美国大学终身教职制度改革的路径——从制度主义的视角分析，本文主要内容关键词为：教职论文,制度改革论文,视角论文,路径论文,美国大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64/712 文献标识码：A 文章编号：1003－7667(2013)06－0098－07
根据新制度经济学的观点，制度作为人创造出来的一种公共产品，随着外界环境和自身需求的变化，人们会不断地对旧的制度提出新的要求，以实现利益的增加。制度与环境的关系是相互适应的互动关系。当环境变化不是很剧烈的时候，制度基本能满足环境的变化，制度为了更好地适应环境，会通过自我调适，以满足环境的需求，这种制度的变迁属于制度的自我演化；当环境出现剧烈变化的时候，制度自身的问题与不足就会暴露出来，制度不能满足环境的需要，这时候对制度变革的要求就会显得比较突出。100多年来，美国大学终身教职制度的变迁基本符合上述情况。但是，制度变迁并不是一蹴而就的，任何一个制度都会建立一种秩序和利益格局，想要改革这种秩序和利益格局，需要多方长期的努力。这就是制度主义理论中制度的路径依赖。美国大学终身教职制度(academic Tenure)是美国高等教育教师管理中独具特色的一个方面，但终身教职并非完美无缺，自终身教职确立之日起，它就伴随着争议。从20世纪90年代开始，美国社会各界对高等教育领域中的终身教职制度的批评越来越多，关于终身教职的改革也开始缓慢进行，这可能预示着终身教职的历史命运的转折。
一、终身教职的产生与发展路径
美国是全球高等教育最发达的国家，也是目前世界各国高等教育效仿的对象。其中一个重要的原因就在于美国具有高质量的师资队伍，而高质量的师资队伍又与美国的教师管理体制与制度是密不可分的。长期以来，基于试用期(probationary period)的终身教职制度，被公认为美国大学选拔和激励教师最有效的制度安排，是美国大学教师任用制度的中轴。[1]
(一)终身教职的产生
当英国开始在北美殖民时，他们也带来了他们独特的高等教育模式。在最初的3所殖民地学院(哈佛、威廉玛丽和耶鲁)，如同在牛津和剑桥，学术自由理念得到了尊崇。虽然这一时期由于办学经费的匮乏，教师的经济和社会地位不尽如人意，但是他们的职业安全是有保证的，只要教师没有违法出格的行为，就无被解雇之忧，教师“应当在品行端正期间持续任职”。[2]18、19世纪的捐赠讲座和民间捐赠办学的兴起，推动了大学和教师数量的增长。于是，19世纪末20世纪初，一些大学尝试建立学衔等级制度(academic ranks)，即讲师、助理教授、副教授和教授依次递升的制度。
这一时期德国的学术自由理念传入美国，美国的一些保守主义者认为学术自由可能带来革命性后果，威胁国家安全和社会稳定，开始对大学教师的学术自由权利加以限制，导致大量教师由于学术观点与校方或官方不一致而遭到解雇。1894年，威斯康星大学经济学教授理查德·伊利(Richard T.Ely)因为在课堂上讨论社会主义和工人运动而遭到解雇；1900年，美国斯坦福大学经济学教授爱德华·罗斯(Edward Ross)因发表关于华工和铁路垄断的观点，而失去了在斯坦福大学的职位；1903年，数学家哈斯特(G.B.Halsted)在田纳西大学工作了19年之后，因为公开批评学校在人事聘用方面存在腐败而遭到解雇，等等。一系列的解聘事件加速了终身教职概念的发展和制度的建立，教师将终身教职看作是学术自由的最后保障，是避免学校管理层做出不利于教师表达观点和意见的管理制度。[3]
1915年，美国大学教授协会(AAUP,American Association of University Professor)正式在约翰霍普金斯大学成立，杜威被推选为第一任主席。这次会议发表了《原则宣言》(1915 Declaration of Principles on Academic Freedom and Academic Tenure)，确立了高等学校教职员工的思想自由和学术自由。该宣言指出，虽然大学教授是由董事会任命的，但是他们绝不是董事会的雇员，正如联邦法官是由总统任命的，但是他们并不因此成为总统的雇员。学者必须被允许自由做他们认为是对的事情，学者一旦被委任，任命机构没有权力对他们的职业功能加以干涉。教师的聘用只能由其同僚组成的学术委员会来决定，学校管理层和董事会成员不得干涉学术委员会的人事决定，等等。此后，终身教职作为一种制度才被慢慢接受。
(二)终身教职的发展
1940年是美国终身教职制度发展的里程碑。在这一年，美国院校协会(Association of American Colleges，简称AAC)和AAUP联合发表了《关于学术自由与终身教职的原则声明》(Statement of Principle on Academic Freedom and Tenure，以下简称《声明》)，学术界将此声明作为终身教职在美国高等教育领域确立的标志。《声明》界定并明确了终身教职的试用期限、同行评议、聘任程序和解聘原因等。《声明》指出，大学教师经过最长不超过7年的试用期，经同行评议合格，就应享有永久的或继续任职的资格；终止这种任期必须有充足的理由，比如“财政危机”(financial exigencies)、“教师不称职”(incompetent)、“道德败坏”(moral turpitude)等，解聘的理由必须是真实可信的；同时，必须遵循严格的程序，包括学校必须送达正式的书面通知给教师，教师有权举行听证会进行自我辩护等。自1940年的《声明》之后，终身教职作为一项正式制度才被确定下来。有学者认为，“在20世纪美国的高等教育中，可能没有哪个文件像AAUP和AAC1940年发表的联合声明那样，为人们广泛阅读、诉求、讨论和批判”，《声明》堪称20世纪美国高等教育的经典文献。[4]
“二战”之后的《退伍军人法案》使大学生数量急剧增加，也造成了师资短缺。为了吸引高质量的师资，许多大学开始为教师提供正式的终身教职。这一时期终身教职的比例达到了52％。[5]20世纪50年代的麦卡锡时代(McCarthy era)和20世纪60年代的反战运动及政治正确(political correctness)，①使许多教师因为政治倾向而遭到解雇。虽然这一时期终身教职的保护作用有限，但仍起到了一定的免疫功能。欧文·拉蒂摩尔(Owen Lattimore)是约翰霍普金斯大学国际知名的远东学者，被指责具有苏联倾向，拉蒂摩尔的终身教职使其免受来自政府及大学董事会的政治压迫，更重要的是由于得到了校长、系主任、教授们的明确支持，最终保住了在约翰霍普金斯大学的职位。[6]1964年的人权运动加大了终身教职在保护教师权益方面的作用。前哈佛大学文理学院系主任亨利·罗索夫斯基(Henry Rosovsky)说：“回首，我很高兴看到终身教职和学术自由的传统抵御了政治和权力的侵犯。”同时，这一时期由于冷战和苏联卫星上天给美国带来的沉重打击，使20世纪60年代到70年代成为真正的大学发展的“黄金十年”(decades of university)。高等教育得到了联邦和州政府、私人基金、公司和学生家长的大力支持，随之带来的是终身教职教师的大量增长。
从以上终身教职的历史发展脉络来看，从其产生到20世纪中期，美国大学终身教职基本能适应环境的变化。更重要的是，在一定时期它通过保障学者的学术自由与职业安全，大大促进了高等教育的发展以及学术繁荣。这也是终身教职制度获得合法性与合理性的主要根据。从终身教职制度变化的方式看，这一时期大学终身教职的产生和发展是缓慢的自我演化。
二、新公共管理背景下终身教职制度的变革
政治、经济与科技是影响教育制度变迁的最主要的三种力量。科技的发展及其观念变化使教育制度环境变得更为复杂，不确定性也随之增加，经济则是教育制度的制约性条件，而政治则是导向与规范。美国高校终身教职制度也不能例外。
(一)新公共管理时代终身教职制度的困境
对终身教职制度改革的要求，受特定的环境因素的影响，其中政党的执政理念是影响最大的因素，具体说就是20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动。新公共管理的基本主张首先是强调目标的达成，其次是使用私法工具，如合同、招标—投标，创造公平竞争的环境，最后是配置和管制的结合。[7]新公共管理设计的合同制国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同进行管理。因其对绩效的要求，新公共管理运动成为席卷全美政府和公共服务部门的改革运动，高等教育组织也不能例外受到影响。终身教职不仅表示高校教师的学术职业分层，而且从法律上讲，它也反映了学校与教师之间的长期聘用的契约关系。然而，在新公共管理改革运动之前它只是一种象征性的关系契约，它一方面具有很强的专业性，对教师权利充分关照，但另一方面对教师责任的数量和质量的要求又十分模糊。这种制度设计使人们对终身教职的教师的工作及其结果无法判断，以至于终身教职被认为是对高校教师的“奖励制度”。这是终身教职制度的逻辑困境。终身教职制度作为一种长期聘用的合同制度，它在执行过程中已经大大地违背了其设定的初衷。终身教职“绝不是终生的职业保证，它只是为了保障教师在经过一定时间的试用期之后，不会被任意地解聘”。[8]
终身教职制度的逻辑困境爆发的诱因是终身教职的现实困境。一是，20世纪80年代以来是美国高等教育急剧变化的时代，各州高等教育财政支出锐减，而高等教育每年的花费却在逐年增长，人们普遍认为高花费是因为要付给教授高工资。二是，有人认为终身教职会造成学术僵化，教育质量下降。特别是1993年废除警察、消防员和教授的强制性退休年龄之后，更加剧了这种对抗，公众普遍担心年龄大的教授其学术生产力和在教学及指导学生方面的有效性。三是，高等教育质量的下滑，每年大约有2/3的毕业生进入大学继续学习，而高投入并没有带来高质量。公众认为，终身教职是教师无能力(incompetent)的庇护伞，使教授变得不思进取，终身教职的存在是以牺牲大学组织的效率和活力为代价的。赫勒曼(Helleman)指出，“现有体系充满着腐败、非法操作的任命、普遍的裙带关系以及公共资源的不当使用”。[9]因此，AAUP断言，“我们处在围攻之下”。[10]改革终身教职制度自然成为政府与高等教育管理者们的选择，其中绩效评估和契约关系改变是对高校终身教职影响最大的。
根据新公共管理改革的主张，大学与教师之间的关系由终身契约转变为非终身契约，采用多年的合同关系(multi－year contracts)来代替终身教职制度的声音已经浮出水面。有学者调研了四年制公立高校、四年制私立高校、两年制社区学院和营利性高校4种类型大学的校长，大部分校长都倾向于用合同聘任制的方式代替终身教职。[11]同时，越来越多的学校雇用兼职教师来解决办学经费的压力。有预测指出，终身教授的数量在下个十年会下降至20％，AAUP指出，每年被授予终身教授的人数正在以一种值得警戒的速度下降。[12]2011年佛罗里达州州长里克·斯科特(Rick Scott)有意实施高等教育终身教职的改革，斯科特和其他共和党的立法者都在积极推动结束终身教职而代之以短期的雇用合同，并以佛罗里达海湾大学(Florida Gulf Coast University)作为榜样来推广，这已经不是政治家第一次提出终身教职的改革了。
政治与经济环境的变化，对大学提出了新的要求，大学也采取了一定的应对措施。相关资料显示，20世纪80年代后期，政府和社会要求高等院校提供有关清晰目标、评估指标和达成度方面的证明材料。[13]1982年美国高等教育委员会(National Commission on Higher Education Issues)建议各个学校制定针对终身教师的定期评审制度，促进教师的能力发展和保证教学质量。[14]1989年，美国大学协会46个成员学校中，实行职后评审的只有3所，而到1996年，680所学院和大学中61％的院校制定了职后评审政策，有9％的高校正在筹备当中。[15]卡内基的一项研究显示，被调查的192所院校中有88所(46％)对终身教师进行聘后评审。[16]可见，大学为了适应外部政治、经济环境变化，改革或者调整终身教职制度成为政府与大学当局主要的应对策略之一。
(二)终身教职制度改革的推动力量与措施
激进改革派要求改革教师聘用期，相对温和派则要求通过终身教职职后评审满足公众对大学绩效的要求。当然这两种主张并不是截然对立的，它们是在新的环境下对终身教职制度的调适或者改革，是终身教职制度改革的主要议题。终身教职职后评审政策的出台有四种方式：一是由州立法通过法案的形式来推动，比如阿肯色州、南卡莱罗那，弗吉尼亚、科罗拉多和德克萨斯；二是由州立高等教育系统推动，比如亚利桑那州，马里兰、佛罗里达、田纳西和威斯康星；三是由管理者和教师的集体谈判而形成，比如加利福尼亚、明尼苏达、马萨诸塞州和肯塔基州；四是由大学主动实施的，比如德雷克塞尔大学(这一方式比较少见)。
其改革的动力有来自外部和内部的原因，外部的推动者主要包括立法者、董事会，他们强调的是终身教职的效率和效益，他们更愿意将职后评审作为大学剔除懒鬼(slack)和提高教师生产率，赋予大学更大灵活性的机制；而内部的推动者来自学校内部，主要是教师和管理者，他们看重的是终身教职在推动教授自身发展和提高大学教育质量中的作用。
1.立法者和董事会(外部推动力)及其措施
1995年，弗吉尼亚高等教育委员会的报告(Making Connections:Matching Virginia Higher Education's Strengths with the Commonwealth's Needs)中指出：“许多委员都认为终身教职是终生职业的保障，因此每个由州财政支持的大学和学院都必须实行职后评审制度。”1996年此建议通过，并形成法案(the Appropriate Act of 1996 General Assembly)。同年，为了回应政府对终身教职的质疑，科罗拉多大学校长组成专门的委员会(Ad Hoc Committee on Tenure)调研终身教职的实施情况，该委员会于1997年提交报告，建议采取职后评审，12月科罗拉多前州长罗伊·罗默(Roy Romer)签署了在科罗拉多州立大学实施职后评审的法案(Declaring the need for a Post－Tenure Review System for All Colorado's Institutions of Higher Education)。法案规定，科罗拉多州立大学所有终身教授必须每五年评估一次，每个终身教授都有责任维持自己的学术生产力。1997年，阿肯色州也通过了在州内大学实施职后评审的法案(House Bill 2143 Act 1330)。1998年南卡莱罗那州通过立法(Best Practice for a Performance Review)，规定南卡莱罗那州的大学必须每三年对学校的所有终身教授评估一次，分为优秀、合格和不合格三等，不合格者将面临被辞退的危险。德克萨斯州立法会1998年以29票对1票的结果通过了终身教职职后评审的法案(Senate Bill 149)，规定所有州内大学必须每六年评估一次，如果连续两次被评定为低于标准的则有可能面临解雇的危险。
1992年，威斯康星大学董事会通过了终身教职的职后评审和发展计划(Tenure Review and Development Policy)，规定每五年进行一次终身教职职后评审。1995年，佛罗里达州立大学董事会计划实行终身教职的职后评审，并以新建立的佛罗里达海湾大学(Florida Gulf Coast University)作为试点，以多年制的合同来代替终身教职，新雇用的合同制教师的工资比选择终身轨的新任教师多出了30％。1996年，田纳西大学董事会和马里兰大学董事会都制定了职后评审的制度，二者的相似之处在于职后评审的目的和促进教师的专业发展，为教师的奖励提供依据，满足学生、学校和社会的需要等等。1997年，亚利桑那大学董事会(Arizona Board of Regents)通过了实行职后评审的决议(Common Elements Document on Tenure)，职后评审的内容包括教学、科研和社会服务以及总体评价，每三年进行一次评审，评审不合格的教师有一年的改进时间，如果一年过后仍然是不合格的，将会面临正当程序的解聘。
从以上各州的实践看出，各州出台职后评审制度的目的之一是创造激励教师不断保持较高学术生产力的制度环境，另一目的是为学校提供对表现低于学校要求的教师的正当解聘程序。这一政策的成功与否的标志还在于能否真正有效提高教师的学术生产力，包括教师个人和教师集体的。
2.教师和管理者(内部推动力)及其措施
1995～1996年，明尼苏达大学董事会提出了13项提议，其中一项提出董事会有权削减工作表现不好的教师的工资，如果研究项目被取消或者被重组，他们有权解聘终身教授。这项改革一出，立刻遭到教授的集体反对，因为当时有87％的教师或者是被授予终身教职，或者是终身轨的教师。[17]如果这一改革被认可，那终身教职就形同虚设。明尼苏达大学的教授通过各种方式联合各方力量，AAUP也向全国大学发出呼吁共同抵制此项改革。各高校也趁此时机从明尼苏达大学挖取高层次人才。最终，为了维护学校人才稳定和教学科研的正常进行，在各种力量的妥协和沟通之下，校董事会不得不做出了妥协，在不废除终身教职的前提下，实行职后评审。1996年在经过了两年的沟通协商之后，加利福尼亚州立大学系统达成了(Collective Bargaining Agreement)协议，教师同意每五年进行职后评审。加利福尼亚教师协会(California Faculty Association)作为重要的教师组织在与大学的谈判中起了关键作用，在它的努力之下，兼职教师可以获得合法的终身职位，并取消了教师的绩效工资，宣称所有教师的贡献都是具有同样价值的。1994年，肯塔基大学艺术与科学系主任理查德·爱德华(Richard Edward)提出在其学院实施职后评审，经过一年半的讨论修改，其后又两次遭到教师的反对而停滞。经过多次修正之后，终于在1998年春季得以通过，在提交至学校评议委员会(University Senate Council)审查之后，2000年秋季在全校范围内得以实施。终身教职的周期性评估为四年，对那些评估结果(merit)为不合格的，将由同行评议会进行年度或半年度评估。1999年，在马萨诸塞州教师工会与学校管理层的协商下，马萨诸塞大学开始了多年性、阶段性的终身教职评价制度(Periodic Multi－Year Review)。拥有终身教职职位的教师除了年度的考核报告外，每七年还必须提交主要研究成果和履职情况的综合报告，以及对以后研究和工作的未来预期。同时，在报告当中，教师可以针对自己的研究项目，提出申请研究经费的要求。
终身教职改革的第四种方式，即由大学主动实施只专注于教师个人专业发展的终身教职职后评审制度。德雷克塞尔大学的职后评审制度不同于其他学校，不设任何惩罚措施，不设任何标准。在评审周期上，有的专业的教师实行五年一次的评审，有的专业只对其中某些表现不好的教师进行目标评审(triggered review)，有些专业则是二者相结合。在评审范围上，有的学院由部门主导职后评审的工作，有的则是在学院层次进行。在评审方式上，有委托部门主管进行职后评审的，有进行同行评审的。虽然这种方式当中，职后评审已经变成了一种制度，但是由于在实践当中并没有统一的标准，导致该制度的目标是不清晰的。
美国大学教授联合会(AAUP)作为大学教师权益的保护组织，是一直反对职后评审制度的，“职后评审将会削弱学术自由的传统，并用来作为终止终身教职的工具。而且还会产生额外的费用，浪费教师的时间，抑制教师的创造性，对同行关系产生坏的影响”。[18]但是，20世纪90年代各州相继实行了职后评审的制度，AAUP也不得不做出一定的让步，于1998年发表了报告《终身教授职后评估：AAUP的回应》(Post－Tenure Review:An AAUP response)，认可了终身教授的职后评审制度。但同时，AAUP也指明这种评估不是对教授终身资格的再评估，评估结果也不能作为取消终身教授资格的依据，其主旨应在于促进教师的职业发展。
从以上的描述和分析可以看出：
第一，终身教职制度改革的重点在于教师工作绩效评价和以非终身聘用契约代替终身契约，最终建立具有一定年限的合同制的聘用制度。
第二，终身教职制度改革的动力有来自外部的，也有来自内部的。更多的研究者关注这一制度改革的外部因素，而忽视了其内部制度的逻辑因素。有人认为，“财政紧缩、大学教师新的人口特征以及取消强制退休的做法”[19]是终身教职制度的三大驱动力；一种不同的观点认为，“与变化着的学术场所密切相关的主要因素是评估与绩效责任、财政压力、治理和权力、技术”。[20]
第三，从终身教职制度改革的推动力量来看，在终身教职制度改革过程中，有联邦与州政府的法令和政策、相关组织的调查报告、专业学术组织(主要是教授协会、教育协会、卡耐基教育基金会等)、大学管理当局(董事会和校长)和教师群体。美国高校终身教职制度改革最大的推动力来自新公共管理改革的影响，这与其说是终身教职制度改革的背景，不如说是新公共管理改革模式的移植与主张的实践。
三、终身教职制度的路径依赖及其未来
终身教职对于高等教育的作用就像拉丁语对英语结构的影响，是巨大而意义深远的。在美国，终身教职对大学中的学术自由的保障是显而易见的，没有人能够低估它在指导和训练民主社会的年青一代的关键作用。终身教职深深植根于高等教育之中，改革者要做的是如何使这一古老的概念保持其应有的活力和竞争力。我们必须抛弃那种认为终身教职“要么全有，要么全无”(all－or－nothing)的命题，简单地认为它对所有类型的学校都有价值，或者认为它毫无价值。为终身教职制度辩护者认为，终身教职并不是造成大学经费增长的主要因素，不断膨胀的官僚体系、昂贵的设备等才是造成大学经费增加的主要因素。终身教职作为保障学术自由和教师经济利益的作用正在消失，这使得有志于从事教师职业的学者因为经济利益的考量而放弃将教师作为自己的职业选择。合同制聘用制度使教师缺乏对学校的归属感，对学校和教师的长远发展不利。在实践中，在职后评审制度实施10年后，有数据显示只有极少数的教师因为评审不合格而遭到解聘。比如，在堪萨斯州立大学，在其实施职后评审5年中只有1名教师因此而遭到解聘。同样，在德克萨斯州立大学，自其1998年实施职后评审后，只有1名教师被讨论是否重新授予终身教职。2001年，亚利桑那大学系统在接受职后评审的2,711名教师中，只有4名是不合格的。[21]在现实中只要进入终身教职轨，是很难被解雇的。
以上资料表明，终身教职制度改革存在较强的路径依赖，这是其惯性所决定的，对于已经形成的大学秩序和利益格局，想要一下废除终身教职制度是不可能的。但是，这并不是说改革没有成效。相关的调查与统计显示，在过去的几十年中，大学教师的构成比例正在发生改变，越来越多的兼职教师正在代替终身教职。美国大学教师协会2010年发表的研究报告指出，40年前绝大多数的教师都在终身教职的轨道上(tenure track)，即使是那些主要从事教学而不是研究的教师，但是今天70％的教师都不在终身教职轨道上。而且，相关报告似乎在建构一种新的替代性制度，美国大学学费与绩效中心(The Center for College Affordability and Productivity)2010年发布了《减少大学花费的25条途径》(25 Ways to Reduce the Cost of College)，其中第三条就提出要改革高校的学术雇用政策，“……大学可以用有职业保证和学术自由的长期合同来代替终身教职，或者用更慷慨的医疗保险和更多的退休金来吸引教师放弃终身教职”。
终身教职制度的合法性与合理性根源于其对学术自由与职业安全的积极作用。或许我们可以认为，终身教职制度曾经是保障学者的学术自由和职业安全的最好制度，但是它并不是唯一的不可替代的制度。关于学术自由的理念可追溯到古希腊时期，柏拉图的思想影响了整个西方文明的发展，他在他的阿基米德学园里实现了学术自由的美德；古罗马的哲学家西塞罗也将学术自由的理念贯穿到了塔斯库勒姆学园(Tusculum)。他们将个人自由表达自己思想的权利视为最神圣的权利。随后的中世纪大学，比如巴黎大学、博洛尼亚大学和剑桥大学都忠实地践行着学术自由的思想，即使是在基督教统治的黑暗时期，大学仍然持有一定的学术自由，教师可以自由选择教学内容和发表学术观点。[22]在实践当中，虽然学术自由的理念并不能完全保证教师免遭宗教的迫害，但是自治概念为教师免受学术领域之外的官员的过度侵害提供了保护。历史表明，当大学是学者的真正的自治共同体的时候，才能真正保护学术自由与职业安全。因此，美国大学终身教职未来的改革和发展，还有待于教师、研究者和高等教育当局的共同探索。
注释：
①政治正确(Political correctness)是美国民权运动的产物，意思为在语言和行动上最大程度的减小对宗族，宗教等特定人群的感情伤害。