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近十几年来，德国出台了一系列有关学前教育的法律法规。这些条例和法规，不仅进一步规范了学前教育机构，同时也保障了学前教育质量的提高。本文根据德国的立法实践，阐述和分析了德国如何通过立法手段推动学前教育的发展。
德国学前教育的基本法律框架
在德国，学前教育在法律责任和组织上都属于儿童和青少年福利事业，而不属于正式的教育系统。作为社会福利事业，学前教育的立法权属于联邦政府，州政府只有执行权，因而对于学前教育事业的资金投入就是州政府和市立政府的责任。
德国政府于1990年6月通过了《儿童和青少年福利法案》，前民主德国于1990年10月1日实施这项法案，前西德则于1991年1月1日开始执行。该法案对儿童在学前教育机构中的发展情况、对不同类型儿童的支持等都作出了明确的规定，强调了父母对儿童的教育责任，而学前教育机构的责任只是父母教育责任的一种延伸和附属。之后，基于《生育和家庭福利法案》的框架，《儿童和青少年福利法案》于1992年7月被修订，并在各地被无条件执行。修订后的法案要求：凡是6岁以下的儿童，都有权进入相应的学前教育机构；学前教育机构要对儿童进行教育和保育，与家庭合作教养儿童，促进儿童的发展。
就学前教育的管理而言，《儿童和青少年福利法案》的影响力相对较小。对于学前教育机构的服务形式和教育质量的提高等问题，该法案中并没有明确的规定。同时，由于德国的社会现状，如低出生率、独生子女家庭增多、人口老龄化等，促使政府需要为家庭提供更多的支持。因此，德国联邦政府又对《儿童和青少年福利法案》进行了改革，于2004年2月颁布了《托幼机构拓展法案》，并于2005年开始实施。
《托幼机构拓展法案》更关注3岁以下儿童的入托需要。该法案中提出，为了满足家长和儿童的需要，到2010年将完成对日托机构“向下”延伸的工作，为3岁以下儿童提供更多的入园席位。
《托幼机构拓展法案》的根本目标是：第一，到2010年，建立23万所全日制托幼机构，服务对象为0～6岁儿童；第二，对儿童进行早期教育，发展儿童的能力，提高学前教育的质量；第三，为家长提供多种学前教育的服务形式。为了达成这些目标，市立政府将每年从联邦政府处获得1.5亿欧元的资金，以保障学前教育事业的发展。
以立法手段规范学前教育机构
为了推动学前教育事业的发展，德国在已经推行的学前教育法案中，对学前教育机构作出了以下几个方面的规定。
一、学前教育机构的种类
德国义务教育的起始年龄为6岁，基于这项法律规定，德国的学前教育机构大致分为三类。
1.托儿所：招收0～3岁儿童，主要为全天工作的父母照看儿童。
2.幼儿园：主要招收3～6岁儿童，由于各种原因的限制，德国幼儿园的入园名额不多。因此，《儿童和青少年福利法案》特别指出，所有3～6岁的儿童都有权进入幼儿园。
3.学童日间托管所：这是专门为放学后没有父母照管的儿童设立的，招收12岁以下的儿童。
除了这三类机构外，还有一些州为4个月～6岁儿童开设了看护所，3岁以下的儿童也可以进入幼儿园的混龄班，和大年龄儿童一起活动。德国学前教育系统还包含了一些其他形式的教养机构，如家庭日托所，被称作“日间母亲”，是一种以开办者的居住处为教养场所的机构，但这些机构的规模通常比较小，在德国也并不普及。
德国的学前教育是非盈利性的，儿童入托费是根据儿童的出勤率、幼儿园人数、家庭人口以及家庭经济水平来决定的，以满足不同社会经济地位儿童的需要。
二、学前教育机构的组织形式
在德国，3～6岁儿童的教育、社会化和看护主要在幼儿园中进行。从19世纪起，德国的幼儿园大多由非政府组织设立，包括教会、慈善团体、社会组织和家长联合会。自德国统一以后，许多正规的公共设施仍由一些非政府福利机构管理，如劳动者福利组织、德国红十字会等。
《儿童和青少年福利法案》中对幼儿园的组织形式进行了规定。非政府组织，包括教会、家长联合会、福利机构等，有设立幼儿园的优先权，而政府组织只有在这些组织无力提供足够的幼儿园时，才能开办幼儿园。因此，前西德（除柏林外）65%的幼儿园、前民主德国45.5%的幼儿园都由非政府福利机构设立。这些幼儿园接受政府的监督，通常由地方福利部门负责。
三、学前教育机构的性质
《儿童和青少年福利法案》中指出，幼儿园要帮助儿童发展成为有责任心、独立自主的个体。幼儿园的责任是支持家庭对儿童的教养，弥补儿童发展中的不足。幼儿园提供的服务范围应立足于儿童和家庭的需要，照顾、指导和教育儿童，为儿童提供最佳的发展机会。在教师的支持下，儿童以游戏为基本活动，探索世界，发展自己的能力和技能。同时，幼儿园要帮助儿童做好相应的入学准备。近年来，尤其强调在幼儿园中发展儿童的语言能力。
以立法手段保障学前教育质量
德国非常重视发展学前教育，改善学前教育的质量，促进幼儿园与小学的衔接。由联邦政府颁布的《国家学前教育质量指导条例》于1999年开始实施，该指导条例由5个独立的计划组成，针对学前教育的各个方面作出了规范，包括托儿所、幼儿园、学童日间托管所、教育活动的场地、机构创办者的工作。每个计划都明确了对教育质量的指导、进行自评和外部评价的方法，以及提高教育质量的方法。
2004年，德国有关部门制定了《幼儿园教育条例》以及《发展和提高学前教育质量的建议书》，以保障学前教育与基础教育之间的连续性。各州也在不同程度上出台一系列法律条例，用以保证当地学前教育事业的发展，提高学前教育的质量。如勃兰登堡州在德国统一以后，着力于改善幼小衔接的工作，并于1992年开发了一项用于监督学前教育质量的系统。
另外，德国对学前教育的许多方面设定了标准，并由青少年福利部门监督。这些标准包括幼儿园的占地面积、开放时间、入托费用、班级规模、师生比例、室内和户外面积等。德国是一个联邦制的国家，因此各州又会根据各地情况的不同，设定不同的地方标准。以幼儿园师生比为例，巴登符腾堡州幼儿园的师生比为1:13，而勃兰登堡州幼儿园的师生比为1:16，托儿所的师生比则为1:9。
从幼儿园教育实践的角度来看，德国联邦政府及各地方政府对以下几个方面作出了规定。
一、规范教育内容
德国的幼儿园不像小学，没有限定的活动主题和活动时间，各州都有相应的教育大纲。对3～6岁儿童的发展尤为重要的几个领域包括：身体、思维、情感、社会技能。如勃兰登堡州根据《托幼机构的教育原则》规定，幼儿园的教育领域包括：身体、运动和健康；语言、交流和书写；音乐和创造力；数学和自然科学；社会生活等。在这项原则中，还提供了有关的案例，指导教师如何在特定领域内支持儿童的发展。
德国非常强调给予儿童充足的空间，使其身心得到舒展。国家的相关规定特别强调，儿童需要有户外运动的机会，并对每日所需的运动时间作出了限定。一些州政府还特别鼓励儿童参加户外课程，而不仅仅是在户外进行自由。
二、规范教育方法
2004年各州联合制定的《幼儿园教育条例》指出，教育方法是多种多样的，课程与儿童的生活环境以及兴趣相联系，以主题的方式进行。幼儿园要鼓励儿童自主地、创造性地学习，促进他们开展合作学习，激励儿童不断尝试错误、研究和实验。
对于幼儿园中教育方法的确定，主要基于儿童的兴趣、需要和所处的情境。因此，教师需要观察儿童，引导儿童的发展，并定期与家长谈话。
三、规范家庭与幼儿园的关系
德国非常强调“幼儿园是家长和儿童的社区中心”。根据《儿童和青少年福利法案》的规定，父母必须参与决定教育机构的重大事务；父母有权选择教育机构提供的服务项目；幼儿园必须向父母告知其子女的发展情况；教师和其他教养人员要与家长合作，促进儿童的发展。如巴登符腾堡州的地方法律要求，每个幼儿园必须有一个至少由3名家长代表组成的家长委员会，家长代表由家长推选产生。家长委员会的任务是，在决定任何事务前了解所有问题，听取各方面的意见。
综上所述，德国学前教育有着较完备的法规和体制，对学前教育的性质、职责归属、质量等各方面进行规定，因而从法律的角度保障了教育活动的顺利开展。通过立法对幼儿园实践活动的各个层面作出相应的规定，使得法律有了更强的操作意义。另外，由于德国联邦制的政治体制，使得各州能根据自身的情况，设定适合本地区的法律规章。从德国学前教育的立法实践来看，各项法案的出台与解决学前教育存在的实际问题密切相关，这使法案呈现出较强的执行力。