环境管理分区：理论基础及其与环境功能分区的关系，本文主要内容关键词为：分区论文,环境管理论文,理论基础论文,关系论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国地域辽阔，地理与气候条件复杂多样。区域间自然条件、历史进程和人文环境差异显著。各地区社会经济发展的阶段和模式各异，对生态环境的胁迫强度不一。这些因素的共同作用使我国各地区生态环境特征和面临的主要生态环境问题不同。不同区域需要根据其面临的主要生态环境问题，以及区域自然、社会与经济背景，采取针对性环境管理对策，才能促进区域生态环境的持续改善。辨析区域生态环境特征及其社会经济背景的空间分异规律，根据各地区生态环境特征及其影响因素的相似性和差异性，进行环境管理分区，把生态环境特征及其影响因素相似性较大或生态系统关系较为紧密的地区划分到同一个分区，把相似性小或生态系统关系不紧密的地区划分到不同的分区，并分区制订环境保护目标、明确环境保护政策措施，将促进我国生态环境的整体优化。目前，我国已有的生态环境方面的区划主要为基于各环境要素的功能区划，如生态区划[1]、生态功能区划[2]、水环境功能区划[3]等。这些功能区划大多根据各环境要素主导功能的空间分异格局和社会经济发展需求进行划分（如生态功能区划主要根据生态系统服务功能的空间分异规律进行划分），将有效促进我国生态环境的分要素和分类管理。但是，各类基于环境要素的功能区划的边界多以生态系统自然边界为主，较少采用行政区的边界作为分区边界，使一些环境功能区管理政策的落实存在一定的难度。“十一五”期间，我国开始了主体功能区规划的编制工作。主体功能区划根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。主体功能区划是我国区域发展理论的重大创新。但是由于其具有高度的综合性与复杂性，并面临着众多的地方政府问的利益博弈问题，使其在基础理论和分区实践方面还面临众多挑战[4～5]。可以预见，未来一段时间内，主体功能区规划方案与管理模式将仍处于不断调整与探索阶段，尚不能有效指导我国生态环境的分区管理。综上所述，在我国的区域环境管理中，亟须一个综合的环境管理分区方案，不仅可以加强对生态、水、大气和土壤等环境要素的综合管理；还可以在各类基于环境要素的功能区划与以行政区为基本单元的环境管理模式之间架起一座“桥梁”，明确各行政区对其境内的各类环境功能区管理的主要目标和措施，使得各类环境功能区划的管理政策能够落到实处。
1 环境管理分区的理论基础
1.1 新区域主义与区域管治
20世纪90年代以来，随着全球经济一体化进程的加快，有限的资源和生存空间迫使各国寻求可持续发展的途径，各国多边协议谈判进程在促进全球化的同时也带动了区域化。大伦敦地区、东京都市圈、纽约大都市区等在全球经济活动中的优势已凸现。
近年来，我国区域一体化也在加速推进，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区、东北地区等区域的一体化的进程正在加快。区域被看做是当今全球竞争体系中协调社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要来源[6～7]。区域一体化有助于提升区域经济在全球竞争体系中的竞争力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第五篇中明确提出：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”健全区域协调互动机制，促进我国区域的协调发展已经成为我国“十一五”和今后更长一段时间内国民经济和社会发展的重要任务。中国经济空间格局也将从过去的省份经济走向区域经济[8]。在“十一五”规划明确提出促进区域协调发展的方向后，区域规划成为我国政府和学术界讨论的热点问题。区域规划是以跨行政区的经济联系紧密地区为对象的具有约束力的空间规划，其目的就是破除行政壁垒，促使行政区经济走向真正意义上的区域经济。因此，区域经济一体化必将成为我国未来经济发展的一大趋势。
随着我国区域经济的快速发展，环境合作也日益成为区域合作的一个重要组成部分[9]。地方政府开始寻求环境治理合作，并形成一定机制，如《泛珠三角区域环境保护合作协议》和《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008～2010年）》等。在现有区域行政划分体制下，要解决跨区域环境问题，必须加强区域环境管理体制创新，建立地方政府间合作的有效机制。20世纪90年代，伴随着全球化、城市化和区域化而产生的新区域主义（new regionalism）可以为区域环境管理提供理论支撑。新区域主义与区域一体化的思想大体一致，强调在一个开放的和多维度的系统中，多种参与者（政府和社会组织）共同参与区域管理。新区域主义的主要特征包括：（1）关注于特定的地理区域；（2）能够有效地改善区域管理模式；（3）采取更加全面和综合的方法框架，综合考虑区域社会经济发展和环境保护问题，促进区域的可持续发展；（4）采用标准化的方法；（5）认识到区域设计和实体规划的重要性[10]。新区域主义以超越行政和市场的多种自主组织及中间管制形式作为政策的重要内容，强调超越行政边界的合作和协调机制的建立[8,11]。在管理环境问题时，新区域主义认为各行政区各自为政并不能有效解决环境、社会和管治等诸多问题，因为这些问题在各行政区相互交织，没有明显的行政界线；因此，在区域尺度上的跨行政区的合作与协调是新区域主义的重要内容[12～14]。
同新区域主义一样，区域管治（regional governance）也强调不同行政区间的“协调”与“合作”。全球管治委员会在《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighbourhood）报告中认为，“管治是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”[15]区域管治实际上是通过区域多种集团的对话、协调、合作，达到最大程度的动员和利用区域资源，是一种综合的社会治理方式。注重“协调”是区域管治理念在实践操作中最为重要的环节和最主要的手段[16]。区域管治追求通过各种成员之间坚持不断的对话、协商，在达成共识、自我约束、建立互信的基础上，形成多元化互动的协调管理局面，实现整体效益最大化和公共资源占有者之间的公平[17]。有效的区域环境管治机制的建立，将促进区域环境保护合作，解决不同地区共同面临的环境问题[18～19]。
环境管理分区将生态环境特征及存在的生态环境问题相似的地区划分到同一个分区，有利于引导面临相似生态环境问题的行政区间建立区域环境管治机制，促进跨行政区环境合作，促进我国区域环境的整体优化。
1.2 适应性管理
适应性管理（adaptive management）是指管理者不断根据环境现状、未来可能出现的状况以及发展目标等方面的新信息，不断调整管理政策和行动方案，以获得较为理想的环境管理目标[20]。适应性管理的提出是基于环境管理过程中的高度不确定性：（1）人类对生态系统认识的不完全性；（2）管理行为所取得的效果的高度不确定性[21～22]。因此，区域环境管理需要采取“监测、评价、调整”周而复始、不断学习、不断尝试、不断调整的模式，以应对环境管理过程中所面临的众多不确定性[23]。网络化、多中心管治和协作是良好的适应性管理的前提[24]。
我国地域辽阔，各地区生态环境现状、存在的主要问题和未来发展趋势存在巨大差异。全国统而划一的环境管理政策不能有针对性地解决各地区所面临的环境问题，不能有效地应对各地区趋势不同的生态环境变化和各种不确定性，不能根据各地区发展目标的不同采取因地制宜的环境管理方案，难以促进我国生态环境的整体优化。根据各地区环境特征的相似性以及区域未来发展趋势，进行环境管理区划，实行环境管理的分区引导，并根据各分区生态环境特征的动态变化，适时地调整环境管理政策，将提高我国区域环境管理政策的时空适应性和有效性。
2 环境管理分区与环境功能分区间的关系
2.1 环境管理分区与环境功能分区的联系
2.1.1 环境管理分区将促进环境功能分类管理与行政区环境管理的有效衔接
环境功能区划主要考虑区域生态环境系统结构和功能在区域上的完整性，很少考虑行政区的完整性。因此，环境功能区划的结果可能会出现某一环境功能区A跨越多个行政区，但又不完全覆盖各行政区的情况。此时，对环境功能区A的管理将面临政出多门、重视程度不一的问题，难以保证环境功能区A的整体优化管理。
因此，有必要在环境功能区划和行政区划之间架起一座彼此联系的“桥梁”，促进针对环境功能区的环境管理和行政区环境管理的有效衔接，确保针对环境功能区的管理政策能够落到实处。环境管理分区的目的之一正是在更大的尺度上，建立区域环境治理机制，促进跨越多个行政区的各类环境功能区的综合协调管理（图1），起到环境功能区环境管理和行政区环境管理之间的“桥梁”的作用，对促进环境功能区环境管理政策的有效实施具有重要意义。
图1 环境管理分区Ⅰ内跨越多个行政区的环境功能区A的综合管理
2.1.2 环境管理分区将促进区域社会经济发展与环境功能管理的融合
区域环境管理模式需要与区域经济发展模式相适应。不同的经济发展模式、产业结构和布局对区域资源和环境功能的需求不同，产生的生态环境问题类型不一。同时，区域环境功能供给能力的差异反过来又对区域产业结构和布局产生影响。因此，区域资源与环境管理需要促进区域环境功能和社会经济的协调发展，不但需要充分考虑区域已有的产业结构、布局及相关产业发展政策、战略和规划等，还需要充分考虑区域环境功能的供给能力、布局和演变，使区域经济健康发展，而环境功能又得到维护和改善。
当今，我国区域经济一体化方兴未艾，长三角、珠三角、环渤海、东北地区、中部地区、西南地区等区域经济一体化进程正在加快，一些区域发展规划已经得到国务院批复。区域经济发展的一体化对区域环境功能管理的一体化提出了要求。环境管理分区将充分考虑各个经济区域的环境功能需求，尽量把同一经济区域和对该经济区域具有直接支撑功能的环境功能区纳入到同一环境管理区下，实现对经济区域和环境功能区的统筹管理，促进二者的协调与可持续发展。
2.1.3 环境管理分区将促进不同环境功能区间的协调管理
在环境功能区的管理过程中，不仅要考虑同一环境功能区内部的环境管理问题，还需要考虑不同环境功能区间环境的协调管理问题。环境功能区不是孤立地存在于区域背景下的独立的、封闭的系统，而是同周边其他环境功能区间存在着千丝万缕的联系的开放系统。不同环境功能区间不断地进行着物质、能量、信息的交换，构成类型丰富而紧密联系的区域生态系统。不同环境功能分区之间的物质、能量及信息的交换对各功能区内部系统的结构和功能均存在显著影响。如果缺乏不同功能区之间的协调管理机制，某一功能区A环境功能的优化，有可能造成相邻的某一功能区B环境功能的削弱，而功能区B环境功能的削弱又反过来制约功能区A环境功能的进一步优化，造成区域环境功能系统发展的不均衡性，制约区域生态环境的整体优化。
因此，对环境功能区的管理不能孤立于其区域背景，还需要考虑其同周边其他环境功能区间的协调管理问题。环境管理分区将在更大的尺度上，建立管理机制，调控不同环境功能区间（如环境管理分区Ⅰ内不同的环境功能区A、B、C和D）的物质流通、能量流通、信息流通、人口流通和财富流通，促进紧密联系的不同环境功能区间的整体协调与优化管理（图2）。如通过建立环境管理分区区内生态补偿机制，促进同一环境管理分区下的人居环境区和生态环境保育区间的协调与优化管理。
图2 环境管理分区Ⅰ内不同的环境功能区A、B、C和D的协调管理
2.1.4 环境管理分区将促进环境功能分区的适应性管理
隶属于同一环境功能分类A的两个相邻或不相邻的功能区，当其各自所处的区域自然条件、历史文化背景、社会经济发展水平差异较大时，需要采取不同的环境管理策略。如东北平原和中部地区的粮食主产区，需要根据其自然禀赋、开发利用强度和耕作模式的不同，采取不同的环境管理策略；东北地区和青藏高原的生态保育区，也需要其区域自然条件、生态环境压力、生态系统结构和功能的差异采取不同的生态环境保育策略。
因此，针对环境功能区的管理，需要因地制宜，采取适应性管理模式。环境功能区环境管理策略的制订需要综合考虑区域主导环境功能和区域自然条件、社会经济发展水平以及人类活动对生态环境干扰强度等相关背景。而环境管理分区正是基于区域自然条件、社会经济发展水平以及人类活动对生态环境干扰强度空间分异格局的划分方案。同一环境管理区具有相似的区域背景，对隶属于其中的某一类环境功能区可以采取相类似的环境管理策略。相反，隶属于不同环境管理区的某一类功能区，由于其所在区域背景的不同，需要采取不同的环境管理策略（图3）。
图3 分别隶属于环境管理区Ⅰ和Ⅱ的同一类环境功能区A的差别化管理
2.2 环境管理分区与环境功能分区的区别
2.2.1 分区目标的区别
环境功能分区的目标：根据区域主导环境功能的类别和区域环境功能的“供给和需求”间的关系，制订相关标准和针对性的管理政策，理顺环境功能“供给和需求”间的关系，促进区域各类环境功能的维持和持续改善，是对我国环境和资源的“分类管理”。
环境管理分区的目标：促进不同环境管理区间的差别化管理和同一环境管理区内的协调管理。差别化管理是指根据我国环境问题的地域分异规律，制定有针对性的、差别化的环境管理政策，解决不同分区内面临的不同的生态环境问题。协调管理是指根据同一环境管理区内共同存在的主要环境问题和环境问题产生的根源，制定调控机制和管理政策，促进分区内相邻行政区和相邻环境功能区对共同存在的环境问题进行“统筹和协调”管理，促进区域环境功能的均衡发展和整体优化，是对我国资源与环境管理的“分区引导”。
2.2.2 分区方法的区别
环境功能区的划分的主要方法是：依据区域生态系统类型的一致性，结构和功能的完整性，以及物质、能量和信息交流的紧密性，采用图形叠置法和主导标志法，将生态系统类型一致、结构和功能完整并联系紧密的生态系统划分到同一分区，确定分区方案。
环境管理区的划分方法是：依据相邻和相近行政区所面临的环境问题和环境问题产生背景的相似性，通过建立指标体系，采用聚类分析法或欧式距离法，分析相邻地区环境特征的相似性，把环境特征相似性大的区域划分到一个区域，确定分区方案。
2.2.3 空间属性的区别
环境功能分区：主要根据环境要素和生态系统的空间格局划分，根据生态系统的边界确定分区边界，很少考虑行政边界的完整性。因此，同一个行政单元可能包含有多个完整或不完整的环境功能区，而同一个环境功能区通常包含多个不完整的行政区域；环境功能分区不强调空间上的连续性，同一类型环境功能区可能分散地分布在我国不同的区域，如《全国生态功能区划》中的水源涵养功能区在我国各个区域都有分布。
环境管理分区：在分析区域环境特征及其影响因素的相似性同时，为了保证相关环境管理政策能够落到实处，分区过程中，应充分考虑行政区的完整性。因此，一个行政单元一般只隶属于某一个环境管理区，而一个环境管理区一般包含多个完整的行政区域；环境管理分区强调空间上的连续性，同一个环境管理区包含多个在地理上连续的行政区，不存在隶属于某个环境管理区，但在空间上又与该管理区下其他行政区地理位置相隔离的行政区。
3 结论
（1）我国地域辽阔，各地区生态环境特征与存在的主要生态环境问题差异显著。进行环境管理分区，明确不同分区面临的主要环境问题、环境管理目标，制订针对性的环境管理政策，将有助于促进我国生态环境的整体优化。
（2）新区域主义、区域管治和适应性管理可以为环境管理分区提供理论支撑。新区域主义和区域管治强调环境管理中的跨行政区合作与协调，以解决不同行政区共同面临的生态环境问题。适应性管理强调环境管理中的“不确定性”，环境管理政策的制订需要注意其时空适应性。
（3）环境管理分区与环境功能分区存在着紧密的联系。环境管理分区能够促进：①环境功能分类管理与行政区环境管理的有效衔接，使环境功能区环境管理政策能够落到实处；②区域环境功能管理与社会经济发展的有效融合，实现环境功能区和经济区的协调与可持续发展；③不同环境功能区间的协调管理，实现区域环境功能整体优化；④环境功能分区的适应性管理，提高环境功能区环境管理政策的针对性与适应性。
（4）环境管理分区与环境功能分区存在着显著的区别。主要表现在：①分区目标的区别，环境功能分区的目的是促进环境功能的“分类管理”，而环境管理分区的目的是促进环境管理的“分区引导”；②分区方法的区别，环境功能分区主要借助GIS采用图形叠置法和主导标志法，将生态系统类型一致、结构和功能完整并联系紧密的区域划分到同一分区，而环境管理分区主要采用聚类分析法或欧式距离法，把环境特征相似性大的区域划分到一个区域；③分区结果的空间属性方面的区别，环境功能分区主要根据生态系统的边界确定分区边界，很少考虑行政边界的完整性，而环境管理分区主要以行政区边界作为分区边界。
文献引用：黄宝荣，张慧智，李颖明．环境管理分区：理论基础及其与环境功能分区的关系[J].生态经济，2010(9)：161～165，187.