同于收入维持。生活援助的特点主要体现在以下几个方面：首先，生活援助是在满足基本生存需要的基础之上，满足城市贫困家庭的“基本生活需要”；其次，生活援助是“主动回应”模式的体现。生活援助需要主动发现城市贫困群体的各种需要，在这些家庭陷入绝对贫困，面临社会排斥风险之前就采取有效的制度干预措施，帮助城市贫困群体回归正常的社会生活；最后，生活援助的理念是多方位、立体式的救助。生活援助需要满足城市贫困家庭的多方需要，多角度、立体式地开展救助，这种救助突破了传统的“直线型”救助模式。传统“直线型”救助模式直接将救助的对象指向“无个性化”的家庭，直接将目标指向这些家庭的收入匮乏，这种救助模式缺乏其他方面的配合，其制度的效果往往是短效的。
四、制度的目标重构
（一）从基本生存需要到基本生活需要的满足
需要与需要满足的对应性是任何福利制度都必须贯彻的原则，在新的制度理念下，新型制度的目标依然是“基本需要”的满足，但其含义有了进一步的拓展。这里的基本需要不应仅仅等同于生理性的最低需求，应该保证城市居民有尊严的生活。⑧在社会福利资源有限的前提下，政府可能更关注于如何将有限的资源更有效率地惠及到目标群体身上，因此制度实施过程中可能更为关注筹资和递送机制的效率，而很少关心“目标”人群，很少关心城市贫困家庭的多样性需要，最后会导致供给与服务的脱节，制度的可及性与可得性不能有效地对应。尤其是基于对贫困的不同理解和对城市贫困形势的不同判断，政府所制定的城市居民最低生活保障线并非完全依据城市贫困群体的需要未能满足的实际状况，而可能会受到社会发展的目标、社会资源的多寡、社会再分配的原则、社会各个利益群体对公共资源的分配愿望等因素的影响，从而使得制度的目标可能会与现实状况产生一定程度的偏离。
城市贫困家庭的社会排斥风险进一步拓展了城市贫困家庭的“基本需要”的范围，丰富了“基本需要”的内容，新型制度在“需要满足”层面需要随之加以调整，以和城市贫困家庭的“基本需要”相对应，制度的目标也应由满足“基本生存需要”转变为满足更多层次的需要，体现制度动态调整的特点。只有这样，新的制度设计才是积极的、主动的制度安排。
（二）从维持基本生存到促进社会融合
在新的制度设计理念下应该以反社会排斥、促进社会融合为目标。由绝对贫困到社会排斥，体现的是城市贫困家庭的生活状态的动态变迁过程，由最初的经济贫困和收入匮乏，到面临全方位的社会排斥风险。在构建新型制度过程中，其制度的目标就应该超越现行制度的反绝对贫困的目标，上升到反社会排斥的层面。新的制度设计还能在一定程度上增强这些低保救助对象的自我增值和自我发展能力，使得低保救助对象逐步具备自我发展并摆脱贫困的能力。新的制度设计还能够在一定程度上预防和阻止城市居民家庭贫困和社会排斥风险的出现，起到预防和社会保护的作用。
需要注意的是，我们提出反社会排斥、促进社会融合为重构后的制度目标，并不是说单纯依靠这项制度，就能帮助城市贫困居民实现社会融合的目标，而是强调新型制度设计要摆脱原有的仅仅局限于反绝对贫困的短视目标，着眼于长远的社会融合的目标，使得这项制度成为反社会排斥、促进社会融合的众多制度安排与战略措施中的一环。
图1 制度理念转型与目标重构图示
五、城市居民生活援助制度的制度设计
在地方一些创新实践的基础上，结合制度发展过程中理念变迁和目标转型的要求，本文提出要对现行城市低保制度进行调整，重构一项新型的救助制度，即城市居民生活援助制度。
（一）构建原则
城市居民生活援助制度的构建原则继续坚持选择性原则，设立“准人机制”和“退出机制”，保证制度的公平与效率。同时坚持政府主导的原则，注意中央与地方政府的权责分担，并适度引入市场机制。
图2 城市居民生活援助制度基本架构图
除此之外，最重要的原则是基础综合与专项救助相结合的原则。基础综合是指城市居民生活援助制度所满足的是城市贫困群体最基本的生活需要，这是前提与基础；最基本的生活需要综合了日常生活的各个方面，包括教育、医疗等层面的综合救助，但只维持在最基本的标准等级和基础层面。“基础性”和“综合性”分别体现的是城市居民生活援助制度在满足“最基本生活需要”上在深度和广度上的标准。不期望通过城市居民生活援助制度解决所有困难。“基础综合性”只能达到维持“最基本”的生活需要的目的。有特殊需要的贫困家庭纳入专项救助，不能单一依赖于城市居民生活援助制度。制度重点保障基本生存需要得不到满足的陷入社会排斥风险的城市家庭，帮助其恢复正常功能。
（二）援助标准
(1)标准化基本生活需要与类型化基本需要
申请城市居民生活援助的城市居民，须以家庭为单位填写包含基本资料的申请表，指标涵盖各个方面，越具体越好。通过“城市居民生活援助管理系统”进行家庭成员类型化区分。本文认为“基本生活需要”可分为日常生活、教育、医疗、住房、社会参与等五个维度，具体如表1所显示。以一定的加权系数来考虑家庭规模、家庭结构的因素。另外，不同城市可据实在这五个维度的范围内进行具体指标的增减。指标1-10为“基本生存需要”的范畴，其标准参照当前城市低保标准。大专以上教育本文认为不属于基本生活需要范畴，故将其纳入专项教育救助系列。表中所列医疗只是最基本的医疗健康保障，不将重病重残家庭的医疗需求纳入“基本生活需要”范畴，而纳入专项的城镇医疗救助制度。
这五个方面的需要构成了“标准化基本需要”。“类型化基本需要”即是每一个家庭成员把自身的状况同这套“标准化基本需要”相类比后而得到的“基本生活需要”。⑨将这些“类型化基本需要”按照最低标准对照市场价格转换成个人援助标准，个人援助标准在类似加权处理的基础上形成类型化家庭援助标准。
(2)基本援助金与临时援助金
基本援助金就是“类型化家庭援助标准”减去收入与财产核查得到的关于整个申请援助家庭的收入和财产的总额以后的差额。基本援助金经过一定的援助期限后需再次审核。在城市居民生活援助制度管理系统中，会根据家庭类型化的结果分类对这些家庭建立数据库档案，定期进行动态调整。根据分类管理的原则针对暂时陷入贫困的家庭的特殊情况给予临时援助金，帮助其摆脱暂时的“最基本生存需要”和其它“基本生活需要”不能满足的状态，避免彻底陷入社会排斥风险的境地。临时援助金还可以给予那些没有纳入城市居民生活援助，但在生活中存在着重病、重残特殊困难的家庭以相应的救助。
（三）救助形式
救助形式以现金救助为主，实物救助与社会服务相配套。城市居民生活援助制度依然是基于家计调查为核心的一项生活援助制度，因此，现金救助依然是救助的主要形式。实物救助较多的是以费用减免的方式来体现。现在经济发达地区在低保制度实施过程中的附带福利就是一种有益尝试。另外，针对一些家庭的特殊需要，可以采用提供社会服务的方式来满足其基本生活需要。或者由政府购买服务的形式给这些家庭提供包括疾病护理、生活照料在内的社会服务。对一些未到法定退休年龄同时身体健康的失业人员，可通过提供培训等就业服务的方式来帮助其提高自我发展能力。
（四）管理方式
为实现“需要”与“基本需要满足”相对应的目标，城市居民生活援助制度采取分类管理、分类援助和个案管理相结合的设计思路。根据图2的图示，分类管理主要体现在以下几个方面：对家庭成员的类型化划分；对家庭成员基本需要的类型化；个人援助标准的类型化；得到家庭类型化生活援助标准；确定基本生活援助金。所以，确立基本生活援助金的过程就是分类管理的过程。城市居民生活援助管理系统的自动分类大致可分为：老年人家庭；病残家庭；因学致贫家庭；失业家庭；归正人员家庭；临时贫困家庭；传统“三无”人员；综合型需求家庭；其他类型的家庭。个案管理是在分类管理基础上所做的补充管理方式。主要针对重病、重残等特殊家庭和因突发事件而陷入贫困的家庭建立个案档案，提供社会服务或者给予临时救助，发放“临时援助金”，并及时与其它专项救助制度。
分类管理与个案管理可以对最有可能发生变化的指标进行核查，直接在城市居民生活援助管理系统中把发生变化的指标修改过来，系统会自动再次进行类型化处理，重新确立这个家庭的最新“类型化家庭生活援助标准”。这将有效减少制度成本和误差。
（五）目标定位
采用综合性的多层目标定位方式。事先确定医疗、教育以及住房等项目作为基本生活的基本指标之一。对于申请救助的申请者，可以先采用类别定位，区分出重病重残家庭，将这类家庭纳入医疗专项救助，接着可采用需求定位，找出有强烈的教育需求和住房需求的贫困对象，纳入教育专项救助，最后才是家计调查的定位方式，通过这种方式，参照基本生活保障标准来实现“应保尽保”。家计调查方法的完善可参考以下方案设计：
首先，由中央政府的民政部门制定统一的城市居民生活援助家庭收入核定办法。⑩制作统一的家庭收入核查项目表。家庭收入核定办法上升到立法的层次。
其次，对难以核查的隐性收入等问题，可依据等概率原理采用抽样调查的方法进行处理。指导思想是：只是少数家庭会采取瞒报的行动隐瞒收入而试图获取救助，为保证目标定位的效率，需采取特别方式。具体做法是采取简单随机抽样或者系统抽样的方法选取一定样本量的申请救助家庭，除了进行一些必备的调查项目以外，还需要额外的追加一些可能的隐性收入项目进行重点核查。采用随机抽样的方法，一方面保证每一时期每一个申请救助的家庭都有同等的概率接受较为复杂的隐性收入等核查，保证制度公平性；另一方面，采用概率抽样的方式着眼于样本，可节省制度运行成本。另外，还可借鉴江苏省社会救助管理工作联席会议制度和上海居民经济状况核对中心的居民经济状况核对系统，即“电子比对专线”。
最后，对一些地方现行的“土政策”进行规范化，制定一个较为详细的反向的“否定”标准，这一标准可适当宽泛，其主要的依据主要是保证这些家庭的生活情形是在满足有尊严的生活的“基本需要”的范围之内。
（六）服务输送 服务输送的方式要求垂直化管理体系与专职化、专业化的人员配备。保留分层决策、分级管理模式，城市一级是管理体制的核心，中央只是从政策法规建设和宏观管理角度进行适度地规范和引导，省级与中央相比虽然管理工作相对具体，但所做工作仍然属于宏观管理的层次，区县一级的工作更多的属于微观层次，街道和社区一级则负责具体的实施与落实。继续实行地方各级人民政府负责制，重点在基层。借鉴香港的综援制度，实行垂直化和专业化管理。从中央到省、市、区、街道、社区，设立专门的管理结构，配备专职化和专业化的工作人员。从国家民政部的社会救助司或生活援助司，到省厅设立生活援助处，各个市、区设立生活援助科，街道设立援助中心，将管理工作从当前的救灾救济等各个部门分离出来，单独管理，专职运营。国家和地方发改委以及人事编制办公室要给予一定的人事编制。
法制化与信息化亦是必须的选择。法制化可通过制定《社会救助法》或者《城市居民生活援助法》来规范制度运行。信息化建设可建立全国统一的管理信息系统，实行网络化和动态化的管理，进一步促进制度专业化的发展。(11)
（七）资金筹集
资金筹集仍然是以政府提供和政府拨款为主导。具体做法是：设立统一的城市居民生活援助资金专用账户，资金的筹集与管理以及划拨由中央政府通过这一账户统一操作，而资金的来源则来自中央与地方。中央政府每年根据各个地方的经济发展状况与地方财政状况来确定地方政府筹资的比例，根据这一比例，地方政府将这笔资金列入财政预算，并以财政上缴的方式纳入资金统一账户。最后由中央直接划拨到区一级民政部门的专用账户，专款专用。每个地方剩余的资金缺口，由中央财政补足。(12)经济发达的地方，承担的比例就高，中央政府补缺的比例就低，经济不发达的地方，承担的比例较低，中央政府补缺的比例就高。由于救助标准是由中央政府统一制定的，而且账户是专款专用，因此可以防止各个地方人为扩大救助范围、多拿中央财政补助的情况出现，从而使得资金筹集更为规范化。
本文结合中国各个地方的制度实践，围绕政府、家庭、制度在需要与需要满足、制度供给等方面的互动，提出了制度重构的设想，并初步提出了城市居民生活援助制度的制度框架。在制度转型的过程中，要始终努力紧跟国际社会政策的理论前沿，应用于中国实际社会问题的解决，同时把握一个总的原则：需要与需要满足的对应性原则，这是指导这项制度在今后进一步修正和变革的根本。当“需要”发生变化时，“需要满足”也要相应调整。这样的制度才是适应现实需要的，同时又是积极的、发展的，具有前瞻性的制度。这一制度的转型与变革，是我国整个社会保障体系建设的一个缩影。
注释：
①例如托马斯·R·戴伊提出制度模型、过程模型、理性模型、渐进模型、团体模型、精英模型、公共选择模型和博弈论模型。见托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京，华夏出版社，2004年，第11页。
②张金马：《公共政策分析——概念·过程·方法》，北京，人民出版社，2004年，第132页。
③实际上除了浙江省杭州市以外，在宁波市等经济发达城市也有着相应的配套优惠政策。就全国而言，在北京、上海、江苏、广东以及浙江等经济发达的省市都有着相应的配套优惠政策。
④王治坤：《王治坤副司长参加中国政府网在线访谈实录》，2008年1月29日，中国城市反贫困网(http://www.dibao.org/Content.aspx?lid=1237&&type=zx01)。
⑤民政工作人员称作红卡、黄卡和绿卡，区别不同的低保救助对象。各个地方的分类可能不尽一致，有分为两类、三类的，但大体上都差不多。
⑥江苏省民政厅：《江苏省社会救助水平高机制新》，2008年1月14日，中华人民共和国民政部网站(http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/dxjy/200801/20080100009842.shtml)。
⑦徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护的转变》，《中国社会科学》，2007年第3期。
⑧关于有尊严的生活，国外很多描述不一定一致。有些国家认为，基本生活需求，应该包括每个星期能够看一场电影，每年能够全家远途旅行一次等。很显然，我国的社会救助制度现在无法达到这种目标，但是，正当的职业、体面的劳动、积极的价值、有尊严的生活，这是全世界劳动者共同的理想与追求。
⑨当然，这种类比是由计算机程序，即城市居民生活援助管理系统自动完成。
⑩现在基本上每个地方都已经出台相对应的最低生活保障家庭收入核定办法，但是其中具体的内容有些所差别。
(11)调研中发现，其实一些地方已经开始着手建立城市低保管理信息系统，但是往往难以形成统一的管理模式，许多都是各自为政。同时由于缺少投入等原因，很多地方的信息化建设往往成为一句停留在文件上的口号，没有得到很好的贯彻实施。
(12)中国社科院研究员唐钧、民政部社会救助司副司长王治坤也表达过类似的观点，但这里与其不同的地方在于，唐钧、王治坤等的主张是每一级政府都设立了相应的承担比例，在每一级政府都要设立专门账户，层层下拨。这里只是在中央和区一级设立专门账户，由中央直接下拨到区一级政府账户。中央一级不设立承担比例，只是承担地方政府资金不足的缺口。当然，这个缺口可能会很大，甚至会超过50%，在一些经济较为困难的地方，中央承担的缺口所占的比例可能会更大。
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